德國(guó)民眾更加傾向于認(rèn)可政府采取積極有為、促壓結(jié)合的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，比如為失業(yè)者提供職業(yè)介紹、咨詢及培訓(xùn)服務(wù)，以便他們盡快重入職場(chǎng)。圖為當(dāng)?shù)貢r(shí)間2017年3月2日，德國(guó)柏林，一家工廠里的工人在作業(yè)。當(dāng)時(shí)德國(guó)的失業(yè)率為6.3%，達(dá)近20年來(lái)最低。

三、新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度的變化

（一）目標(biāo)維度

福利態(tài)度的目標(biāo)維度反映了民眾對(duì)政府承擔(dān)福利責(zé)任的深度和廣度的看法。如表1所示，自2000年至今，絕大多數(shù)德國(guó)民眾仍認(rèn)為應(yīng)由政府承擔(dān)福利責(zé)任。

社會(huì)保障的核心即醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保障等依然被視為政府首要承擔(dān)的福利責(zé)任。在提供醫(yī)療和養(yǎng)老保障方面，民眾對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)福利責(zé)任的認(rèn)同度最高，且呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。在提供失業(yè)保障和就業(yè)崗位方面，民眾的認(rèn)同度相對(duì)較低（僅在2008年金融危機(jī)期間有所上升）。在縮小收入差距方面，民眾對(duì)政府承擔(dān)責(zé)任的支持度總體呈上升趨勢(shì)，這與民眾感知到收入差距的加大有關(guān)。就地區(qū)而言，德國(guó)東部民眾比西部民眾更加認(rèn)同政府應(yīng)承擔(dān)福利責(zé)任，這種差異主要體現(xiàn)在提供就業(yè)崗位和縮小收入差距方面，東部民眾尋求政府保障更多一些。

在對(duì)政府承擔(dān)福利責(zé)任的范圍進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)一步探討其承擔(dān)責(zé)任的程度應(yīng)如何。表2顯示德國(guó)民眾對(duì)政府應(yīng)增加、保持或減少社會(huì)福利支出的看法。

總體來(lái)看，德國(guó)民眾持政府應(yīng)增加社會(huì)福利支出態(tài)度的比例有所上升。從各項(xiàng)支出來(lái)看，呼聲最高的是教育，其次是醫(yī)療和養(yǎng)老，最后是失業(yè)。德國(guó)民眾對(duì)政府應(yīng)增加醫(yī)療和養(yǎng)老保障支出的態(tài)度變化較為明顯，其支持度有較大幅度的上升。從地區(qū)上看，德國(guó)東西部民眾的看法仍然存在差異，東部民眾比西部民眾更加支持政府增加社會(huì)福利支出，但其福利態(tài)度的差異已逐漸縮小。

（二）方式維度

福利態(tài)度的方式維度可以體現(xiàn)出民眾對(duì)福利目標(biāo)實(shí)施者的看法。本文主要考察德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及勞動(dòng)局的信任度如何。

社會(huì)福利的支付和給予往往不是發(fā)生在同一時(shí)期，民眾需要相信社會(huì)保障機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)良好并且在未來(lái)具有支付能力。因此民眾對(duì)社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的信任度具有重要意義，信任度可以作為評(píng)價(jià)民眾對(duì)福利國(guó)家接受度的指標(biāo)之一。根據(jù)ALLBUS數(shù)據(jù)庫(kù)中機(jī)構(gòu)信任度的模塊和德國(guó)社會(huì)福利國(guó)家調(diào)查項(xiàng)目數(shù)據(jù)，新世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)民眾對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)信任度最高，且總體呈上升趨勢(shì)（在2008年受金融危機(jī)影響有所下降），可以看出民眾對(duì)當(dāng)前的醫(yī)療保障相對(duì)來(lái)說(shuō)比較滿意，對(duì)其未來(lái)也抱有信心。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和勞動(dòng)局的信任度偏低一些，這體現(xiàn)出民眾對(duì)養(yǎng)老和失業(yè)保障的現(xiàn)狀和未來(lái)持懷疑態(tài)度，對(duì)老年貧困和失業(yè)問(wèn)題表現(xiàn)出一定的擔(dān)憂。

