2021年5月8日，航拍上海、江蘇交界處“長三角一體化示范區(qū)”省際東航路——康力大道夏日美麗景色。視覺中國 資料圖

近日，國務(wù)院正式批復(fù)《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），明確了示范區(qū)的目標(biāo)定位、空間戰(zhàn)略和底線管控要求，描繪了示范區(qū)2035年國土空間開發(fā)保護(hù)格局的美好藍(lán)圖，為示范區(qū)規(guī)劃、建設(shè)和空間治理提供了基本依據(jù)。

《規(guī)劃》作為國內(nèi)首個(gè)跨省域共同編制并由國務(wù)院批復(fù)的國土空間規(guī)劃，是體現(xiàn)長三角一體化國家戰(zhàn)略要求，落實(shí)生態(tài)綠色與高質(zhì)量一體化發(fā)展的重要舉措；是《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)總體方案》首要制度創(chuàng)新的集中體現(xiàn)；是體現(xiàn)國家“多規(guī)合一”改革要求，示范引領(lǐng)高水平空間治理的典型范例；更是一幅完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，描繪中國式現(xiàn)代化現(xiàn)實(shí)模樣的“工筆畫”。

本文認(rèn)為，和傳統(tǒng)的區(qū)域性總體規(guī)劃相比，《規(guī)劃》在空間格局、要素統(tǒng)籌、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、落地實(shí)施等方面體現(xiàn)出四個(gè)“新”特征。

（一）有機(jī)分散、區(qū)域互聯(lián)的“新格局”

與傳統(tǒng)規(guī)劃注重規(guī)模效應(yīng)的發(fā)展模式不同，《規(guī)劃》秉承不搞大開發(fā)、共抓大保護(hù)，注重資源節(jié)約集約利用的理念，通過生態(tài)綠色一體化、集群協(xié)同的方式，構(gòu)建有機(jī)分散的空間格局；同時(shí)通過復(fù)合、便捷、高效的跨域交通系統(tǒng)，有機(jī)聯(lián)系各個(gè)功能區(qū)域，縮短通行的時(shí)間距離和心理距離。

一方面，示范區(qū)突出生態(tài)示范效應(yīng)，至2035年示范區(qū)藍(lán)綠空間占比不低于66%，其中先行啟動(dòng)區(qū)不低于75%。特別是結(jié)合水鄉(xiāng)基底特征，在總體延續(xù)江南水鄉(xiāng)空間肌理的基礎(chǔ)上融入現(xiàn)代元素，形成“河湖田鎮(zhèn)村”融合共生的水鄉(xiāng)單元；同時(shí)，推動(dòng)大中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的集群式協(xié)同發(fā)展，形成由活力城區(qū)、特色城鎮(zhèn)和美麗村莊構(gòu)成的三級(jí)全域城鄉(xiāng)體系，特別是明確了科創(chuàng)強(qiáng)鎮(zhèn)、魅力古鎮(zhèn)、創(chuàng)意名鎮(zhèn)和宜居小鎮(zhèn)的差異化功能定位，構(gòu)建有機(jī)分散、集群協(xié)同、藍(lán)綠交織的區(qū)域一體空間格局。

另一方面，2022年《長三角城市跨城通勤年度報(bào)告》顯示，在長三角一體化示范區(qū)先行啟動(dòng)區(qū)范圍內(nèi)，有相當(dāng)數(shù)量的跨省通勤者每周往來工作地、居住地通勤1-3次，表明示范區(qū)在跨省交通聯(lián)系上呈現(xiàn)逐步融為一體的趨勢(shì)，但在交通便利性與功能聯(lián)系上仍有待提升。

此次《規(guī)劃》也體現(xiàn)出跨省域交通的組織布局，通過統(tǒng)籌示范區(qū)軌道交通網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化交通立體網(wǎng)絡(luò)和復(fù)合樞紐支撐，打通省界斷頭路，營建多品質(zhì)的特色交通系統(tǒng)，提高交通網(wǎng)絡(luò)的鏈接效率，構(gòu)建區(qū)域互聯(lián)、立體鏈接、樞紐支撐的交通格局。

（二）全域統(tǒng)籌、要素流通的“新模式”

與依靠土地增量、推進(jìn)規(guī)模擴(kuò)張的傳統(tǒng)發(fā)展模式不同，《規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)要落實(shí)建設(shè)用地“負(fù)增長”，通過資源利用方式轉(zhuǎn)變倒逼發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。這就需要統(tǒng)籌協(xié)同示范區(qū)內(nèi)資源要素高效合理利用，同時(shí)通過《規(guī)劃》的示范引領(lǐng)作用，指導(dǎo)兩區(qū)一縣2035總體規(guī)劃落實(shí)，逐步消除行政壁壘，推進(jìn)形成全國統(tǒng)一大市場。

