2016年7月28，交通運輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，自2016年11月1日起施行。是為“網(wǎng)約車新政”。

中國是全球主要經(jīng)濟體中第一個由中央政府將網(wǎng)約車合法化的國家，國務(wù)院也鼓勵地方對網(wǎng)約車采取包容審慎的監(jiān)管態(tài)度。但是，各個地方在推動網(wǎng)約車新政落地時，卻面臨值得注意的困難和尷尬。如今，《暫行辦法》發(fā)布已有兩年，網(wǎng)約車政策執(zhí)行過程中的尷尬日益凸顯。

最近，一些城市嚴查非法營運車輛，網(wǎng)約車害怕處罰而不敢營運，導(dǎo)致“打車難”、“打車貴”的問題再度回潮，供求矛盾下“黑車”也悄然增多。這同今年5月初發(fā)生的鄭州空姐打網(wǎng)約車遇害事件不無關(guān)系，也使交通運輸部門加強了對網(wǎng)約車的安全監(jiān)管。鑒于此次安全事故造成了巨大輿論影響，交通運輸部運輸服務(wù)司甚至表示，將加快清退不合格的車輛和人員，并考慮撤消屢次違規(guī)企業(yè)的許可證。

一方面是乘客有剛性需求，催生了網(wǎng)約車這樣一種新興業(yè)態(tài)，且呈現(xiàn)燎原之勢，另一方面是政府部門對網(wǎng)約車合法化孜孜以求，兩者之間存在緊張關(guān)系，使網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展面臨種種不確定性，也使以共享出行為代表的共享經(jīng)濟發(fā)展遇到尷尬。

網(wǎng)約車合規(guī)率不足1%

工業(yè)和信息化部下屬中國信息通信研究院的數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月，全國已有210個地級以上城市出臺了網(wǎng)約車實施細則，新政覆蓋率達到62.1%。去年10月，我們曾對全國地級及以上城市的網(wǎng)約車政策進行分析，發(fā)現(xiàn)有203個城市出臺了實施細則。這意味著大半年以后卻只有7個城市加入了網(wǎng)約車新政行列，而全國另有近200個城市仍然按兵不動。

當然，一些地方的傳統(tǒng)巡游出租車供應(yīng)充足并能滿足市場需求，因而對網(wǎng)約車的需求并不緊迫。因此，這些地方的政府部門也許確實沒有必要再制定專門的網(wǎng)約車實施細則。可喜的是，也有許多城市（如安徽省蕪湖市）加入到杭州等城市的行列，修訂網(wǎng)約車實施細則并逐步放松對網(wǎng)約車的管制，使越來越多的網(wǎng)約車可以合法運營，逐步實現(xiàn)了網(wǎng)約車的合規(guī)化。

更加值得注意的是，網(wǎng)約車的合規(guī)率極低，全國99%以上的網(wǎng)約車（車輛和駕駛員）仍然在“非法”的灰色地帶提心吊膽地運行。按照交通運輸部運輸服務(wù)司披露的數(shù)據(jù)，全國有34萬人和17萬臺車輛分別取得了網(wǎng)約車駕駛員資格和網(wǎng)約車運營證。但目前全國約有3210萬輛/人網(wǎng)約車。據(jù)此計算，全國僅有不足0.5%的車輛和約1%的駕駛員是合規(guī)運營的。

與此同時，網(wǎng)約車平臺的合規(guī)率也不高。全國78個獲得許可證的網(wǎng)約車平臺，一半以上只在一個城市獲得許可證，在多個城市獲得許可證的寥寥無幾。在出臺政策的城市中，取得許可證最多是萬順叫車，但也只覆蓋了一半城市（110個）。滴滴、神州、首汽、易到等行業(yè)領(lǐng)頭企業(yè)，只能在不到四分之一的城市取得許可證。

即便是在推行了網(wǎng)約車實施細則的城市，監(jiān)管過嚴和行業(yè)進入門檻畸高的問題普遍存在，使網(wǎng)約車合法化的道路遙遙無期。我們此前的研究顯示，地方政府在出臺各自的網(wǎng)約車實施細則時，慣常的做法是在上述七部委聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》基礎(chǔ)上“層層加碼”，增加繁瑣的限制性條款，甚至對駕駛員的戶籍和學(xué)歷以及車輛軸距和定價做出特別要求。

地方政府嚴控網(wǎng)約車的背后

“細節(jié)是魔鬼?！背松鲜鲲@性門檻以外，更多的是隱性門檻，凸顯一些地方的政府部門不約而同地動用“合法傷害權(quán)”的痼疾。比如，一些城市將審批權(quán)下放到區(qū)縣政府，無形中加重了網(wǎng)約車合規(guī)化的成本和難度。一些城市無限期推遲合規(guī)化審查的時間，或者人為抬高合規(guī)化的標準。

