【編者按】

憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律地位、法律權(quán)威、法律效力。今年是現(xiàn)行憲法頒布實(shí)施40周年，也是依憲治國(guó)依憲執(zhí)政進(jìn)入新時(shí)代的10周年。

新中國(guó)成立后，第一屆、第四屆和第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)先后制定、全面修改并頒布了1954年憲法、1975年憲法、1978年憲法和現(xiàn)行憲法即1982年憲法?，F(xiàn)行憲法迄今歷經(jīng)5次部分修改。

前輩憲法學(xué)者許崇德教授曾將“八二憲法”的意義概括為“憲法重建”，法學(xué)界亦稱其為中國(guó)“法治重建的起點(diǎn)”。有學(xué)者觀察指出，過(guò)去40年，尤其是新時(shí)代這10年，“憲法重建”開始從制度重建走向觀念共識(shí)的重建，保障人民的權(quán)利和尊嚴(yán)、規(guī)范公權(quán)力的行使，是憲法的使命，“民尊國(guó)范”是憲法的初心。

澎湃新聞?dòng)^察到，在有關(guān)憲法的論述中，黨的二十大報(bào)告如此強(qiáng)調(diào)：完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)，堅(jiān)持依法執(zhí)政首先堅(jiān)持依憲執(zhí)政，堅(jiān)持憲法確定的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位不動(dòng)搖，堅(jiān)持憲法確定的人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體不動(dòng)搖。

時(shí)值第9個(gè)憲法日，也是習(xí)近平總書記提出“全面貫徹實(shí)施憲法”重要論述10周年。澎湃新聞為此推出“八二憲法”40周年專題，特邀多位憲法研究學(xué)者評(píng)述中國(guó)憲法重建之路，解讀新時(shí)代依憲治國(guó)、備案審查制度等議題，以期為推動(dòng)全面貫徹實(shí)施憲法貢獻(xiàn)智識(shí)。本文特邀嘉賓系天津大學(xué)法學(xué)院教授王建學(xué)。

2020年12月09日，貴州省遵義市仁懷市憲法主題廣場(chǎng)。 人民視覺 資料圖

“備案審查制度是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)?！蓖踅▽W(xué)教授在專稿《備案審查制度四十年》中觀察指出，現(xiàn)行憲法頒布施行至今已經(jīng)整整40年，在實(shí)踐中逐漸孕育出具有中國(guó)特色的備案審查制度，“備案制度由最初的法規(guī)備案，通過(guò)不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系?！?/p>

黨的二十大報(bào)告提出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。王建學(xué)表示，這一論述為新時(shí)代加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展、在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

在他看來(lái)，備案審查制度在實(shí)踐中經(jīng)歷了不斷積累經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展完善的過(guò)程。尤其是2003年孫志剛“非法收容致死”案引發(fā)全社會(huì)關(guān)注，備案審查逐漸走上歷史舞臺(tái)，繼而由“鴨子浮水”到“揚(yáng)帆起航”。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共接收備案14261件，收到審查建議14000余件。“備案審查制度已經(jīng)漸為社會(huì)公眾所熟知和認(rèn)可?！蓖踅▽W(xué)表示，備案審查制度促進(jìn)了法治、人權(quán)和民主的實(shí)現(xiàn)，“在民主參與中續(xù)造法治，在法治完善中保障人權(quán)，在人權(quán)發(fā)展中深化民主?！?/p>

他認(rèn)為，40年來(lái)，備案制度由最初的法規(guī)備案，通過(guò)不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系，未來(lái)亦有必要不斷發(fā)展和完善。

以下為專稿全文：

自從1982年12月4日獲得五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)，我國(guó)現(xiàn)行憲法頒布施行至今已經(jīng)整整40年了。過(guò)去40年中，如何保證憲法實(shí)施始終是黨和人民的重要關(guān)切。

圍繞這一問(wèn)題，現(xiàn)行憲法在實(shí)踐中逐漸孕育出具有中國(guó)特色的備案審查制度。黨的二十大報(bào)告提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”，這一論述為新時(shí)代加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督、健全保證憲法全面實(shí)施的制度體系指明了方向，有助于不斷推動(dòng)我國(guó)人權(quán)事業(yè)全面發(fā)展、在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