（三）結(jié)果維度

福利態(tài)度的結(jié)果維度可以反映出民眾對(duì)社會(huì)福利的滿意度，以檢驗(yàn)福利國(guó)家目標(biāo)實(shí)施的效果。

首先，我們分析德國(guó)民眾主觀感受到的社會(huì)公正。如表3所示，新世紀(jì)以來(lái)，德國(guó)民眾認(rèn)為社會(huì)財(cái)富得到公正分配的比例基本保持在60%左右（在2004年和2008年有所下降），2016年達(dá)到相對(duì)最高值65%。德國(guó)西部民眾和東部民眾對(duì)社會(huì)公正感知的差異始終存在:西部起點(diǎn)高（認(rèn)為公正的比例約為三分之二），變化基本不大;東部起點(diǎn)低（認(rèn)為公正的比例約為三分之一），有小幅度增長(zhǎng)?？傮w上來(lái)看，德國(guó)東西部之間的差距在逐漸縮小。

其次，我們分析德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)保障體制的滿意度如何。根據(jù)2015年艾伯特基金會(huì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，受訪者對(duì)醫(yī)療保障的滿意度最高，41%的受訪者認(rèn)為在患病情況下得到了較好的保障，43%認(rèn)為剛好，僅有14%認(rèn)為保障不足。其次是養(yǎng)老和失業(yè)保障。對(duì)護(hù)理保障的滿意度最低，對(duì)在需要護(hù)理情況能得到足夠保障的信心不足，僅有21%的受訪者認(rèn)為得到了較好的保障，而35%則表示保障不足。這種認(rèn)知也是與現(xiàn)實(shí)情況基本相符的。隨著德國(guó)人口老齡化趨勢(shì)加劇和出生率的降低，護(hù)理保險(xiǎn)作為法定社會(huì)保險(xiǎn)的支柱之一也僅能抵御一部分的護(hù)理風(fēng)險(xiǎn)。

（四）融資維度

融資維度可以反映出民眾對(duì)社會(huì)福利國(guó)家投入的支付意愿。政府通常是在增加社會(huì)保險(xiǎn)和稅收兩種方案之間做出抉擇。但是從德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)福利融資的看法中可以得出，福利態(tài)度的供給和需求側(cè)產(chǎn)生了矛盾現(xiàn)象:一方面，民眾希望政府加大或至少保持目前的社會(huì)福利支出；另一方面，民眾不希望政府通過(guò)提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或個(gè)人所得稅加大社會(huì)福利的投入。如表4所示，77%的民眾（基本不同意和完全不同意）也不希望政府通過(guò)財(cái)政負(fù)債來(lái)提高社會(huì)福利，這與德國(guó)在財(cái)政方面一向保守的傳統(tǒng)有關(guān)。

對(duì)社會(huì)福利的融資方式，68%的民眾對(duì)提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)這一傳統(tǒng)的融資方式表示不贊同;相對(duì)來(lái)說(shuō)，提高財(cái)產(chǎn)稅（68%）、企業(yè)所得稅（54%）和遺產(chǎn)稅（47 %）的融資方式更能獲得接受。這也反映了大多數(shù)民眾的想法:從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益的社會(huì)群體，如財(cái)產(chǎn)所有者、企業(yè)以及遺產(chǎn)受益人，應(yīng)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，加大對(duì)社會(huì)福利投入的貢獻(xiàn)。

可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)隨著德國(guó)人口老齡化日益加劇，人們對(duì)醫(yī)療、養(yǎng)老和護(hù)理的需求會(huì)提高，福利的支出將繼續(xù)加大，福利的融資還將承受更大的壓力。由此可見(jiàn)，福利融資方面的改革依然存在較多的瓶頸。

