保守估計，目前以農(nóng)民工、新畢業(yè)大學(xué)生為主體的新市民租賃群體總規(guī)模達(dá)到1.6億人。租住是大城市新市民解決居住需求的低成本方案，但面臨租金負(fù)擔(dān)重、居住條件差、租賃關(guān)系不穩(wěn)定等多重挑戰(zhàn)。對很多年輕的新市民而言，收入中的租金占比超過了30%，甚至擠占了其他必要的生活開支。新市民中的農(nóng)民工群體，大多居住在建筑工地、單位宿舍、棚戶區(qū)、城市偏遠(yuǎn)郊區(qū)等地，居住環(huán)境較為惡劣而且居住面積狹小，人均居住面積僅為城鎮(zhèn)人均居住面積（39.8平方米）的一半左右。住房租賃市場發(fā)展也極不規(guī)范，出租人往往傾向于和承租人簽訂短期合同，且出租人隨意毀約、隨意漲租金等現(xiàn)象屢見不鮮。上述問題有可能帶來嚴(yán)重的社會分割、貧困集聚等社會問題，制約新市民及其后代的人力資本積累，從而降低城市化質(zhì)量，影響到城市的長遠(yuǎn)發(fā)展。

針對新市民住房突出問題，中央的政策導(dǎo)向是發(fā)展保障性租賃住房。2021年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》（國辦發(fā)〔2021〕22號），明確提出住房保障體系以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主體，加快發(fā)展保障性租賃住房，促進(jìn)解決好大城市住房突出問題。從既有的政策實踐來看，雖然存量租賃房源區(qū)位好、交通便利，更加有利于職住平衡，但促進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展的政策支持仍然主要集中于新建租賃住房，對盤活存量房源支持相對有限。

較之在供給側(cè)新建租賃住房，針對新市民的需求側(cè)租賃補貼成本更低、效益更好，能夠有效盤活存量房源，也把租賃的選擇權(quán)賦予新市民，還可以有效降低后續(xù)管理等成本；以“券”的形式發(fā)放需求側(cè)補貼，則能保障?？顚Ｓ?。

源自美國的租房券，政策成本低、精準(zhǔn)有效，是美國住房短缺總體緩解后的主要住房保障政策手段，可為中國探索新的住房保障模式，以政策支持撬動市場力量，緩解新市民群體住房困難、提升租住品質(zhì)提供有益參考。

一、租房券是住房總體短缺顯著緩解后的租賃支持政策

1974年，美國第一個租房券計劃——當(dāng)時稱為租賃憑證（Rental Certificate）——出臺。租房券本質(zhì)上是一種住房消費券，持有者可在能夠提供充足教育、就業(yè)和其他機會的社區(qū)中選擇合意的住房。

隨后，租房券條款經(jīng)歷了多輪修訂，適用范圍不斷擴大。1987年，允許租房券持有者在大都市地區(qū)的任意區(qū)域使用；到1999年，使用范圍進(jìn)一步擴大為美國的任意區(qū)域。目前，租房券已經(jīng)被廣泛接受，并被認(rèn)為是效果最佳、最具成本效益的租賃住房補貼形式。

從美國租房券的發(fā)展史來看，住房補貼策略的選擇與住房市場的供求關(guān)系密切相關(guān)。當(dāng)住房市場供不應(yīng)求時，對供給側(cè)進(jìn)行補貼有利于增加就業(yè)和緩解住房短缺的情況，需求側(cè)補貼則易引致房價不合理上漲；當(dāng)住房市場供求相對平衡時，轉(zhuǎn)向?qū)π枨髠?cè)進(jìn)行補貼，解決低收入家庭的住房困難。換言之，隨著住房供不應(yīng)求情況的改善，住房模式將從偏重供給側(cè)的“大眾模式”轉(zhuǎn)向偏重需求側(cè)特定群體的“剩余模式”，“政府—市場”的互動關(guān)系在住房供應(yīng)方式上將發(fā)生相應(yīng)的動態(tài)變化。不僅美國，其他大多數(shù)西方國家在住房政策選擇上也普遍出現(xiàn)了類似轉(zhuǎn)變，政府建造公共住房的熱情開始冷卻，同時減少了對建房的貸款和利率等補貼。

