年逾七十的盧邁是中國發(fā)展研究基金會副理事長兼秘書長，如今他常年走訪扶貧一線?；貞浧鸾氖甑姆鲐殮v史，他對剛改革開放時的故事印象尤深。那是1978年前后，時任安徽省委第一書記的萬里在貧困地區(qū)走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些家庭里，夫妻倆只有一條褲子，干農(nóng)活需要輪流下田。

這幅貧困地區(qū)一貧如洗的畫面，長期以來主宰著人們對扶貧工作的印象。如今三十多年過去，扶貧戰(zhàn)略收獲了巨大的成就——按照當前的貧困線定義，貧困人口已經(jīng)從2.5億以上，下降到了2015年之后的5500萬。衣不蔽體食不果腹的極度貧窮，已經(jīng)基本消失。

2015年，《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中提到，要在2020年確保農(nóng)村貧困人口全部脫貧。如今，這個節(jié)點即將到來，曾經(jīng)的扶貧愿景也面臨著新的變化和挑戰(zhàn)。

面對這樣的轉型，社會各界都格外關注。7月3日，南都公益基金會和南都觀察在北京舉辦了一場夏季論壇，邀請了多名專家學者就2020年之后的扶貧工作展開對話。

近年來，圍繞著農(nóng)村的貧困，有一系列事件進入過公眾的視野：“底層殘酷物語”、楊改蘭案、涼山格斗孤兒……面對2020年，貧困的問題仍然牽動著社會的各個方面，又有如下的問題值得思索：扶貧政策是如何前后演變的？2020年之后，扶貧工作將要面對什么新局面？我們有哪些可以未雨綢繆之處？

扶貧制度演變史：走到瓶頸的“大水漫灌”

中國改革開放以來的扶貧政策，根據(jù)時間先后，可以劃分為四個階段。1979年到1985年，依靠家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推進，大量農(nóng)村家庭通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫貧。這是第一階段。第二階段，是1986年到1993年政府主導的大規(guī)?！伴_發(fā)式扶貧”，以1986年中央成立國務院“貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組”為始。這一時期扶貧戰(zhàn)略的特點，是以區(qū)域為單位實施開發(fā)，通過開發(fā)帶動脫貧。國家劃定了18個“集中連片貧困地區(qū)”，重點推動其經(jīng)濟發(fā)展。今天針對貧困縣的幫扶，正是在那一階段中劃定的。從此，大量的扶貧資金瞄準這些縣一級行政區(qū)投放。

第三個階段源于1994年國務院印發(fā)《八七扶貧攻堅計劃》。所謂“八七”，是指要在2000年以前，用7年時間基本解決農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。這一階段中的扶貧項目統(tǒng)籌了更多部委，如教育部的“兩基”——基本普及義務教育，基本解決青少年文盲問題——就與這一階段的扶貧同時推進。

第四階段是2000年至今，扶貧工作在前面三個階段的基礎上深入、細化。2000年之后，扶貧戰(zhàn)略下沉，大量鑒別、確定貧困村，幫扶最低收入者。與之并進的是國家推動下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，和在農(nóng)村地區(qū)推動的基礎設施提升——如2004年的“村村通”工程。南都公益基金會理事長徐永光在討論中提到，這一時期的基礎設施投入極大，比如他印象中，云南一地一年的基礎設施投入就可以超過2000億元，人均五萬元有余。此外，這一時期也正是農(nóng)村大量向城市輸送勞動力的時間，在城市工作的農(nóng)民工，工資收入增長，快速拉動了農(nóng)村脫貧。

從第一階段到第四階段，扶貧戰(zhàn)略循序漸進，其中有調(diào)整、變化，但是有兩條邏輯軸線是一以貫之的。其一是，國家會以收入為標準劃定一條絕對貧困線，以便于在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一確定、瞄準扶貧的對象，即貧困人口。隨著人均收入不斷提高和物價水平的不斷變化，這條線從改革開放之初的人均年收入100元，提高到了2011年調(diào)整后的人均年收入2300元。2020年的脫貧標準，正是根據(jù)這一數(shù)值設定的。

其次是，這四個階段的扶貧辦法，總體上屬于“大水漫灌”。北京師范大學教授兼中國收入分配研究院院長李實在討論中提到，基于中國的貧困情況，在國際上沒有現(xiàn)成的扶貧戰(zhàn)略經(jīng)驗，于是在這種倒逼下，中國獨創(chuàng)了一套區(qū)域開發(fā)和扶貧相結合的模式。這種模式較為粗放，但有實際效果。面對有大量勞動能力的貧困人口，一旦提升經(jīng)濟水平，增加就業(yè)，就能夠快速起到作用。