一方面是網(wǎng)約車平臺和駕駛員希望走出“非法”的灰色地帶，實現(xiàn)正大光明的合法化運營，另一方面則是地方政府部門的監(jiān)管手段跟不上和脫節(jié)嚴重。新興行業(yè)的朝氣蓬勃與監(jiān)管滯后且近乎冥頑不化之間的矛盾屢屢發(fā)生，受傷害的不僅有網(wǎng)約車行業(yè)及其從業(yè)者，還有數(shù)以億計的乘客群體。

網(wǎng)約車是值得鼓勵的新興業(yè)態(tài)，這本是人盡皆知的常識，但是為什么各地政府卻普遍性和長期性地犯“常識性錯誤”？近半數(shù)城市按兵不動，不出臺本地的實施細則，也就等于完全不給網(wǎng)約車在本地合法運營的機會；另一半城市出臺了實施細則，但卻人為加劇了網(wǎng)約車合法化的難度。各地政府之所以對網(wǎng)約車嚴加管控，同其背后的利益、動機和觀念不無關(guān)系。

地方政府在發(fā)展網(wǎng)約車時，除了要實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟、創(chuàng)造就業(yè)、促進交通和綠色發(fā)展等目標以外，同樣還必須考慮如何保護傳統(tǒng)巡游車行業(yè)、增加利稅收入和維護社會穩(wěn)定。網(wǎng)約車不可避免地直接沖擊到傳統(tǒng)的巡游出租車行業(yè)，在兩者利益沖突無法協(xié)調(diào)好的情況下，容易導(dǎo)致傳統(tǒng)的巡游出租車司機集體罷運、本地稅收流失等問題，使地方政府左右為難。

在一些地方，傳統(tǒng)巡游出租車行業(yè)受到了特殊保護，使這個落后的食利行業(yè)裹足不前。與此同時，在當前地方官員不作為風氣盛行的背景下，許多政府部門抱持多一事不如少一事的心態(tài)，在遇到新事物時更多是為了“避責”而非“邀功”。

如何走出“網(wǎng)約車新政”的尷尬

顯然，要想推動網(wǎng)約車等共享經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，不能寄希望于政府部門可以善意使用自由裁量權(quán)，而應(yīng)考慮自上而下和自下而上相結(jié)合的政策執(zhí)行。否則，人們寄希望的出租車網(wǎng)約車化可能轉(zhuǎn)變?yōu)榫W(wǎng)約車出租車化，并使本應(yīng)進步的行業(yè)出現(xiàn)倒退。

首先，斬斷政府部門和傳統(tǒng)出租車行業(yè)的利益關(guān)系，加快推進出租車行業(yè)改革。美國經(jīng)濟學(xué)家熊彼特（Joseph Schumpeter，1883—1950）提出了“創(chuàng)造性毀滅”的概念，認為創(chuàng)新的出現(xiàn)必然意味著落后和陳舊事物的退出。但是，如果落后的事物仍然被政府部門抱殘守缺而得到強力保護，那么就會延遲新事物的發(fā)展，甚至可能導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”的逆向選擇問題。由此可見，出租車行業(yè)保護背后的畸形政商關(guān)系如果不能走向“親近”和“清白”的新型政商關(guān)系，就很難指望網(wǎng)約車可以參與到各地的公平競爭。

其次，《暫行辦法》發(fā)布已有兩周年，正式實施也已經(jīng)有一年半以上，征諸社會各界對該辦法本身的意見以及地方的實施經(jīng)驗，中央政府應(yīng)責無旁貸地考慮對其加以完善和修訂，使其能夠跟上網(wǎng)約車發(fā)展的節(jié)奏。兩年時間不短也不長，但對網(wǎng)約車這樣的新興經(jīng)濟業(yè)態(tài)而言，卻足以經(jīng)歷多次技術(shù)迭代和政策革新。許多過去模糊不清或不確定的問題，在各地“試錯”的過程中不斷清晰和確定；很多備受爭議的議題，經(jīng)過實踐的檢驗而漸趨達成共識。就此而言，中央政府再次介入網(wǎng)約車領(lǐng)域，回顧新政并修訂上述《暫行辦法》，可能時機已經(jīng)成熟。