二、租房券的作用機理與“補房”、“補錢”的比較

政府住房補貼是緩解住房市場失靈的必要舉措，除了租房券（“補券”）外，還包括住房實物補貼（“補房”）、現(xiàn)金補貼（“補錢”）二類。住房實物補貼是供給側(cè)的住房專項補貼，補貼對象是住房建造者，旨在增加租賃住房供應(yīng)；“補券”和“補錢”都是需求側(cè)補貼，租房券為住房專項補貼，現(xiàn)金補貼則不限定范圍，通過直接增加家庭可支配收入的方式來增加中低收入家庭的總體福利。

（一）“補錢”效率更高，但住房專項補貼對住房福利的改善更好

從政府支出成本來看，“補錢”的支出成本要小于住房專項補貼（“補券”與“補錢”）的支出成本。住房是耐用消費品，其消費量受到價格的影響較大。因此，當(dāng)政府發(fā)放住房專項補貼后，中低收入家庭的其他消費品數(shù)量不變，住房消費量顯著增加。當(dāng)政府直接“補錢”時，中低收入家庭的總收入增加，若要使中低收入家庭獲得相同的住房福利，住房專項補貼的政府支出更多。

從住房福利改善的程度來看，“補錢”對住房福利的改善程度不及住房實物補貼和租房券等住房專項補貼。當(dāng)政府發(fā)放住房實物補貼或租房券等住房專項補貼時，中低收入家庭的其他消費品的消費量和價格不變，但是能以低于市場價獲得住房，中低收入家庭的全部收入可以購買到的住房量增加。當(dāng)中低收入家庭獲得現(xiàn)金補貼時，可能會將補貼用于儲蓄或購買其他商品，對于住房福利的改善有所打折。而租房券或住房實物補貼將補貼的用途限定在住房領(lǐng)域，有效地改善了中低收入家庭的住房福利。所以，租房券或“補房”等住房專項補貼對中低收入家庭的住房問題改善效果優(yōu)于現(xiàn)金補貼。

（二）住房專項補貼的效率分析：“補券”優(yōu)于“補房”

“補房”是供給側(cè)補貼，補貼對象是住房建造者；“補券”是需求側(cè)補貼，補貼對象是租房者，這兩種補貼方式都會造成一定程度的效率損失。但是從實際效果來看，“補券”對消費者福利的改善更為顯著。一是相較于住房實物補貼，租房券要求住房滿足一定的條件，但并不指定具體住房，靈活性更高。基于土地成本的考量，公共住房一般布局在地理位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)，容易產(chǎn)生社會分割、貧困集聚等問題。而租房券賦予消費者更廣泛的選擇權(quán)，使得消費者在一定范圍內(nèi)選擇更心儀的住房。同時，租房券對申請住房的限制性要求也避免了消費者選擇條件較差的住房。二是租房券面向的是市場上所有滿足條件的住房，住房市場的競爭實際上有利于提高住房的質(zhì)量，降低住房的價格。長期來看，整個住房市場將朝著有利于消費者的方向發(fā)展。三是租房券有利于新市民實現(xiàn)職住平衡。新市民和青年人群體的收入水平往往難以負(fù)擔(dān)其在工作地點附近租房。租房券補貼有效擴大了新市民和青年人的住房選擇，節(jié)約了通勤成本，有利于實現(xiàn)職住平衡。

不少實證研究的結(jié)果也支持上述判斷。與面向生產(chǎn)者的實物補貼相比，針對消費者“補券”的成本更低，相比增加住房的生產(chǎn)計劃具有更明顯的政策效益，也更為有效，而且能夠防止生產(chǎn)端補貼帶來的管理疏忽、項目劣質(zhì)、超額利潤和過度建設(shè)等問題。針對租房券，一個潛在的擔(dān)憂是可能會造成住房租金的上漲。但沒有證據(jù)表明租房券的增加會影響租賃住房的整體價格。即便租房券引致房租上漲，但只要參與租房券的家庭獲得的租房補貼高于上漲的租金，那么對于低收入家庭來說，仍然獲得了住房福利的改善。