加強(qiáng)憲法監(jiān)督是歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)

習(xí)近平總書記指出，我國(guó)現(xiàn)行憲法是一部符合國(guó)情、符合實(shí)際、符合時(shí)代發(fā)展要求的好憲法。這一評(píng)價(jià)代表了整個(gè)學(xué)術(shù)界和全社會(huì)的普遍共識(shí)。

現(xiàn)行憲法之所以能夠達(dá)到“好憲法”的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)重要的原因在于，其在起草過(guò)程中全面總結(jié)和充分吸收了新中國(guó)成立以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。正所謂，“以史為鏡，可以知興替?！敝挥芯邆錃v史反思能力的憲法才能保證長(zhǎng)治久安。如憲法序言所寫，我們之所以能夠取得革命的勝利和建設(shè)的成就，是因?yàn)槭冀K堅(jiān)持真理、不斷修正錯(cuò)誤，從而戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻。

以全面總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，現(xiàn)行憲法在起草時(shí)內(nèi)含著兩個(gè)主旋律。一是實(shí)體內(nèi)容以1954年憲法為基礎(chǔ)，在加強(qiáng)公民權(quán)利保障的同時(shí)全面恢復(fù)人大制度，二是在程序方面加強(qiáng)憲法實(shí)施監(jiān)督，從而保證其實(shí)體內(nèi)容得到貫徹和落實(shí)。憲法序言末尾和正文第五條不厭其煩地反復(fù)規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)，一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。

在憲法實(shí)施監(jiān)督制度上，現(xiàn)行憲法也延續(xù)了1954年憲法的傳統(tǒng)，由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)憲法監(jiān)督職責(zé)。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)行憲法還進(jìn)行了發(fā)展和創(chuàng)新，進(jìn)一步賦予全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法、監(jiān)督憲法實(shí)施的職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)是常設(shè)機(jī)關(guān)，可以更常規(guī)和切實(shí)地履行憲法監(jiān)督職責(zé)，這為憲法監(jiān)督機(jī)制的完善提供了重要契機(jī)。但是，“監(jiān)督什么”“如何監(jiān)督”等問(wèn)題實(shí)際上仍然比較模糊，自1954年以來(lái)就沒有明確的答案。憲法監(jiān)督制度的運(yùn)作仍然需要可操作的具體方案。

備案審查是加強(qiáng)憲法監(jiān)督的抓手

十一屆三中全會(huì)總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，充分肯定“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制”。但當(dāng)時(shí)國(guó)家法制基本處于空白狀態(tài)，因此，黨中央確定了“有比沒有好”“快搞比慢搞好”的立法工作思路。為調(diào)動(dòng)各方面積極性、盡快建立法制體系，現(xiàn)行憲法對(duì)立法權(quán)進(jìn)行了分散化配置。全國(guó)人大常委會(huì)與全國(guó)人大分享國(guó)家立法權(quán)。此外，行政法規(guī)、地方性法規(guī)等也首先寫入憲法。在立法多元的背景下，備案審查就成為保證憲法實(shí)施、維護(hù)法制統(tǒng)一的重要的制度性抓手。現(xiàn)行憲法也明確規(guī)定了地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的備案。

備案審查制度在實(shí)踐中經(jīng)歷了不斷積累經(jīng)驗(yàn)和發(fā)展完善的過(guò)程。事實(shí)上，在現(xiàn)行憲法通過(guò)以前，我國(guó)就積累了一定的備案審查經(jīng)驗(yàn)。比如，1981年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)廣東省和福建省人大及其常委會(huì)制定所屬經(jīng)濟(jì)特區(qū)的單行經(jīng)濟(jì)法規(guī)，在授權(quán)中要求相關(guān)法規(guī)必須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院備案?，F(xiàn)行憲法頒布以來(lái)，備案審查的對(duì)象在實(shí)踐中一直在擴(kuò)大，逐漸涵蓋了各類法規(guī)和司法解釋以及特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律等。備案審查對(duì)象的擴(kuò)大也先后得到2000年立法法及其2015年修改的確認(rèn)。