改革開放以來中國之所以能夠充滿韌性和適應(yīng)力，同政策實驗和創(chuàng)新的體制密不可分。在各地“摸著石頭過河”的基礎(chǔ)上，中央政府進一步發(fā)揮“頂層設(shè)計”的作用，而不能寄希望于各地政府會善意執(zhí)行中央政策。以“放管服改革”和“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”為例，如果沒有中央政府的強力推動和標準化，很難看到地方政府會同步推進。目前一些地方政府積累了大量成功的政策創(chuàng)新，亟待中央政府予以認可并推廣到全國。與此同時，要考慮將網(wǎng)約車新政予以升級，使其能夠從部門規(guī)章上升為行政法規(guī)，為網(wǎng)約車的合法化審批掃清行政許可方面的程序障礙。

再次，對共享出行要堅持共享治理，使同其發(fā)展有關(guān)的利益相關(guān)者都能參與到政策制定、實施和評估中，避免政策出臺的“一言堂”和利益輸送。從自上而下的角度而言，要讓廣大乘客有“用手投票”的發(fā)言權(quán)和“用腳投票”的選擇權(quán)，而不是由政府代行其責。“群眾的眼睛是雪亮的”，他們在黑車、巡游出租車和各種形式的網(wǎng)約車中會做出理性的選擇。與此同時，也要讓網(wǎng)約車駕駛員和相關(guān)企業(yè)參與政策討論。最要緊的是，地方政府必須全面評價網(wǎng)約車這樣一種新生業(yè)態(tài)，認識到網(wǎng)約車在拉動就業(yè)和精準扶貧等方面的積極影響，不能總是一味糾纏于網(wǎng)約車行業(yè)中的負面現(xiàn)象和案例。

當然，網(wǎng)約車平臺企業(yè)也應(yīng)加強同監(jiān)管部門的溝通和對話，避免裹挾民意而使監(jiān)管政策偏離。“一個巴掌拍不響”，監(jiān)管部門和監(jiān)管對象之間“貓和老鼠”的零和博弈，使政策執(zhí)行出現(xiàn)扭曲。監(jiān)管政策的模糊化處理和過于嚴苛，使網(wǎng)約車平臺企業(yè)不得不在灰色地帶非法運營。一些地方政府之所以對網(wǎng)約車“叫?！保W(wǎng)約車平臺企業(yè)的“小動作”乃至公然對抗不無關(guān)系。比如，一些網(wǎng)約車平臺為受到交管部門處罰的駕駛員提供報銷或補償，無形中縱容了網(wǎng)約車的非法運營。還有一些網(wǎng)約車平臺不斷鞏固市場壟斷地位，并利用市場支配地位抬高駕駛員的抽成比例和乘客的用車價格，也讓政府部門擔心行業(yè)寡頭化乃至“引狼入室”。如果監(jiān)管部門和監(jiān)管對象不能平等地對話和協(xié)商，就很難打破目前左右為難的監(jiān)管困境。

最重要的是厘清政府的職責和邊界

最后，要厘清政府的職責邊界，并推動政府與企業(yè)的協(xié)同治理。我們看到，地方政府在對待傳統(tǒng)的巡游出租車和網(wǎng)約車時采取了完全不同的監(jiān)管方式。監(jiān)管巡游出租車，是地方政府管出租車公司，出租車公司管司機和車輛。但監(jiān)管網(wǎng)約車時，地方政府卻同時干預(yù)網(wǎng)約車平臺、車輛和駕駛員，這樣的監(jiān)管顯然過于細致繁苛，既加劇相關(guān)政府部門自身的行政負擔，又有違中央倡導(dǎo)的簡政放權(quán)、建設(shè)法治政府、發(fā)揮市場機制配置資源的決定性作用等施政理念。政府部門之所以不嫌麻煩，為網(wǎng)約車設(shè)置層層監(jiān)管，同其背后落后的施政理念不無關(guān)系。

在新興經(jīng)濟崛起的背景下，政府需要厘清職責邊界，并加強同互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，甚至要適應(yīng)“企業(yè)搭臺，政府唱戲”的合作格局。比如，支付寶和微信推出的“城市服務(wù)”平臺，極大地便利了民眾辦理各類行政服務(wù)，也推動了政府部門的信息共享和業(yè)務(wù)交互。再如，許多歐洲國家紛紛使用支付寶的“芝麻信用”，作為審核中國游客簽證的法定依據(jù)，也說明基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的監(jiān)管創(chuàng)新日益得到肯定。

這些方面的迅猛發(fā)展為政府部門創(chuàng)新監(jiān)管手段提供了技術(shù)窗口，也對政府部門加快監(jiān)管模式革新提出了挑戰(zhàn)。以網(wǎng)約車等新興業(yè)態(tài)為突破口，加快政府職能轉(zhuǎn)變和治理模式創(chuàng)新，可能是值得努力的發(fā)展方向。