三、租房券的制度安排：發(fā)放對象、房源選擇及補貼設(shè)計

作為住房消費券，租房券的政策目標(biāo)是讓中低收入者搬進(jìn)“基本體面”且可負(fù)擔(dān)的住房。租金補貼直接支付給房東，數(shù)額為家庭可負(fù)擔(dān)的合理租金上限與公平市值租金間的差額，參與租房券計劃的租賃房質(zhì)量須符合特定的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。

（一）發(fā)放對象：中低收入家庭

在美國，租房券的發(fā)放對象僅限于美國公民和具有合格移民身份的特定類別的非公民。一般而言，家庭收入低于所在縣或大都市區(qū)家庭收入中位數(shù)的50%。收入中位數(shù)水平由美國住房和城市發(fā)展部（HUD）定期公布，并根據(jù)各地情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。公共住房管理署（PHA）負(fù)責(zé)收集申請者的家庭收入、資產(chǎn)、家庭構(gòu)成等信息，并與申請人的雇主、銀行等機構(gòu)核實，以此來確定申請者是否具備享受租房券補貼的資格以及可享有的具體補貼數(shù)額。拿到租房券后，持有者需要在120天內(nèi)找到合適的住房。

（二）房源選擇：符合質(zhì)量和安全要求的任何住房

較之公共住房，租房券最顯著的特點是將住房選擇權(quán)還給申請者。獲得房東同意后，申請者可選擇區(qū)域內(nèi)符合特定的質(zhì)量、面積和安全標(biāo)準(zhǔn)的任何住房。租房券發(fā)放前，相關(guān)部門將對租賃房的質(zhì)量進(jìn)行檢查。如果申請者因工作變動等原因需要換房，需提前通知公共住房管理署。解除租約并找到合適的替代住房后，租房券可繼續(xù)抵扣新租賃房的房租。

（三）資金來源、支付方式與租金補貼數(shù)額

租房券計劃在美國聯(lián)邦一級由住房和城市發(fā)展部管理，租房券的資金來源于聯(lián)邦政府，在各級地方政府由公共住房管理署管理，國會每年通過撥款程序為租房券提供資金，住房和城市發(fā)展部根據(jù)一定的規(guī)則將租房券分配給各州的住房機構(gòu)。從2007年開始，美國國會通過將地方機構(gòu)前一年使用租房券的數(shù)量乘以這些租房券的實際成本，然后根據(jù)通貨膨脹和其他幾個因素進(jìn)行調(diào)整，為地方機構(gòu)提供更新資金。

根據(jù)申請者的收入水平進(jìn)行分檔補貼，可彌補申請者合理住房開支（初期為家庭收入的25%，后調(diào)整為30%）與公平市值租金（Fair Market Rents）的差額，這一差額由美國公共住房管理署直接支付給房東。將補貼直接支付給房東有兩點優(yōu)勢。一是專款專用，有利于保證租房券用于改善中低收入家庭的住房福利。二是有利于保障房東的利益，提高房東的參與度。

四、租房券的政策效果

總體來看，租房券是美國住房補貼項目中受益范圍最廣的，從租房券項目中獲得資助的美國家庭超過聯(lián)邦的其他任何住房資助項目。

（一）租房券每年為200多萬個美國家庭提供住房補貼

租房券每年為200多萬個美國家庭提供住房補貼，補貼總金額約為200億美元，租房券持有家庭平均每年可獲得8000美元的住房補貼。截至2021年7月，美國參與租房券計劃的住房數(shù)量為214萬個。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，美國救援計劃法案（The American Rescue Plan Act 2021）為低收入租房者增加了50億美元的特別租房券（Emergency Housing Vouchers）。

租房券在美國住房補貼項目中的占比持續(xù)上升，成為美國住房和城市發(fā)展部管理的最大的低收入住房補貼計劃。1989-2015年，美國城市發(fā)展部的補貼項目中，租房券所占份額從26%上升到47.4%，而公共住房所占份額則從33.4%下降到22.7%。需要說明的是，除了公共住房和租房券外，美國的住房補貼還包括納入到政府補貼范圍內(nèi)的私有多戶住宅補貼項目。該項目中，房東與政府簽訂合同并領(lǐng)取補貼，以彌補市場租金與租戶支付租金間的差額，租客搬出后則不再享有補貼。