傳統(tǒng)上，備案審查主要是強(qiáng)制性的主動(dòng)審查。相關(guān)立法主體必須將其制定的法規(guī)提交全國(guó)人大常委會(huì)備案，后者則基于職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行抽象審查。這種審查的優(yōu)點(diǎn)是覆蓋面全，但不足是數(shù)量和范圍大，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的成本高。因此，為更好發(fā)揮審查功能，2000年立法法建立了要求審查和建議審查機(jī)制，特定國(guó)家機(jī)構(gòu)可以向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查要求，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民則可以提出審查建議。這種新的被動(dòng)審查有利于篩選出問(wèn)題，對(duì)傳統(tǒng)的主動(dòng)審查具有重要的補(bǔ)充作用。

備案審查由鴨子浮水到揚(yáng)帆起航

自1999年“法治”入憲特別是2004年“人權(quán)”入憲以來(lái)，切實(shí)維護(hù)法治和保障人權(quán)日益成為社會(huì)熱點(diǎn)。而隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建立和完善，早期制定的個(gè)別法律法規(guī)逐漸暴露出問(wèn)題。特別是勞動(dòng)教養(yǎng)、收容遣送、收容教育等制度，涉及到公民基本人身自由的限制，其實(shí)際運(yùn)作過(guò)程存在執(zhí)法權(quán)濫用，而制度本身的規(guī)范基礎(chǔ)又存在欠缺。2003年孫志剛“非法收容致死”案引發(fā)全社會(huì)關(guān)注。在這種條件下，備案審查逐漸走上歷史舞臺(tái)。學(xué)者開始陸續(xù)就《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》等向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查建議。

全國(guó)人大常委會(huì)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，不斷加強(qiáng)備案審查工作。2004年法工委下設(shè)了法規(guī)備案審查室，同時(shí)陸續(xù)制定和完善關(guān)于備案審查的工作辦法，使備案審查工作有章可循。由此，法工委通過(guò)備案審查糾正了不少存在問(wèn)題的法規(guī)，但由于審查工作包括其流程和結(jié)果往往不對(duì)外公開，因此，社會(huì)公眾對(duì)這項(xiàng)制度并不了解，也鮮有主動(dòng)通過(guò)備案審查來(lái)維護(hù)自身權(quán)利。對(duì)于這一時(shí)期備案審查工作的特點(diǎn)，法工委喬曉陽(yáng)主任曾有“鴨子浮水”的比喻，即鴨掌在水下忙個(gè)不停，但上面沒有看出來(lái)。

2015年全國(guó)人大修改立法法，規(guī)定審查情況應(yīng)當(dāng)反饋給提出審查建議的公民，并可以向社會(huì)公開。自2017年以來(lái)，法工委每年向全國(guó)人大常委會(huì)作備案審查工作情況的報(bào)告，其中會(huì)披露當(dāng)年的代表性案例。比如，“超生即辭退”“附條件逮捕”等制度的審查，都在社會(huì)上產(chǎn)生了良好的反響。

黨的十八大以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)共接收備案14261件，收到審查建議14000余件。再加上反饋和公開機(jī)制，備案審查制度已經(jīng)漸為社會(huì)公眾所熟知和認(rèn)可。這是一份沉甸甸的成績(jī)單。備案審查制度已經(jīng)揚(yáng)帆起航、乘風(fēng)破浪。

在審查中匯集法治、人權(quán)和民主

備案審查制度促進(jìn)了法治、人權(quán)和民主的實(shí)現(xiàn)，并起到了匯聚三者的制度合成功能，集中代表了中國(guó)特色社會(huì)主義憲法的成功實(shí)踐。對(duì)于法律界而言，備案審查的牽涉面早已不再局限于憲法，而是逐漸涵蓋國(guó)內(nèi)法的各個(gè)部門，諸如行政法、民法、刑法、環(huán)境法、訴訟法等都已經(jīng)參與進(jìn)來(lái)。其原因很簡(jiǎn)單，所有的法律部門都是中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的組成部分，都必須受到憲法的統(tǒng)帥，而不能與憲法和法律相抵觸。備案審查促進(jìn)了整個(gè)法律體系在憲法精神指引下日益深入的動(dòng)態(tài)融合。

