【編者按】

美國外交關(guān)系委員會（CFR）主辦的國際智庫理事會（COCs）年會5月7至9日在紐約舉行，上海國際問題研究院作為理事會創(chuàng)始成員，是本次年會唯一線下參會的中方智庫。上海國際問題研究院院長陳東曉及該院多位學(xué)者出席年會并發(fā)言。此次會議討論的話題涉及數(shù)字時代的技術(shù)治理、俄烏沖突、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、朝核問題等領(lǐng)域。澎湃新聞（m.dbgt.com.cn）獲授權(quán)刊發(fā)上海國際問題研究院部分學(xué)者在會上的發(fā)言。

世界銀行

20世紀(jì)90年代冷戰(zhàn)結(jié)束后，經(jīng)濟(jì)全球化擴(kuò)張，私人資本大舉進(jìn)入發(fā)展中國家，包括世界銀行在內(nèi)的多邊開發(fā)銀行（MDB）及所有國際官方資金的地位和影響不斷下降。加之世行和國際貨幣基金組織（IMF）在救助發(fā)展中國家債務(wù)危機(jī)中推行“結(jié)構(gòu)性調(diào)整”而陷入生存危機(jī)。

新世紀(jì)以來，國際發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化，全球化帶來的市場失靈現(xiàn)象日益突出，使世行等MDB命運出現(xiàn)“轉(zhuǎn)機(jī)”。一是全球金融危機(jī)的爆發(fā)更為頻繁，凸顯新的國際金融抑制現(xiàn)象，顛覆了發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可單純依靠私人資金支持完成的新自由主義主張；二是氣候、衛(wèi)生、沖突與難民等跨國性挑戰(zhàn)蔓延，地區(qū)和全球公共產(chǎn)品的供給缺口加大，進(jìn)一步加劇發(fā)展中國家面臨的國際挑戰(zhàn)。世行集團(tuán)于2018年達(dá)成對服務(wù)于中等收入國家的國際復(fù)興與開發(fā)銀行（IBRD）和服務(wù)于私人部門的國際金融公司（IFC）的歷史性增資，并啟動對服務(wù)于低收入國家的國際開發(fā)協(xié)會（IDA）的市場化融資，致力于變得“更大和更好”，與世界貿(mào)易組織（WTO）遭遇邊緣化的情形形成鮮明對比。

新冠疫情大流行病的暴發(fā)以及俄烏沖突等危機(jī)性事件的疊加，再次凸顯世行與IMF一道在應(yīng)對全球性危機(jī)方面日益重要的角色。2020-2022年間，二十國集團(tuán)（G20）領(lǐng)導(dǎo)人峰會宣言提及世行和MDB共33次。自疫情發(fā)生后的兩年半左右，世行集團(tuán)共為發(fā)展中國家提供了約2000億美元的救助，創(chuàng)歷史新高。但是，2018年增資方案僅是為“十年一遇”的中等規(guī)模危機(jī)而設(shè)計的，而如今發(fā)生的多重危機(jī)使得其規(guī)模明顯捉襟見肘。美元加息背景下，世行貸款的成本亦水漲船高，亦增加發(fā)展中國家的債務(wù)負(fù)擔(dān)。如何進(jìn)一步提升世行和MDBs資源的優(yōu)惠性，提升其動員能力和影響，成為重要的政策議程。近年來G20國際金融架構(gòu)工作組就此開展了大量工作，2023年G20主席國印度推動設(shè)立了專門的MDB專家小組。世行自身亦于2022年底發(fā)布新的“演進(jìn)路線圖”（以下簡稱“路線圖”），計劃就愿景使命、財務(wù)紀(jì)律和運營模式等展開新一輪改革，引發(fā)廣泛關(guān)注。

世行提升能級面臨的供給側(cè)約束

“路線圖”文件指出，世行已基本耗盡其危機(jī)緩沖資金，將于2024年再度面臨“財務(wù)懸崖”。世行要有效動員其他公共及私人資源，首當(dāng)其沖需要擴(kuò)充其自身資源。但是，目前幾種主要的資源擴(kuò)充選項均面臨約束：

第一，擴(kuò)大利用資產(chǎn)負(fù)債表面臨的市場約束。2021-2022年意大利和印尼分別主辦G20峰會期間，通過設(shè)立專家組的形式推動MDB放寬資本充足率要求，更大發(fā)揮未繳股本的擔(dān)保作用。這也是當(dāng)前G20關(guān)于擴(kuò)充MDB資源的最主要抓手。但2008年全球金融危機(jī)以來，G20實際上一直在推動MDB盤活存量資產(chǎn)。2008年時，IBRD股本貸款比（equity-to-loan ratio, ELR）高達(dá)37%，2014年IBRD實施財務(wù)改革，將該指標(biāo)的下限值降至20%，新的“路線圖”計劃將之進(jìn)一步降至19%，并探討引入私人股本（hybrid capital）、雙邊擔(dān)保項目，以及取消對單一借款國貸款上限（Statutory Lending Limit, SLL）等舉措，但目前估計只能使IBRD未來10年的貸款能力增加500億美元，即年均50億美元，與目標(biāo)中的數(shù)萬億美元動員目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。在主要經(jīng)濟(jì)體加息、國際金融環(huán)境趨緊的背景下，此類措施空間有限。主要經(jīng)濟(jì)體為治理通脹而同步加息，IBRD和IDA國家均將面臨融資成本上升的格局，制約其市場化融資的空間。