但隨著貧困人口不斷減少，扶貧工作不斷細化，“瞄準”的問題愈發(fā)重要，“大水漫灌”的戰(zhàn)略部署也逐漸顯現(xiàn)出了它的局限性。

具體來說，扶貧工作的效率取決于一定量的資源能否最大程度上達到讓盡可能多的人脫貧的效果。在過去的“大水漫灌”階段，在一定區(qū)域內(nèi)先開展經(jīng)濟開發(fā)，將資金投入基礎設施建設，就能夠吸引產(chǎn)業(yè)資本、推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)，有勞動能力的人口就能實現(xiàn)快速增長收入，擺脫貧困狀態(tài)。但是到了現(xiàn)在，大量人口已經(jīng)脫貧，剩下的貧困人口中，很多是老人、孩子、病人、殘疾人、少數(shù)民族。據(jù)盧邁提供的2013年的數(shù)據(jù)顯示，貧困發(fā)生率全國農(nóng)村的平均數(shù)為8%左右，在農(nóng)村兒童中接近10%，而農(nóng)村少數(shù)民族中超過13%。李實也在多篇文章中指出，和過去不同，這些人群的分布是分散化的，過去的以地域為單元的開發(fā)模式不再適用。

近年的精準扶貧，已經(jīng)嘗試用“建檔立卡”的方式定位這些人群，但扶貧的精確瞄準問題，很多時候是一個制度問題：如何選擇貧困縣、貧困村、貧困戶，涉及一系列不同層級的政府運作、不同機構的配合，關乎政策的落實程度、撥款的到位方法、具體操作的時間進度、落實效率等等。在這種背景下，“大水漫灌”的方式面對越來越要求精確的扶貧需求，是逐漸力不從心的——這并不是說經(jīng)濟資源上不足，而是在將政策落實到位的過程中，存在著客觀規(guī)律的限制?！栋朐抡劇?018年2月刊出文章，要求各級干部不要因為扶貧越做越遇到“硬骨頭”而氣餒，也從側面反映出了這一趨勢。

此外，已經(jīng)完成的扶貧工作，也有精確度不足的問題。李實介紹說，根據(jù)他的團隊的測度，之前扶貧中的低保戶鑒別，其“瞄準性”大概在30%上下，這個數(shù)字無疑有進一步提升的空間。

正是在這樣的變化面前，2020年將成為扶貧工作的一個“門檻”，其面臨的更多復雜性也疊加進來，走向“深水區(qū)”。

2020之后：“窮人”之后的“新貧困”

2020年的節(jié)點就要到來。按照計劃，以當前的貧困線所劃定的，即年收入2300元所劃定的人群，在2020年應該全部脫貧。屆時，從上到下的政治動員、壓實責任的要求、基層的扶貧評比等等，也許都將暫告段落。這并不意味著扶貧工作將完成使命，因為，隨著貧困人口的減少，中國逐漸從中低收入國家邁入中等收入國家，之前沒有遇到的新貧困問題也將更加顯眼。

在上述論壇的討論現(xiàn)場，無論是嘉賓，還是觀眾，都表達著對新問題的關注，尤其提到較多的是美歐發(fā)達國家面對貧困的經(jīng)驗——在絕對意義上，這些國家都脫離了貧困，但相對貧困的問題，多維度的貧困問題，都一直在這些社會中存在著。

所謂相對貧困問題，主要是指社會中因分配和再分配的不均衡，導致一定比例的人群始終維持在相對社會其他部分收入要低的狀態(tài)。李實介紹說，大多數(shù)歐洲國家采取的便是相對貧困標準，以收入中位數(shù)的50%到60%左右最為貧困線，達不到者視為貧困人口，一般來說，相對貧困人口會占到總人口的20%左右。而美國用依托基本生活費用指數(shù)計算的月收入標準作為貧困線，常年有約10％到15%的人口生活在此線以下。

在扶貧領域，學者們的共識是，相對貧困標準會不斷變動，如果一個國家整體收入高，相對貧困線就高。而當溫飽層面上的貧困問題得到緩解，更多維度的問題也會隨之被納入“貧困”的范疇——醫(yī)療、基礎設施、生活質(zhì)量、平等機會……

