2016年7月28，交通運(yùn)輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》，自2016年11月1日起施行。是為“網(wǎng)約車(chē)新政”。

中國(guó)是全球主要經(jīng)濟(jì)體中第一個(gè)由中央政府將網(wǎng)約車(chē)合法化的國(guó)家，國(guó)務(wù)院也鼓勵(lì)地方對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度。但是，各個(gè)地方在推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)新政落地時(shí)，卻面臨值得注意的困難和尷尬。如今，《暫行辦法》發(fā)布已有兩年，網(wǎng)約車(chē)政策執(zhí)行過(guò)程中的尷尬日益凸顯。

最近，一些城市嚴(yán)查非法營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，網(wǎng)約車(chē)害怕處罰而不敢營(yíng)運(yùn)，導(dǎo)致“打車(chē)難”、“打車(chē)貴”的問(wèn)題再度回潮，供求矛盾下“黑車(chē)”也悄然增多。這同今年5月初發(fā)生的鄭州空姐打網(wǎng)約車(chē)遇害事件不無(wú)關(guān)系，也使交通運(yùn)輸部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)網(wǎng)約車(chē)的安全監(jiān)管。鑒于此次安全事故造成了巨大輿論影響，交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司甚至表示，將加快清退不合格的車(chē)輛和人員，并考慮撤消屢次違規(guī)企業(yè)的許可證。

一方面是乘客有剛性需求，催生了網(wǎng)約車(chē)這樣一種新興業(yè)態(tài)，且呈現(xiàn)燎原之勢(shì)，另一方面是政府部門(mén)對(duì)網(wǎng)約車(chē)合法化孜孜以求，兩者之間存在緊張關(guān)系，使網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的發(fā)展面臨種種不確定性，也使以共享出行為代表的共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到尷尬。

網(wǎng)約車(chē)合規(guī)率不足1%

工業(yè)和信息化部下屬中國(guó)信息通信研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月，全國(guó)已有210個(gè)地級(jí)以上城市出臺(tái)了網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則，新政覆蓋率達(dá)到62.1%。去年10月，我們?cè)鴮?duì)全國(guó)地級(jí)及以上城市的網(wǎng)約車(chē)政策進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)有203個(gè)城市出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。這意味著大半年以后卻只有7個(gè)城市加入了網(wǎng)約車(chē)新政行列，而全國(guó)另有近200個(gè)城市仍然按兵不動(dòng)。

當(dāng)然，一些地方的傳統(tǒng)巡游出租車(chē)供應(yīng)充足并能滿足市場(chǎng)需求，因而對(duì)網(wǎng)約車(chē)的需求并不緊迫。因此，這些地方的政府部門(mén)也許確實(shí)沒(méi)有必要再制定專門(mén)的網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則?？上驳氖?，也有許多城市（如安徽省蕪湖市）加入到杭州等城市的行列，修訂網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則并逐步放松對(duì)網(wǎng)約車(chē)的管制，使越來(lái)越多的網(wǎng)約車(chē)可以合法運(yùn)營(yíng)，逐步實(shí)現(xiàn)了網(wǎng)約車(chē)的合規(guī)化。

更加值得注意的是，網(wǎng)約車(chē)的合規(guī)率極低，全國(guó)99%以上的網(wǎng)約車(chē)（車(chē)輛和駕駛員）仍然在“非法”的灰色地帶提心吊膽地運(yùn)行。按照交通運(yùn)輸部運(yùn)輸服務(wù)司披露的數(shù)據(jù)，全國(guó)有34萬(wàn)人和17萬(wàn)臺(tái)車(chē)輛分別取得了網(wǎng)約車(chē)駕駛員資格和網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)證。但目前全國(guó)約有3210萬(wàn)輛/人網(wǎng)約車(chē)。據(jù)此計(jì)算，全國(guó)僅有不足0.5%的車(chē)輛和約1%的駕駛員是合規(guī)運(yùn)營(yíng)的。

