【編者按】

司法改革步履不停，承前啟后。

司法體制改革是指國家司法機(jī)關(guān)和國家司法制度，在憲法規(guī)定的司法體制基本框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)自我創(chuàng)新、自我完善和自我發(fā)展的過程。黨的十八大以來，中國的司法改革進(jìn)入深水區(qū)，黨中央對(duì)司法體制改革高度重視，圍繞建設(shè)社會(huì)主義法治國家，持續(xù)落實(shí)有關(guān)改革舉措，取得了重要進(jìn)展。

在推進(jìn)法治中國建設(shè)上，黨的二十大報(bào)告繼續(xù)作出部署：“深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度?！?/u>

2023年，司法改革如何繼續(xù)攻堅(jiān)克難、探索路徑，成為改革的前沿挑戰(zhàn)。時(shí)值全國兩會(huì)期間，澎湃新聞特別推出專題策劃——“司改何為”，邀請(qǐng)業(yè)界學(xué)者觀察中國司法體制改革的“知”與“行”，解讀新時(shí)代司改所面臨的挑戰(zhàn)，以期為深化司改建言獻(xiàn)策。本篇專稿作者系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授程雷。

司法改革中的檢察元素愈發(fā)凸顯。程雷教授在《共性與個(gè)性：司法改革中的檢察改革》專稿中指出，黨的二十大報(bào)告首次明確提出，“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”并將其作為司法改革的重要內(nèi)容，“全面把握檢察改革規(guī)律將成為未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)司法體制改革的重心所在。”

據(jù)他觀察，進(jìn)入到黨的十九大以來，檢察改革便開始發(fā)力，表現(xiàn)為基于檢察改革的特有規(guī)律，開展了一系列自選動(dòng)作的改革，包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)員額制、分類管理、省以下人財(cái)物統(tǒng)管等改革要點(diǎn)逐一出臺(tái)了具體落地機(jī)制。

比如，員額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制與員額退出機(jī)制都開始落地生根，“能入能退”的良性運(yùn)行機(jī)制初現(xiàn)端倪；司法責(zé)任制的追責(zé)機(jī)制開始“長出牙齒”，所有冤錯(cuò)案件回溯性追責(zé)逢案必查；“入額必辦案”的理念首先從院領(lǐng)導(dǎo)做起，辦疑難復(fù)雜案件而不是辦湊數(shù)案正逐步成為主流做法等等。

與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)還圍繞著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，在監(jiān)督權(quán)的行使方式與行權(quán)工具方面著力探索了檢察建議制度。其中，最高檢一至八號(hào)檢察建議的探索實(shí)踐推動(dòng)了多個(gè)行業(yè)協(xié)同推進(jìn)社會(huì)治理的新局面，也逐步凸顯出法律監(jiān)督權(quán)的能動(dòng)履職這一鮮明特點(diǎn)。

不過，程雷也直言，這種依法能動(dòng)履職是監(jiān)督權(quán)的本色，但卻與司法權(quán)的傳統(tǒng)屬性相抵牾，一系列能動(dòng)履職參與社會(huì)治理的改革舉措也難免迎來異議甚至批評(píng)。

他認(rèn)為，監(jiān)督權(quán)本身屬于建議權(quán)，剛性天生不足，如何行使好軟性的建議權(quán)，唯有通過檢察改革的深入探索形成中國方案。

基于此，前述專稿建議未來的檢察改革應(yīng)率先在實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)的實(shí)至名歸方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，“這對(duì)于維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、破除資本壟斷的地方司法保護(hù)、積極回應(yīng)環(huán)境保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等公共利益問題等諸多方面都意義重大。”

與此同時(shí)，還應(yīng)適度推進(jìn)民事訴訟檢察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督，積極拓展檢察公益訴訟范圍均屬合理、明智之舉?！霸谏鐣?huì)治理體系與治理能力的構(gòu)建過程中更多地賦予檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中更大的權(quán)力與責(zé)任，符合權(quán)力制約均衡的基本規(guī)律?！背汤渍f。