一方面，在新發(fā)展模式下，要求以綠色低碳為引領(lǐng)，對(duì)土地、藍(lán)綠等公共資源要素進(jìn)行全域統(tǒng)籌規(guī)劃、價(jià)值挖掘、合理利用。比如，通過拓展林地、濕地、農(nóng)業(yè)空間等，提升空間碳匯能力；通過存量土地盤活挖潛，加強(qiáng)地下與地上空間資源統(tǒng)籌管理，提升土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。同時(shí)，通過建立土地指標(biāo)市場化調(diào)劑平臺(tái)，用好跨省補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌機(jī)制，加強(qiáng)省內(nèi)統(tǒng)籌平衡和有償調(diào)劑。

另一方面，創(chuàng)新自然資源定價(jià)和交易機(jī)制，結(jié)合2023年1月1日起實(shí)施的《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)公共資源交易目錄（2022年版）》，充分體現(xiàn)兩區(qū)一縣的比較優(yōu)勢(shì)，在示范區(qū)探索建立生態(tài)用地和生態(tài)項(xiàng)目儲(chǔ)備庫，同步制定林地濕地補(bǔ)償、水域整治修復(fù)等與耕地、建設(shè)用地增補(bǔ)掛鉤協(xié)調(diào)辦法；逐步完善排污權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)等交易機(jī)制，促進(jìn)資源要素跨省流通。

（三）創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、綠色發(fā)展的“新經(jīng)濟(jì)”

《規(guī)劃》進(jìn)一步深化“綠水青山就是金山銀山”理念，強(qiáng)調(diào)以好風(fēng)景促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)，將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，以創(chuàng)新理念驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量、綠色化發(fā)展。

一方面，結(jié)合示范區(qū)自然本底優(yōu)勢(shì)，利用好優(yōu)質(zhì)生態(tài)資源，促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。結(jié)合示范區(qū)藍(lán)色珠鏈，植入新經(jīng)濟(jì)載體，突出數(shù)字經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)，推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。同時(shí)，結(jié)合示范區(qū)跨省域國家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)建設(shè)，進(jìn)一步凸顯跨區(qū)域一體化新園區(qū)、綠色科技創(chuàng)新高地、生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高地、宜創(chuàng)宜業(yè)宜居高地的戰(zhàn)略定位。

另一方面，依托三地合力打造的水鄉(xiāng)客廳，結(jié)合《水鄉(xiāng)客廳近零碳專項(xiàng)規(guī)劃》這一國內(nèi)首個(gè)跨省域近零碳專項(xiàng)規(guī)劃的實(shí)施，抓好“1+3”集中示范效應(yīng)，圍繞青浦西岑科創(chuàng)中心構(gòu)建復(fù)合型產(chǎn)業(yè)社區(qū)，圍繞吳江高鐵科創(chuàng)新城構(gòu)建特色高鐵小鎮(zhèn)，圍繞嘉善祥符蕩創(chuàng)新中心構(gòu)建科技綜合體，同時(shí)加快節(jié)能降碳先進(jìn)技術(shù)推廣應(yīng)用，率先打造一批零碳（近零碳）發(fā)展示范試點(diǎn)，更好將“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”。

（四）機(jī)制創(chuàng)新、多行并舉的“新路徑”

《規(guī)劃》立足國土空間唯一性，統(tǒng)一建立“總體規(guī)劃-單元規(guī)劃-詳細(xì)規(guī)劃”三級(jí)國土空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌規(guī)劃管理各類控制要素，一張藍(lán)圖繪到底，一張藍(lán)圖管到底。同時(shí)，通過機(jī)制創(chuàng)新，以多種切實(shí)可行的實(shí)施措施保證《規(guī)劃》的落地性與可操作性。

一方面，在重點(diǎn)項(xiàng)目布局上，結(jié)合兩區(qū)一縣近期重點(diǎn)工作安排，謀劃形成生態(tài)環(huán)保、互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、人居品質(zhì)四個(gè)類型的項(xiàng)目庫，在下位規(guī)劃中進(jìn)行深化研究、逐步落實(shí)，并按照規(guī)定程序報(bào)批。另外，在社區(qū)更新上，探索住區(qū)有機(jī)更新投融資機(jī)制創(chuàng)新，加大改造資金籌措力度，運(yùn)用市場化方式吸引社會(huì)力量參與。

另一方面，在規(guī)劃管理上，結(jié)合示范區(qū)內(nèi)全國首個(gè)跨省域的智慧大腦，依托“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)和長三角區(qū)域數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)跨域規(guī)劃“一張圖”全過程監(jiān)管。特別是《規(guī)劃》明確將執(zhí)行“一年一體檢”、“五年一評(píng)估”、重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)評(píng)估組成的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，按期編制示范區(qū)國土空間總體規(guī)劃體檢評(píng)估報(bào)告，明確了規(guī)劃落實(shí)的有效路徑，更好推進(jìn)跨省域國土空間的高效協(xié)同治理。

（本文作者楊金龍系華略智庫長三角研究院研究經(jīng)理；夏驥系華略智庫主管合伙人、首席內(nèi)容官、長三角研究院院長）

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。