對(duì)于普通民眾而言，備案審查發(fā)揮了保障人權(quán)和民主監(jiān)督的功能。這種效果是看得見、摸得著的，公民通過(guò)對(duì)審查過(guò)程的民主參與，在法治與人權(quán)的延長(zhǎng)線上加強(qiáng)和完善了社會(huì)主義民主。審查程序的各種參與者不斷與審查機(jī)關(guān)形成日益良好的互動(dòng)，既增強(qiáng)了全國(guó)人大常委會(huì)自身的審查權(quán)威，也不斷為人大制度注入新的活力。因此，備案審查的過(guò)程不斷實(shí)現(xiàn)了法治、人權(quán)、民主的融合，在民主參與中續(xù)造法治，在法治完善中保障人權(quán)，在人權(quán)發(fā)展中深化民主。

備案審查是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和著力點(diǎn)。從世界范圍內(nèi)來(lái)看，各國(guó)的憲法審查制度發(fā)展既有共性也有個(gè)性。美國(guó)式司法審查主要由普通法院進(jìn)行審查，離不開司法國(guó)家的傳統(tǒng)，法國(guó)則主要由獨(dú)立的憲法委員會(huì)進(jìn)行審查，具有重要的政治歷史因素。我國(guó)的基本政治制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人大制度，這就決定了憲法監(jiān)督實(shí)施不能照抄他國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。備案審查制度真正符合了我國(guó)的國(guó)情和實(shí)際，是體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保障社會(huì)主義憲法的好制度。

發(fā)展和完善備案審查的制度體系

備案審查制度經(jīng)歷了不斷的發(fā)展，未來(lái)也不會(huì)停止繼續(xù)前進(jìn)的腳步。目前，立法法正在進(jìn)行二次修改。修正草案總結(jié)和吸收了憲法實(shí)施和監(jiān)督工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步明確了合憲性審查的環(huán)節(jié)和要求，通過(guò)科學(xué)有效、系統(tǒng)完備的制度體系來(lái)保證憲法的全面實(shí)施。在具體制度上，修正草案也提出一些新的舉措。一方面，明確立法過(guò)程中的合憲性審查要求，進(jìn)一步打通合憲性審查和備案審查兩個(gè)制度。另一方面，明確合憲性問(wèn)題的處理主體和處理流程，進(jìn)一步完善備案審查的程序機(jī)制。

立法法的修改可以促進(jìn)備案審查的完善。第一，監(jiān)察法規(guī)等新的法規(guī)形態(tài)，雖然已經(jīng)納入備案審查范圍，仍有必要明確其同樣是要求和建議審查的對(duì)象。第二，審查情況的反饋和公開目前主要以審查結(jié)果為主，未來(lái)有必要兼顧審查理由，不斷增強(qiáng)審查結(jié)論的實(shí)質(zhì)說(shuō)理。第三，問(wèn)題法規(guī)的處理方式目前主要是法工委督促制定機(jī)關(guān)改正，未來(lái)需要不斷增強(qiáng)備案審查的制度剛性，在審查權(quán)威不斷增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，適時(shí)由常委會(huì)積極行使撤銷權(quán)。此外，人大備案審查與司法行政系統(tǒng)、黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)等也需要更有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

習(xí)近平總書記指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！?0年來(lái)，備案制度由最初的法規(guī)備案，通過(guò)不斷發(fā)展和變遷，成為落實(shí)憲法監(jiān)督、維護(hù)憲法權(quán)威的制度體系。未來(lái)，有必要不斷發(fā)展和完善備案審查的制度體系，堅(jiān)持中國(guó)憲法道路上全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的宏偉藍(lán)圖。

設(shè)計(jì)：周寰