與此同時(shí)，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的合規(guī)率也不高。全國(guó)78個(gè)獲得許可證的網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，一半以上只在一個(gè)城市獲得許可證，在多個(gè)城市獲得許可證的寥寥無(wú)幾。在出臺(tái)政策的城市中，取得許可證最多是萬(wàn)順叫車(chē)，但也只覆蓋了一半城市（110個(gè)）。滴滴、神州、首汽、易到等行業(yè)領(lǐng)頭企業(yè)，只能在不到四分之一的城市取得許可證。

即便是在推行了網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則的城市，監(jiān)管過(guò)嚴(yán)和行業(yè)進(jìn)入門(mén)檻畸高的問(wèn)題普遍存在，使網(wǎng)約車(chē)合法化的道路遙遙無(wú)期。我們此前的研究顯示，地方政府在出臺(tái)各自的網(wǎng)約車(chē)實(shí)施細(xì)則時(shí)，慣常的做法是在上述七部委聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》基礎(chǔ)上“層層加碼”，增加繁瑣的限制性條款，甚至對(duì)駕駛員的戶籍和學(xué)歷以及車(chē)輛軸距和定價(jià)做出特別要求。

地方政府嚴(yán)控網(wǎng)約車(chē)的背后

“細(xì)節(jié)是魔鬼?！背松鲜鲲@性門(mén)檻以外，更多的是隱性門(mén)檻，凸顯一些地方的政府部門(mén)不約而同地動(dòng)用“合法傷害權(quán)”的痼疾。比如，一些城市將審批權(quán)下放到區(qū)縣政府，無(wú)形中加重了網(wǎng)約車(chē)合規(guī)化的成本和難度。一些城市無(wú)限期推遲合規(guī)化審查的時(shí)間，或者人為抬高合規(guī)化的標(biāo)準(zhǔn)。

一方面是網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)和駕駛員希望走出“非法”的灰色地帶，實(shí)現(xiàn)正大光明的合法化運(yùn)營(yíng)，另一方面則是地方政府部門(mén)的監(jiān)管手段跟不上和脫節(jié)嚴(yán)重。新興行業(yè)的朝氣蓬勃與監(jiān)管滯后且近乎冥頑不化之間的矛盾屢屢發(fā)生，受傷害的不僅有網(wǎng)約車(chē)行業(yè)及其從業(yè)者，還有數(shù)以億計(jì)的乘客群體。

網(wǎng)約車(chē)是值得鼓勵(lì)的新興業(yè)態(tài)，這本是人盡皆知的常識(shí)，但是為什么各地政府卻普遍性和長(zhǎng)期性地犯“常識(shí)性錯(cuò)誤”？近半數(shù)城市按兵不動(dòng)，不出臺(tái)本地的實(shí)施細(xì)則，也就等于完全不給網(wǎng)約車(chē)在本地合法運(yùn)營(yíng)的機(jī)會(huì)；另一半城市出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則，但卻人為加劇了網(wǎng)約車(chē)合法化的難度。各地政府之所以對(duì)網(wǎng)約車(chē)嚴(yán)加管控，同其背后的利益、動(dòng)機(jī)和觀念不無(wú)關(guān)系。

地方政府在發(fā)展網(wǎng)約車(chē)時(shí)，除了要實(shí)現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造就業(yè)、促進(jìn)交通和綠色發(fā)展等目標(biāo)以外，同樣還必須考慮如何保護(hù)傳統(tǒng)巡游車(chē)行業(yè)、增加利稅收入和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。網(wǎng)約車(chē)不可避免地直接沖擊到傳統(tǒng)的巡游出租車(chē)行業(yè)，在兩者利益沖突無(wú)法協(xié)調(diào)好的情況下，容易導(dǎo)致傳統(tǒng)的巡游出租車(chē)司機(jī)集體罷運(yùn)、本地稅收流失等問(wèn)題，使地方政府左右為難。

在一些地方，傳統(tǒng)巡游出租車(chē)行業(yè)受到了特殊保護(hù)，使這個(gè)落后的食利行業(yè)裹足不前。與此同時(shí)，在當(dāng)前地方官員不作為風(fēng)氣盛行的背景下，許多政府部門(mén)抱持多一事不如少一事的心態(tài)，在遇到新事物時(shí)更多是為了“避責(zé)”而非“邀功”。