綜上所述，新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾認(rèn)為應(yīng)由政府承擔(dān)福利責(zé)任、增加社會(huì)福利支出的比例有所上升。民眾對(duì)政府增加教育支出的呼聲最高，對(duì)增加醫(yī)療和養(yǎng)老保障支出的支持度呈較大幅度的上升趨勢(shì)，對(duì)提供失業(yè)保障和就業(yè)崗位的支持度則相對(duì)較低。東西部民眾福利態(tài)度差異依然存在，但呈逐漸縮小的趨勢(shì)。

四、德國(guó)民眾福利態(tài)度的影響因素分析

本節(jié)結(jié)合圖2的分析模型，對(duì)上一節(jié)分析得出的新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度演變的影響因素進(jìn)行分析。需要說(shuō)明的是，“國(guó)家福利體制”和“福利文化”等影響因素主要在國(guó)際比較中有其解釋力，鑒于本文僅聚焦德國(guó)，因此，我們結(jié)合公正理念來(lái)兼顧這一因素。

（一）總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)福利態(tài)度的影響

首先，總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)能夠?qū)γ癖姷母＠麘B(tài)度產(chǎn)生影響。我們先來(lái)看一下新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r。自2000年以來(lái)德國(guó)經(jīng)歷了兩次嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退:2003年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，德國(guó)一度被稱為“歐洲病夫”;2008年受全球金融危機(jī)的影響，遭遇了自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，之后在2010年又較快復(fù)蘇。2012年和2013年受全球經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響增長(zhǎng)緩慢，但之后又恢復(fù)良好增長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。

接著，我們結(jié)合民調(diào)數(shù)據(jù)分析德國(guó)總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與民眾對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)福利責(zé)任范圍的態(tài)度的相關(guān)性。從表5中可以看到，總體上兩者之間的正或負(fù)相關(guān)性并不十分明顯。但在勞動(dòng)力市場(chǎng)領(lǐng)域則呈現(xiàn)出較為明顯的負(fù)相關(guān)。2006年至2008年，德國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率明顯下降，民眾對(duì)政府提供失業(yè)保障和就業(yè)崗位的支持率明顯上升。之后隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)政府提供失業(yè)保障和就業(yè)崗位的支持率又回落下去。

其次，總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與民眾對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)福利責(zé)任程度的態(tài)度存在相關(guān)性?？梢钥吹?，總體上兩者之間呈正相關(guān)，即當(dāng)總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變差（好）時(shí)，民眾對(duì)政府應(yīng)加大福利支出的要求有所下降（上升）。

最后，總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與民眾對(duì)社會(huì)公正的感知存在相關(guān)性?？梢钥吹剑瑑烧咧g大體上呈正相關(guān)，尤其在2008年金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)公正的感知降至最低，之后隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，德國(guó)民眾對(duì)社會(huì)公正的感知有所回升。

需要指出的是，由于缺少部分年份的數(shù)據(jù)，無(wú)法就總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)對(duì)民眾福利態(tài)度的歷時(shí)變化的影響做出全面的考察。

（二）福利政策對(duì)福利態(tài)度的影響

社會(huì)福利政策對(duì)民眾的福利態(tài)度也會(huì)產(chǎn)生影響。2003年德國(guó)經(jīng)濟(jì)疲軟，政府財(cái)政入不敷出、失業(yè)率居高不下，總理施羅德（Gerhard Schr?der，1998年10月至2005年11月在任）為克服福利體制弊端推出了《2010議程》。相關(guān)改革舉措主要體現(xiàn)為四部哈茨改革法案，其中以哈茨四法案意義最為深遠(yuǎn)，也最受爭(zhēng)議。（哈茨改革，以起草改革方案的委員會(huì)主席、時(shí)任大眾汽車公司人力資源董事彼得?哈茨[Peter Hartz]的名字命名?！幾ⅲ?/p>