（二）租房券對參與家庭的住房條件與人力資本等產(chǎn)生了積極影響

租房券的發(fā)放不僅總體增加了合意的租賃住房供應(yīng)。更重要的是，租房券項目的實施對受資助家庭的住房支出、居住環(huán)境、人力資本等方面產(chǎn)生了積極影響。一是顯著降低了家庭住房支出負(fù)擔(dān)。每年約有200萬個美國家庭使用租房券，租房券的利用率總體在90%，顯著緩解了住房支付壓力。二是改善了參與家庭的居住環(huán)境。租房券計劃要求租賃的房屋須符合特定的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，租房券持有者會在搬家時選擇條件稍好的社區(qū)，家庭居住環(huán)境得以改善。租房券項目對提高社區(qū)安全性也有明顯效果。三是有效分散貧困。通過允許持有者廣泛選擇合意的住房，租房券將貧困的租房家庭分散到低貧困社區(qū)，比其他住房補貼計劃能更有效地避免貧困家庭集中。特別是在比較對有孩子家庭的影響時，租房券分散貧困的效果更為明顯。四是改善人力資本。租房券計劃會顯著改善6歲以下低齡兒童的人力資本狀況。

（三）租房券可能存在的漏洞與弊端

一是帶來房租價格的上漲。實施租房券計劃的前提是住房市場總體上達(dá)到供需平衡，此時發(fā)放租房券對房租的影響較小。在租房券發(fā)放較多的大都市地區(qū)，即便供需總體平衡，但可供低收入家庭選擇的中低端住房供應(yīng)相對不足，租房券的發(fā)放會帶來一定的房租上漲。不過，房租上漲程度總體小于租房券的補貼力度。租房券的發(fā)放機構(gòu)也會對租金支付情況進(jìn)行審查，使用者必須證明使用租房券的住房單元與無補貼的單元的租金相比是合理的。

二是房東和租房者合謀以高租金騙取補貼的問題。租房券發(fā)放機構(gòu)除了對租金進(jìn)行嚴(yán)格的審查和限制要求租金在合理范圍內(nèi)之外，相關(guān)法案還設(shè)置了嚴(yán)厲的處罰措施，包括要求騙補者退回補貼，最高可罰款10000美元、監(jiān)禁5年，并剝奪未來的租房券領(lǐng)用資格等。

三是信息不對稱影響租戶和房東參與租房券計劃。據(jù)相關(guān)調(diào)查，僅有不到48%的房東和31%的房客知道租房券計劃。相比于房東，租戶對租房券信息的了解就更加缺乏。即便房東和租戶都知曉相關(guān)信息，也可能因不確定自己是否符合條件而放棄申請。

四是繁瑣的交易程序抑制了房東的參與意愿。據(jù)調(diào)查，約40%的房東表示，由于該計劃的復(fù)雜規(guī)則而不接受用租房券的租戶，29%的房東表示不想應(yīng)對相應(yīng)的房產(chǎn)檢查，20%的房東表示租房券的審批時間過長，不同程度地影響了房東的參與意愿。資金發(fā)放限制也對租戶和房東參與產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。租戶通常搬入后才能領(lǐng)到補貼，對延遲收到房租的擔(dān)憂抑制了房東的參與熱情。

五、在人口凈流入的中國大城市發(fā)放租房券的初步政策構(gòu)想

人口凈流入的大城市，開發(fā)建設(shè)早，核心區(qū)基本不具備大規(guī)模建設(shè)保障性租賃房的條件，新建的保障性租賃房主要位于城市邊緣，通勤不便，餐飲、購物等配套設(shè)施也不足，無法滿足新市民市區(qū)內(nèi)就業(yè)和社交等需要，以及較頻繁更換工作地點帶來的靈活居住需求。這也是造成一些城市保障性租賃住房閑置與新市民住房困難并存的原因。符合保障性租賃住房入住條件的新市民，寧愿自行選擇基礎(chǔ)設(shè)施較差但交通便利的城中村出租屋，也不愿住在區(qū)位偏僻的保障性租賃住房社區(qū)。此外，“補磚頭”的住房保障方式成本較高，在地方政府財力普遍吃緊的情況下難以大規(guī)模建設(shè)，能夠惠及的新市民群體規(guī)模比較有限。部分城市探索以貨幣化補貼推進(jìn)住房保障方式轉(zhuǎn)型，但直接發(fā)錢的方式難以保證租賃補貼?？顚Ｓ?，接受補貼的新市民很可能將其轉(zhuǎn)為儲蓄或其他開支，無法帶動合意的租賃住房供給與租賃品質(zhì)提升。考慮中國大部分城市住房總量已經(jīng)達(dá)到基本平衡甚至供過于求，租房券引入中國的時機已經(jīng)成熟，可在試點的基礎(chǔ)上逐步推廣，成為探索新的住房發(fā)展模式的有益嘗試。結(jié)合中國國情，我們提出以下初步政策構(gòu)想。