在這之中，最引起社會關注的，是貧困的代際傳遞問題。

去年，斯坦福大學發(fā)展經(jīng)濟學教授羅斯高在《一席》上的一場演講引來了互聯(lián)網(wǎng)上的一場輿論熱潮。羅斯高常年研究中國農(nóng)村貧困問題，他認為農(nóng)村兒童父母進城打工而不在身邊，加上農(nóng)村教育水平落后，導致中國許多農(nóng)村兒童的智力發(fā)展水平較低，未來不容樂觀。盡管羅斯高對兒童智商的測度和要求“媽媽回家”的解決辦法引起了許多批評，但他對農(nóng)村下一代因為種種原因“輸在起跑線上”的擔憂，的確是從事、關心扶貧工作的學者、行動者與公眾極為焦慮的事情。

在一線工作較多的盧邁在對談中多次提到同樣的問題。盡管今天農(nóng)村的生活狀況普遍都有改善，吃不飽飯的情況幾乎消失了，孩子們甚至還有不少零花錢，但是因為父母在城市打工，孩子由祖輩撫養(yǎng)長大，農(nóng)村教育資源又極為不足，因此孩子們的知識水平相當堪憂。他認為，在未來的人工智能時代，文化水平不夠的人面臨著就業(yè)上的極大困境。中國發(fā)展研究基金會對來自不同省份13個縣的幼兒園進行調(diào)查發(fā)現(xiàn)，園中雙留守兒童占到40.7%。而要說到教育在農(nóng)村基層的普及程度，數(shù)據(jù)就更令人憂心，據(jù)中國農(nóng)業(yè)大學教授李小云給出的數(shù)據(jù)，全國59萬個行政村里，只有19萬個有自己的幼兒園。

而這樣的問題并非中國獨有，盧邁提到，美國政治學家帕特南的《我們的孩子》，描述的是在美國遇到的同樣問題——相對貧困以代際傳遞，造成了美國社會的分裂，窮人與富人的居住、教育是割裂開的，彼此不相往來。富人有錢為孩子提供經(jīng)費。而同樣是公立學校，窮孩子接受的教育不敢恭維，向上流動既少，也困難。其結果是“1%”和“99%”之間的對立越來越突出。

令人擔心的是，如果農(nóng)村教育和基礎設施不加以改變，這樣的區(qū)隔、貧困的代際傳遞、階級地位很可能在中國不斷復制。兒童、婦女、老人，針對這些原先“大水漫灌”不會專門定向扶持的群體，專家們都認為我們當前的扶貧系統(tǒng)是不夠的。比如李實就提到，在國外，針對這些群體的救濟式扶貧有很多種模式，比如在很多發(fā)展中國家有兒童補貼。與之相比，中國的模式是很單一——只有低保，還有就是醫(yī)療救助。這方面，中國繼續(xù)借鑒更多經(jīng)驗。

2020后扶貧面對的另一個問題是，扶貧的可持續(xù)性到底如何。之前的脫貧中，有相當程度的比例的農(nóng)村家庭因為生病、上學、自然災害等多種原因“返貧”，也就是說脫貧后的農(nóng)民在面對各類風險時抵御能力仍欠佳。就算是很多突出的脫貧例子中，也存在脫貧之后不確定是否可以保持小康狀態(tài)的問題。在李小云看來，如果扶貧之后不能帶動致富，那么已經(jīng)脫貧的人群仍然有可能因為各種原因重新滑向貧困。他在云南勐臘縣河邊村的實驗中，人們脫貧之后嘗試經(jīng)營小本生意，創(chuàng)業(yè)脫貧，但距離致富還有一定差距，而當?shù)鼐用衩撠氈笙M水平開始提高，如何走出下一步也非常關鍵。而徐永光也指出，政府在脫貧中長期扮演的重要角色帶來了“父愛主義”的問題，脫開了政府的幫助，貧困人群本身的積極性一旦不能發(fā)動，那么返貧的可能性就非常高。

進入中等收入階段之后，城鎮(zhèn)化的不可逆轉也將城鄉(xiāng)問題帶入了后2020的扶貧視野。在過去，農(nóng)民工進城打工，返鄉(xiāng)消費，是扶貧成功的重要推動力之一。但一方面，農(nóng)村居民的非農(nóng)工資收入越來越高，2016年之后平均達到了5000元，占到年收入的近40%。另一方面，農(nóng)民工群體逐漸老齡化，城市房價飆升，留在城鎮(zhèn)越來越困難。在李實看來，一旦引入多維的貧困標準，城鄉(xiāng)之間的貧困問題會很快凸顯出來。比如，農(nóng)民工群體中，享受養(yǎng)老保障的不到30%，醫(yī)保不到40%，失業(yè)保險不到50%。