以下為專稿全文：

新時(shí)代的十年司改之路始于十八屆三中全會(huì)確立的關(guān)于全面深化改革的決定，細(xì)化于十八屆四中全會(huì)決定，確定了“四梁八柱”為總體架構(gòu)的改革藍(lán)圖。十年改革的核心主線為對(duì)外強(qiáng)調(diào)兩院依法獨(dú)立行使職權(quán)，對(duì)內(nèi)強(qiáng)調(diào)去行政化，改革事項(xiàng)上百項(xiàng)但以司法責(zé)任制為“牛鼻子”，強(qiáng)調(diào)“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”，并以此為主線開啟了波瀾壯闊的改革歷程。黨的十八大期間的五年改革聚焦司法體制的宏大敘事，而非機(jī)制上的細(xì)枝末節(jié)，進(jìn)行了一場(chǎng)堪稱革命的司法改革；黨的十九大以來的司法改革圍繞綜合配套改革，進(jìn)行的是精裝修，盡管從涉及面上擴(kuò)展至政法領(lǐng)域，但總體上看從改革的深度與劇烈度上看，相比前五年更加平和、穩(wěn)定。

十八屆三中全會(huì)確立的改革框架盡管檢法兩院都是改革主體，但從改革方案的細(xì)節(jié)上來看，“讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)”的核心口號(hào)凸顯出改革主要是以法院為藍(lán)本的改革設(shè)計(jì)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)、檢察權(quán)與審判機(jī)關(guān)、審判權(quán)之間的差異并未過多進(jìn)行探究。當(dāng)然，從改革設(shè)計(jì)者的角度推論，這種從法院入手開啟改革的選擇是完全可以理解，甚至可以說是更優(yōu)路線，理由包括但不限于如下內(nèi)容：首先法院處理的案件量最大，其中民事司法又是重中之重，85%的民商事案件關(guān)系到人民群眾能否從每一個(gè)案件中感受到公平正義；其次社會(huì)各界對(duì)司法公正的不滿情緒多來自民事司法，改革的治理成效更為明顯；最后，法院的權(quán)責(zé)屬性清晰、簡單，審判權(quán)是世界各國共同性最強(qiáng)的司法權(quán)，學(xué)理研究的基礎(chǔ)扎實(shí)、國外經(jīng)驗(yàn)較為詳實(shí)、司法實(shí)踐問題把握得較為清晰。這些原因綜合起來促成了新時(shí)代前五年“以法院為中心”的改革進(jìn)路，而檢察改革在這五年中多為“跟著走”的狀態(tài)，檢察改革的規(guī)律缺乏深度挖掘，改革方案的適配性存在較多的問題。

進(jìn)入到黨的十九大以來，檢察改革開始發(fā)力，其表征不僅僅是全面落實(shí)黨的十八大以來的改革部署、完成規(guī)定動(dòng)作，更表現(xiàn)為基于檢察改革的特有規(guī)律，開展了一系列自選動(dòng)作的改革，特別是面對(duì)2018年開始的國家監(jiān)察體制改革所帶來的外部因素影響，檢察機(jī)關(guān)通過“職能重塑、機(jī)構(gòu)重組、機(jī)制重構(gòu)”，形成了刑事、民事、行政、公益訴訟四大檢察并列的新格局。

在規(guī)定動(dòng)作方面，檢察機(jī)關(guān)對(duì)司法責(zé)任制為牽引的員額制、分類管理、省以下人財(cái)物統(tǒng)管等改革要點(diǎn)逐一出臺(tái)了具體落地機(jī)制，比如員額的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制與員額退出機(jī)制都開始落地生根，“能入能退”的良性運(yùn)行機(jī)制初現(xiàn)端倪；司法責(zé)任制的追責(zé)機(jī)制開始“長出牙齒”，所有冤錯(cuò)案件回溯性追責(zé)逢案必查；“入額必辦案”的理念首先從院領(lǐng)導(dǎo)做起，辦疑難復(fù)雜案件而不是辦湊數(shù)案正逐步成為主流作法等等。