如何走出“網(wǎng)約車(chē)新政”的尷尬

顯然，要想推動(dòng)網(wǎng)約車(chē)等共享經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，不能寄希望于政府部門(mén)可以善意使用自由裁量權(quán)，而應(yīng)考慮自上而下和自下而上相結(jié)合的政策執(zhí)行。否則，人們寄希望的出租車(chē)網(wǎng)約車(chē)化可能轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)約車(chē)出租車(chē)化，并使本應(yīng)進(jìn)步的行業(yè)出現(xiàn)倒退。

首先，斬?cái)嗾块T(mén)和傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)的利益關(guān)系，加快推進(jìn)出租車(chē)行業(yè)改革。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼特（Joseph Schumpeter，1883—1950）提出了“創(chuàng)造性毀滅”的概念，認(rèn)為創(chuàng)新的出現(xiàn)必然意味著落后和陳舊事物的退出。但是，如果落后的事物仍然被政府部門(mén)抱殘守缺而得到強(qiáng)力保護(hù)，那么就會(huì)延遲新事物的發(fā)展，甚至可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇問(wèn)題。由此可見(jiàn)，出租車(chē)行業(yè)保護(hù)背后的畸形政商關(guān)系如果不能走向“親近”和“清白”的新型政商關(guān)系，就很難指望網(wǎng)約車(chē)可以參與到各地的公平競(jìng)爭(zhēng)。

其次，《暫行辦法》發(fā)布已有兩周年，正式實(shí)施也已經(jīng)有一年半以上，征諸社會(huì)各界對(duì)該辦法本身的意見(jiàn)以及地方的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，中央政府應(yīng)責(zé)無(wú)旁貸地考慮對(duì)其加以完善和修訂，使其能夠跟上網(wǎng)約車(chē)發(fā)展的節(jié)奏。兩年時(shí)間不短也不長(zhǎng)，但對(duì)網(wǎng)約車(chē)這樣的新興經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)而言，卻足以經(jīng)歷多次技術(shù)迭代和政策革新。許多過(guò)去模糊不清或不確定的問(wèn)題，在各地“試錯(cuò)”的過(guò)程中不斷清晰和確定；很多備受爭(zhēng)議的議題，經(jīng)過(guò)實(shí)踐的檢驗(yàn)而漸趨達(dá)成共識(shí)。就此而言，中央政府再次介入網(wǎng)約車(chē)領(lǐng)域，回顧新政并修訂上述《暫行辦法》，可能時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)之所以能夠充滿韌性和適應(yīng)力，同政策實(shí)驗(yàn)和創(chuàng)新的體制密不可分。在各地“摸著石頭過(guò)河”的基礎(chǔ)上，中央政府進(jìn)一步發(fā)揮“頂層設(shè)計(jì)”的作用，而不能寄希望于各地政府會(huì)善意執(zhí)行中央政策。以“放管服改革”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例，如果沒(méi)有中央政府的強(qiáng)力推動(dòng)和標(biāo)準(zhǔn)化，很難看到地方政府會(huì)同步推進(jìn)。目前一些地方政府積累了大量成功的政策創(chuàng)新，亟待中央政府予以認(rèn)可并推廣到全國(guó)。與此同時(shí)，要考慮將網(wǎng)約車(chē)新政予以升級(jí)，使其能夠從部門(mén)規(guī)章上升為行政法規(guī)，為網(wǎng)約車(chē)的合法化審批掃清行政許可方面的程序障礙。

再次，對(duì)共享出行要堅(jiān)持共享治理，使同其發(fā)展有關(guān)的利益相關(guān)者都能參與到政策制定、實(shí)施和評(píng)估中，避免政策出臺(tái)的“一言堂”和利益輸送。從自上而下的角度而言，要讓廣大乘客有“用手投票”的發(fā)言權(quán)和“用腳投票”的選擇權(quán)，而不是由政府代行其責(zé)?！叭罕姷难劬κ茄┝恋摹?，他們?cè)诤谲?chē)、巡游出租車(chē)和各種形式的網(wǎng)約車(chē)中會(huì)做出理性的選擇。與此同時(shí)，也要讓網(wǎng)約車(chē)駕駛員和相關(guān)企業(yè)參與政策討論。最要緊的是，地方政府必須全面評(píng)價(jià)網(wǎng)約車(chē)這樣一種新生業(yè)態(tài)，認(rèn)識(shí)到網(wǎng)約車(chē)在拉動(dòng)就業(yè)和精準(zhǔn)扶貧等方面的積極影響，不能總是一味糾纏于網(wǎng)約車(chē)行業(yè)中的負(fù)面現(xiàn)象和案例。