（一）租房券的發(fā)放對象、方式與資金來源

 租房券的發(fā)放對象應(yīng)主要是住房困難的新市民。租房券的申請家庭的收入水平應(yīng)低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%，且收入中的住房支出超過30%，同時根據(jù)各城市居民的實際收入水平適當(dāng)調(diào)整。

補貼數(shù)額為家庭可負(fù)擔(dān)的合理租金上限與“支付標(biāo)準(zhǔn)”間的差額。建議根據(jù)不同城市不同區(qū)域的平均租金水平和申請者收入水平進(jìn)行分檔補貼，以彌補申請者合理住房開支（家庭收入的30%）與支付標(biāo)準(zhǔn)（當(dāng)?shù)?0平方米市場化租賃房的平均租金）間的差額。為確保租房券補貼?？顚Ｓ?，租房券補貼應(yīng)直接支付給房東，且租賃雙方需簽訂正式的租賃合同并進(jìn)行備案。

資金來源方面，短期內(nèi)可將目前用于住房實物補貼的存量資金轉(zhuǎn)為租房券補貼，未來的增量住房保障補貼應(yīng)以租房券為主，以漸進(jìn)式實現(xiàn)住房補貼政策的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變。城市政府若將原本用于實物補貼的資金發(fā)放租房券，基本可覆蓋新市民的住房保障需要，但具體情況需要視各城市住房市場的供需情況而定。

（二）發(fā)放城市選擇：先試點、后推廣

租房券作為一項新的住房補貼政策，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)，以達(dá)到階梯式改善新市民租住條件的政策目標(biāo)。中國人口凈流入城市的住房供求基本情況仍存在較大差異，戶均住房套數(shù)、租金支付能力、存量住房結(jié)構(gòu)均不相同。因此，租房券應(yīng)率先在住房供需總體平衡（戶均住房1.0~1.1套）或住房供過于求（戶均住房超過1.1套）的城市發(fā)放。

住房總體短缺的城市，可在增加租賃住房供應(yīng)的基礎(chǔ)上適當(dāng)發(fā)放租房券。租房券在此類城市對租金的抬升效應(yīng)，將使得“工改租”“商改租”和城中村租賃房提質(zhì)升級等盤活存量房源的市場行為有利可圖，一定程度上也有助于增加租賃住房供應(yīng)。

（三）租房券的政策設(shè)計要充分放權(quán)、因地制宜

各地租房券具體的申請資格、支付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分放權(quán)，由地方政府根據(jù)各地實際情況來決定。出租人收到租房券后，可向政府申請折抵稅款或者兌換現(xiàn)金，但房源需滿足政府對于租賃房的質(zhì)量和安全標(biāo)準(zhǔn)。我們建議，城中村出租屋、老舊小區(qū)出租房在完善基礎(chǔ)設(shè)施、符合政府設(shè)定的保障性租賃房質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后也可納入“租房券”適用范圍，為城中村出租屋權(quán)利人與老舊小區(qū)業(yè)主進(jìn)行改造提供有效激勵?？梢灶A(yù)期的是，由于用租房券折抵部分房租需要簽訂合同并備案，租房券的發(fā)放還將促進(jìn)租賃備案率的提升，有利于完善租賃監(jiān)管。

（作者龍婷玉系農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心助理研究員；王瑞民系國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所副研究員。本文首發(fā)于《國際經(jīng)濟評論》2023年第1期。）