從自選動(dòng)作來看，黨的十九大以來的檢察改革緊緊圍繞著檢察規(guī)律，開始探索不同于法院改革的檢察改革道路。檢察機(jī)關(guān)誕生于資產(chǎn)階級(jí)大革命年代，被稱之為“革命之子”，成立時(shí)間與發(fā)展歷史遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于法院，世界各國基于各自的國情與政治制度賦予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)限與地位各不相同，中國的檢察機(jī)關(guān)也不例外。新中國成立后檢察機(jī)關(guān)的發(fā)展歷程起起伏伏，職權(quán)地位數(shù)次起落，對(duì)檢察權(quán)規(guī)律的把握也需要因時(shí)因勢(shì)動(dòng)態(tài)調(diào)整，而始終未變的是基于我國國體政體衍生而來的憲法所確立的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位。伴隨著十九大以來國家監(jiān)督體系的重構(gòu)與監(jiān)察委員會(huì)的成立，法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)使命再次進(jìn)行了調(diào)整，同時(shí)法治中國建設(shè)也面臨著爬坡過坎的各類挑戰(zhàn)，維護(hù)憲法權(quán)威與法秩序統(tǒng)一有效的法律監(jiān)督任務(wù)異常繁重，法律監(jiān)督面臨著重大的發(fā)展機(jī)遇。

黨的十九大以來，檢察機(jī)關(guān)圍繞著法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位，在監(jiān)督權(quán)的行使方式與行權(quán)工具方面著力探索了檢察建議制度，最高檢一至八號(hào)檢察建議的探索實(shí)踐推動(dòng)了多個(gè)行業(yè)協(xié)同推進(jìn)社會(huì)治理的新局面，也逐步凸顯出法律監(jiān)督權(quán)的能動(dòng)履職這一鮮明特點(diǎn)。這種依法能動(dòng)履職是監(jiān)督權(quán)的本色，但卻與司法權(quán)的傳統(tǒng)屬性相抵牾，一系列能動(dòng)履職參與社會(huì)治理的改革舉措也難免迎來異議甚至批評(píng)，雙方分歧的焦點(diǎn)實(shí)際上都與對(duì)檢察權(quán)本質(zhì)屬性的認(rèn)識(shí)分歧有關(guān)。在檢察權(quán)的上下級(jí)組織架構(gòu)方面，檢察一體是檢察權(quán)不同于審判權(quán)的重要差別，為應(yīng)對(duì)被害人眾多、被告人眾多的群體性復(fù)雜經(jīng)濟(jì)犯罪、網(wǎng)絡(luò)犯罪，調(diào)用檢察官逐漸成為辦案的常態(tài)，而如果套用司法權(quán)的邏輯，檢察一體的質(zhì)疑也是可以理解的，二者分歧的焦點(diǎn)仍是檢察權(quán)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律。類似的檢察改革還有不少，但基本上與上述幾個(gè)例證相似，即改革推進(jìn)得越深入，引發(fā)的爭議就越激烈，這更加凸顯出加強(qiáng)檢察規(guī)律研究并在其基礎(chǔ)上推動(dòng)改革的重要性。

黨的二十大報(bào)告首次在黨的代表大會(huì)報(bào)告中明確提出“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”并將其作為司法改革的重要內(nèi)容，司法改革中的檢察元素愈發(fā)獨(dú)立、凸顯，深入、細(xì)致、全面地把握檢察改革規(guī)律將成為未來一段時(shí)間內(nèi)繼續(xù)推進(jìn)司法體制改革的重心所在。