該法案規(guī)定，勞動(dòng)者在失業(yè)后可領(lǐng)取失業(yè)金I（原來(lái)的失業(yè)保險(xiǎn)），領(lǐng)取時(shí)間降低到12個(gè)月，對(duì)于超過(guò)55歲的大齡失業(yè)者降低到18個(gè)月，超過(guò)規(guī)定的失業(yè)金I領(lǐng)取期限后仍未找到工作的失業(yè)者只能領(lǐng)取失業(yè)金II（哈茨四救濟(jì)金，即原來(lái)的失業(yè)救濟(jì)金和社會(huì)救濟(jì)金合并），其金額僅提供最基本的生活保障，失業(yè)者若拒絕可以接受的工作將受到降低失業(yè)金的懲罰。此項(xiàng)改革打破了德國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)福利體制的路徑依賴，使勞動(dòng)力市場(chǎng)靈活起來(lái)。

《2010議程》在其他領(lǐng)域也削減了社會(huì)福利，增加了公民的個(gè)人責(zé)任。從表5中的民調(diào)數(shù)據(jù)可以看出，與對(duì)政府在醫(yī)療與養(yǎng)老方面增加支出的支持度暴漲相比，2003年以后民眾對(duì)政府提供失業(yè)保障的支持度相對(duì)較低，認(rèn)為在失業(yè)情況下，個(gè)人應(yīng)承擔(dān)更多責(zé)任。這也體現(xiàn)出，民眾更加傾向于認(rèn)可政府采取積極有為、促壓結(jié)合的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策，比如為失業(yè)者提供職業(yè)介紹、咨詢及培訓(xùn)服務(wù)，以便他們盡快重入職場(chǎng)。

（三）公正理念對(duì)福利態(tài)度的影響

除經(jīng)濟(jì)和政策因素造成了德國(guó)民眾福利態(tài)度的變化以外，公正理念也是影響因素之一。研究數(shù)據(jù)表明:2000年，德國(guó)西部的主導(dǎo)理念是個(gè)人主義，之后出現(xiàn)轉(zhuǎn)折，個(gè)人主義逐漸減退，在2006年保守主義超越了個(gè)人主義成為主導(dǎo)，在這一期間平均主義有所上升;2000年，德國(guó)東部的主導(dǎo)理念是宿命主義和平均主義，之后宿命主義減退而平均主義仍然保持在最高水平，個(gè)人主義則處于較低的水平。在平均主義理念主導(dǎo)下，民眾普遍支持政府承擔(dān)福利責(zé)任;而在保守主義理念主導(dǎo)下，民眾則普遍認(rèn)為應(yīng)由國(guó)家、雇主和個(gè)人共同承擔(dān)福利責(zé)任。

這可以在一定程度上解釋為什么東部民眾比西部民眾更加希望政府承擔(dān)福利責(zé)任。然而隨著公正理念的趨同，東西部民眾福利態(tài)度的差異也逐漸縮小。此外，個(gè)人主義在德國(guó)東西部均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，加上平均主義在西部呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，在東部仍然處于較高水平，也能夠在一定程度上解釋新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度的一般性變化，即更加支持政府承擔(dān)福利責(zé)任（見(jiàn)表1和表2）。

（四）個(gè)人自利和社會(huì)化模式對(duì)福利態(tài)度的影響

個(gè)人自利和社會(huì)化模式也會(huì)對(duì)民眾的福利態(tài)度造成影響，這主要體現(xiàn)在個(gè)體的特征指標(biāo)上。在ALLBUS社會(huì)調(diào)查數(shù)據(jù)中，我們選取德國(guó)民眾對(duì)政府是否應(yīng)承擔(dān)福利責(zé)任看法的細(xì)化數(shù)據(jù)，即針對(duì)政府應(yīng)在公民遭遇疾病、貧困、失業(yè)和退休的情況下提供較好保障這一問(wèn)題，進(jìn)一步選取性別、年齡、就業(yè)狀況、婚姻狀況和受教育程度指標(biāo)進(jìn)行驗(yàn)證。

結(jié)果表明（表6）:在不同的時(shí)期，與男性、中間年齡段、全職、已婚、受教育程度高的群體相比，女性、年齡層兩端（退休者和學(xué)生）、無(wú)工作、單身、受教育程度低的群體普遍對(duì)社會(huì)福利國(guó)家的支持度更高，更加支持政府承擔(dān)福利責(zé)任。由于本文主要考察的是德國(guó)民眾整體上福利態(tài)度變化的影響因素，因此個(gè)體差異在這里不作詳細(xì)展開(kāi)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文嘗試從目標(biāo)、方式、結(jié)果和融資四個(gè)維度全面分析新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度的變化，主要得出如下結(jié)論:

在政府承擔(dān)福利責(zé)任方面，絕大多數(shù)德國(guó)民眾對(duì)福利國(guó)家認(rèn)可度高，認(rèn)為應(yīng)由政府承擔(dān)主要福利責(zé)任。社會(huì)保障的核心即醫(yī)療、養(yǎng)老和失業(yè)保障等，依然被視為政府首要承擔(dān)的福利責(zé)任。

民眾對(duì)政府提供失業(yè)保障以及就業(yè)崗位的依賴性有所下降，養(yǎng)懶漢現(xiàn)象減少，這主要得益于2003年施羅德政府大力推進(jìn)的社會(huì)福利改革。隨著人口老齡化的日益突顯，民眾對(duì)醫(yī)療和養(yǎng)老保障的需求明顯上升。在社會(huì)保障機(jī)構(gòu)的滿意度方面，德國(guó)民眾對(duì)醫(yī)療保障的滿意度最高，其次是養(yǎng)老和失業(yè)保障，對(duì)護(hù)理保障則信心不足。

德國(guó)東西部民眾的福利態(tài)度差異依然存在，東部民眾比西部民眾更加期望政府承擔(dān)福利責(zé)任，但其差異已在逐漸縮小。

在福利支出和投入方面，德國(guó)民眾呈現(xiàn)出一定的矛盾心理:一方面他們希望政府加大或至少保持目前的社會(huì)福利支出，另一方面卻不希望政府提高社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)或個(gè)人所得稅以加大社會(huì)福利的投入。面對(duì)這一融資難題，德國(guó)政府在融資改革時(shí)始終強(qiáng)調(diào)長(zhǎng)期穩(wěn)定的融資對(duì)社會(huì)福利國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的重要意義，這一方面是為了讓政府能夠提供更多、更好的社會(huì)保障服務(wù)，另一方面也是為了實(shí)現(xiàn)更公平的財(cái)富再分配。

在必要情況下，德國(guó)政府會(huì)提高累進(jìn)稅率幅度，優(yōu)先考慮提高對(duì)民眾來(lái)說(shuō)相對(duì)更能接受的財(cái)產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅和遺產(chǎn)稅，然后才是調(diào)整個(gè)人所得稅等。

其次，本文結(jié)合福利態(tài)度影響因素模型進(jìn)一步分析德國(guó)民眾福利態(tài)度的影響因素。對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析證明，總體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)福利政策、公正理念、個(gè)人自利和社會(huì)化因素均能在一定程度上解釋新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度的共時(shí)特征和歷時(shí)變化。但同時(shí)需要指出的是，本文的分析建立在現(xiàn)有的相關(guān)數(shù)據(jù)或問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上，由于缺少部分?jǐn)?shù)據(jù)，例如部分年份數(shù)據(jù)不可獲取，本文的影響因素分析部分存有不足，更可靠的做法是結(jié)合影響因素模型展開(kāi)長(zhǎng)年的問(wèn)卷調(diào)查。

總而言之，對(duì)民眾福利態(tài)度的深入研究，包括跨國(guó)別、跨地區(qū)的比較研究，有助于我國(guó)政府深入了解民生，切實(shí)關(guān)注民眾所需，著力解決民眾現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，將社會(huì)保障支出用在刀刃上，制定出合乎廣大民眾利益的社會(huì)保障政策，對(duì)進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障體制，增進(jìn)民生福祉和獲得感，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。（全文完）

（本文原刊于《公共行政評(píng)論》2018年第3期，原題：“新世紀(jì)以來(lái)德國(guó)民眾福利態(tài)度的變化及其影響因素分析”。略去參考文獻(xiàn)，正文略加簡(jiǎn)化并由作者審定。經(jīng)授權(quán)刊用。）