當(dāng)然，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)也應(yīng)加強(qiáng)同監(jiān)管部門(mén)的溝通和對(duì)話，避免裹挾民意而使監(jiān)管政策偏離?！耙粋€(gè)巴掌拍不響”，監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管對(duì)象之間“貓和老鼠”的零和博弈，使政策執(zhí)行出現(xiàn)扭曲。監(jiān)管政策的模糊化處理和過(guò)于嚴(yán)苛，使網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)不得不在灰色地帶非法運(yùn)營(yíng)。一些地方政府之所以對(duì)網(wǎng)約車(chē)“叫停”，同網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)企業(yè)的“小動(dòng)作”乃至公然對(duì)抗不無(wú)關(guān)系。比如，一些網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)為受到交管部門(mén)處罰的駕駛員提供報(bào)銷(xiāo)或補(bǔ)償，無(wú)形中縱容了網(wǎng)約車(chē)的非法運(yùn)營(yíng)。還有一些網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)不斷鞏固市場(chǎng)壟斷地位，并利用市場(chǎng)支配地位抬高駕駛員的抽成比例和乘客的用車(chē)價(jià)格，也讓政府部門(mén)擔(dān)心行業(yè)寡頭化乃至“引狼入室”。如果監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管對(duì)象不能平等地對(duì)話和協(xié)商，就很難打破目前左右為難的監(jiān)管困境。

最重要的是厘清政府的職責(zé)和邊界

最后，要厘清政府的職責(zé)邊界，并推動(dòng)政府與企業(yè)的協(xié)同治理。我們看到，地方政府在對(duì)待傳統(tǒng)的巡游出租車(chē)和網(wǎng)約車(chē)時(shí)采取了完全不同的監(jiān)管方式。監(jiān)管巡游出租車(chē)，是地方政府管出租車(chē)公司，出租車(chē)公司管司機(jī)和車(chē)輛。但監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)時(shí)，地方政府卻同時(shí)干預(yù)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)、車(chē)輛和駕駛員，這樣的監(jiān)管顯然過(guò)于細(xì)致繁苛，既加劇相關(guān)政府部門(mén)自身的行政負(fù)擔(dān)，又有違中央倡導(dǎo)的簡(jiǎn)政放權(quán)、建設(shè)法治政府、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的決定性作用等施政理念。政府部門(mén)之所以不嫌麻煩，為網(wǎng)約車(chē)設(shè)置層層監(jiān)管，同其背后落后的施政理念不無(wú)關(guān)系。

在新興經(jīng)濟(jì)崛起的背景下，政府需要厘清職責(zé)邊界，并加強(qiáng)同互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，甚至要適應(yīng)“企業(yè)搭臺(tái)，政府唱戲”的合作格局。比如，支付寶和微信推出的“城市服務(wù)”平臺(tái)，極大地便利了民眾辦理各類行政服務(wù)，也推動(dòng)了政府部門(mén)的信息共享和業(yè)務(wù)交互。再如，許多歐洲國(guó)家紛紛使用支付寶的“芝麻信用”，作為審核中國(guó)游客簽證的法定依據(jù)，也說(shuō)明基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的監(jiān)管創(chuàng)新日益得到肯定。

這些方面的迅猛發(fā)展為政府部門(mén)創(chuàng)新監(jiān)管手段提供了技術(shù)窗口，也對(duì)政府部門(mén)加快監(jiān)管模式革新提出了挑戰(zhàn)。以網(wǎng)約車(chē)等新興業(yè)態(tài)為突破口，加快政府職能轉(zhuǎn)變和治理模式創(chuàng)新，可能是值得努力的發(fā)展方向。