不同的國家對(duì)檢察權(quán)的定位都會(huì)基于各自的政治制度與國情作出各自適宜的安排，在社會(huì)主義制度下的中國，監(jiān)督始終是憲法制度中最為核心的高頻詞，包括法律監(jiān)督在內(nèi)的國家監(jiān)督體系是維護(hù)憲法尊嚴(yán)、強(qiáng)化權(quán)力制約、保障公民基本權(quán)利的重要制度保障。在一個(gè)超級(jí)人口大國，如何維護(hù)法秩序的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)治理能力與治理體系現(xiàn)代化，離不開法治，更離不開確保法律實(shí)施實(shí)效的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。監(jiān)督權(quán)的重要性毋庸贅言，但知易行難，監(jiān)督權(quán)本身屬于建議權(quán)，剛性天生不足，如何行使好軟性的建議權(quán)，唯有通過檢察改革的深入探索形成中國方案。在這方面，筆者談幾點(diǎn)粗淺的認(rèn)識(shí)：

首先，從監(jiān)督權(quán)的本質(zhì)要求來看，其首要任務(wù)是維持法秩序的統(tǒng)一、維護(hù)社會(huì)公平正義，檢察一體應(yīng)當(dāng)成為實(shí)現(xiàn)其機(jī)關(guān)職能的基本要求。很長一段時(shí)間以來特別是近年來，由于中央與地方的關(guān)系處理之復(fù)雜性，司法的地方化始終是困擾我國司法改革的痼疾之一。即便經(jīng)過了十八大以來一輪司法改革的推進(jìn)，人事權(quán)收歸省級(jí)統(tǒng)管，但司法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)仍然未實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)管，司法的地方化色彩仍然十分濃厚?！八痉?quán)本質(zhì)上是中央事權(quán)”，法律監(jiān)督權(quán)更應(yīng)如此，基于這種司法規(guī)律使然，未來的檢察改革應(yīng)當(dāng)率先在實(shí)現(xiàn)中央事權(quán)的實(shí)至名歸方面邁出實(shí)質(zhì)性步伐，這對(duì)于維護(hù)統(tǒng)一大市場(chǎng)的新經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、破除資本壟斷的地方司法保護(hù)、有效應(yīng)對(duì)新型犯罪挑戰(zhàn)、積極回應(yīng)環(huán)境保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)等公共利益問題等諸多方面都意義重大。

其次從監(jiān)督權(quán)的權(quán)力屬性來看，監(jiān)督權(quán)多為建議權(quán)或程序性權(quán)利，實(shí)體處分的權(quán)力僅為出罪性質(zhì)的不起訴權(quán)。從人權(quán)保障的角度觀之，其對(duì)公民權(quán)利的干預(yù)程度最低；從權(quán)力制衡的角度觀之，與公安機(jī)關(guān)、法院相比，權(quán)力最為弱小。因此在社會(huì)治理體系與治理能力的構(gòu)建過程中更多地賦予檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理中更大的權(quán)力與責(zé)任，符合權(quán)力制約均衡的基本規(guī)律。在四大檢察的框架內(nèi)，強(qiáng)調(diào)刑事訴訟中的主導(dǎo)地位、適度推進(jìn)民事訴訟檢察監(jiān)督與行政檢察監(jiān)督，積極拓展檢察公益訴訟范圍均屬合理、明智之舉，有助于優(yōu)化我國執(zhí)法司法機(jī)關(guān)的權(quán)力制約體系。

最后，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的去行政化改革也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出不同于法院的樣態(tài)，監(jiān)督本身就要求一體履職、形成合力，因?yàn)楸O(jiān)督本身是比案件辦理更難的事務(wù)，需要檢察一體的有力支撐，適度行政化的檢察權(quán)行使模式是監(jiān)督權(quán)高效行使的必然要求。難題在于如何實(shí)現(xiàn)適度行政化，避免過度行政化。這需要區(qū)分不同業(yè)務(wù)類型，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)各類業(yè)務(wù)類型的檢察官管理模式，也需要適度區(qū)分辦案與監(jiān)督職責(zé)。