學者們認為，城鄉(xiāng)二元結構客觀上曾經(jīng)幫助了鄉(xiāng)村發(fā)展，但其負面效果也在今天的局面下凸顯出來。在題為《2020年之后會是一個沒有“貧困”的時代？》的新文章中，李小云指出，城鄉(xiāng)收入差距正在成為新的農(nóng)村貧困的主要表征之一。而李實對中國基尼系數(shù)的研究也顯示，中國財產(chǎn)差距的基尼系數(shù)在近年升高不少，主要原因是房產(chǎn)帶來的差距。更令李小云關注的，是人口從農(nóng)村到城市的流動格局正在縮小，如果通過流動改善生活的可能性減少了，農(nóng)村和城市的相對貧困群體都會增加。

面對新的貧困問題，如何未雨綢繆？

種種即將發(fā)生的變化，意味著中國扶貧工作中的將要發(fā)生一場大轉折。在新的形勢面前，扶貧工作如何未雨綢繆呢？

應對2020年的新形勢，對貧困的識別方式亟待改變。傳統(tǒng)的識別方式以收入為標靶，和“大水漫灌”式的扶貧方式直接掛鉤。而在精準扶貧和之后的多維扶貧時代，對貧困的識別要相應地引入更多維度，提供更高精度。而政策也應該順勢跟上，中國人民大學教授、全國人大常委會委員鄭功成就舉例指出，在現(xiàn)行制度中，教育、住房等等補助和低保捆綁掛鉤，使得很多人為了住房補助而“啃低?！?。

此外，注重教育，預防扶貧就更為重要。盧邁提到，相比產(chǎn)生貧困問題之后再調(diào)撥資源扶貧的“再分配”，將資源預先向教育、兒童養(yǎng)育傾斜，以預防因教育程度不足而導致貧困的做法，在相同資金條件下獲得的效果更好。這種做法叫做“預分配”。也就是說，同樣的扶貧經(jīng)費，對農(nóng)民工子弟進行幫扶，成效更大，而且長遠上有更多積極效果。

與此同時，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元的扶貧框架也需要針對新的城鄉(xiāng)關系作出調(diào)整。盡管在這方面，是在農(nóng)村分散式提供公共服務，還是在城鎮(zhèn)集中提供公共服務，讓農(nóng)村居民更多進入城鎮(zhèn)，仍有一定爭論，但對農(nóng)村居民的公共服務——醫(yī)療保障、教育、養(yǎng)老——亟待加強，是不爭的事實。

面對新形勢下扶貧工作容易出現(xiàn)的效率問題、損耗問題，如何動員社會力量、社會組織參與，也尤為關鍵。在對談中，徐永光從社會公益的角度出發(fā)，指出社會力量和市場力量能填補政府缺位和效率不足的空間，比如農(nóng)村子弟的學前教育現(xiàn)在有接近1000萬人的缺口，而學前教育又并沒有列入義務教育之列。在他看來，這樣的空間就需要社會組織來補位，不然的話，農(nóng)民工的第二代第三代就要承擔很大的轉型成本。

鄭功成則從政策設計的角度舉例說明了現(xiàn)行政策仍然有很大空間可以調(diào)整。比如有一些貧困戶因為擔心收入提高會“脫貧”而失去部分基本保障，所以沒有通過勞動增加收入的動力。針對這種情況，扶貧工作可以改變政策，在貧困戶的勞動收入計入總收入時，予以一定數(shù)額的豁免，增加他們脫貧的積極性，這樣貧困戶自身脫貧的動力就要大很多，也避免了“父愛主義”的負面效應。事實上，據(jù)媒體報道，近年來一些地區(qū)在扶貧工作中也對政策作了這類調(diào)整，收到了良好的反饋。

總而言之，從社會力量和政策設計兩方面出發(fā)，長期自上而下扶貧的“一個積極性”，在未來需要朝向更多維度、更多角度、更多積極性的方向轉變。

李小云在總結中提出，中國之前的局面，是以絕對貧困為主導的，因而整個扶貧、脫貧的體系和戰(zhàn)略，都是按照消除絕對貧困而發(fā)育的。但到了2020年，面對相對貧困和多維度的貧困問題，整個扶貧治理體系需要發(fā)生變化。這就要求要兼顧地區(qū)之間協(xié)同、城鄉(xiāng)之間協(xié)同、政府和社會的協(xié)同，并且要能夠打破現(xiàn)有的碎片化的貧困治理狀態(tài)，最終，“一個綜合的貧困治理機制”顯然是題中之義。