第二，擴(kuò)大財政資金支持面臨的政治約束。世界經(jīng)濟(jì)債務(wù)化和國際貨幣環(huán)境收緊的條件下，主要援助國均面臨越來越大的財政開支壓力，增加對外援助的政治難度加大。英國曾經(jīng)是IDA第一大援助國，但在“脫歐”后大幅削減多邊援助；俄烏沖突及其引發(fā)的能源危機(jī)使歐洲經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，可能嚴(yán)重影響其他歐洲發(fā)達(dá)國家對世行等多邊發(fā)展機(jī)構(gòu)增加捐款的意愿和能力；就美國而言，拜登政府上臺以來的確一改其前任立場，提升對IDA捐款，彌補(bǔ)了英國削減援助留下的缺口，但拜登政府自身正面臨債務(wù)上限困擾，共和黨對美國對外援助審查和限制加大，其是否能繼續(xù)加大多邊援助值得觀察。對新興援助國而言，疫情等因素亦加劇其自身面臨的經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和財政收入增速下降，增加對外捐款的意愿和能力亦受到影響。這一大環(huán)境的變化不利于世行集團(tuán)獲得更多的股東國財政支持。但是，增加財政援助面臨的激勵機(jī)制不匹配，是更為根本的問題。增資擴(kuò)股成為世行和IMF提升資源可持續(xù)性的必然選擇，但是鑒于對治理權(quán)力稀釋的擔(dān)憂，增資議程迄今未能進(jìn)入世行改革正式議程。

第三，傳統(tǒng)捐款國擴(kuò)大使用非核心資金機(jī)制，影響“一個世行”的組織行動力。2022年經(jīng)合組織（OECD）出版的《多邊發(fā)展融資》報告指出，2018-2019年間，世行和聯(lián)合國均出臺政策，以緩和指定用途的信托基金繁衍給其機(jī)構(gòu)有效性帶來的治理問題，但“樹欲靜而風(fēng)不止”，如主要捐款國對世行的援助增量主要體現(xiàn)在對世行受托管理的金融中介基金（FIF）的支持，包括原有FIF的擴(kuò)容，或增設(shè)新的FIF，以使資金使用更符合其外交政策優(yōu)先項。美國拜登政府大力推動在世行IBRD下加大對氣候相關(guān)資金的援助，不僅涉及世行與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）的分工協(xié)調(diào)問題，亦加劇世行集團(tuán)內(nèi)部資金機(jī)制的碎片化，增加協(xié)調(diào)難度。

供給側(cè)約束帶來的需求側(cè)競爭

在財政和市場化資金“附加性”均面臨約束的背景下，世行的資源分配競爭正在成為其“路線圖”談判的焦點：

第一，全球公共產(chǎn)品與發(fā)展中國家優(yōu)先議程的競爭。2023年美國拜登政府致力于加倍對多邊援助，其主要目的在于推動世行及其他MDB更多撬動氣候融資，包括加大對世行受托管理的清潔投資基金（CIF）等FIF的支持，同時推動IBRD框架下增設(shè)新的氣候變化援助資金窗口。不僅世行被要求大幅提升其動員私人資源應(yīng)對全球氣候變化的能力，IMF亦應(yīng)美國等要求發(fā)起新的韌性與可持續(xù)信托基金（Resilience and Sustainability Trust Fund），將促進(jìn)發(fā)展中國家支持氣候變化應(yīng)對納入其政策主流。美國等推動世行在“減貧與共享繁榮”之外增加“可持續(xù)性”的第三使命，引發(fā)非洲等落后國家的很大關(guān)切。在中國等主要新興國家組成的“十一國集團(tuán)”（G11）支持下，世行或僅對其使命表述作微調(diào)，即堅持“減貧和共享繁榮”的“雙使命”作為世行核心使命的地位，同時提升“以可持續(xù)、韌性和包容性發(fā)展的方式”促進(jìn)“雙使命”實現(xiàn)的重要性。

第二，中等收入國家與低收入國家的資源分配競爭。美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體推動世行更多支持氣候融資及其他全球公共產(chǎn)品議程，將帶來資源向中等收入國家的再轉(zhuǎn)移?！奥肪€圖”指出，2018年IBRD和IFC增資方案“服務(wù)于所有客戶”，其言下之意是要進(jìn)一步向低收入國家傾斜，而如今要在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)問題上取得進(jìn)展，要重新定位該戰(zhàn)略，重新關(guān)注對中等收入國家的支持。中國等新興國家一直主張世行應(yīng)繼續(xù)保持與中等收入國家的合作，但疫情發(fā)生后，世行自身亦警告疫情帶來全球近1億人口重新返回極端貧困，“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)”（SDG）的落實遭遇嚴(yán)重倒退，且低收入國家正因疫情、俄烏沖突和美元加息等因素而面臨嚴(yán)峻的債務(wù)危機(jī)。新增資源有限的背景下，如果世行資金向中等收入國家轉(zhuǎn)移，有違國際發(fā)展公平。

第三，危機(jī)性需求與中長期發(fā)展需求之間的競爭。新世紀(jì)以來，伴隨全球化的發(fā)展，地區(qū)和全球性金融危機(jī)的發(fā)生更為頻繁，包括1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)等；地緣沖突與人道主義危機(jī)事件的發(fā)生頻率上升，近20年來爆發(fā)的嚴(yán)重沖突包括伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、敘利亞戰(zhàn)爭、俄烏沖突等，造成嚴(yán)重的難民危機(jī)和人道主義危機(jī)，很大程度上擠占了傳統(tǒng)援助國新增援助資源；新型傳染病的發(fā)生概率上升，如埃博拉病毒、非典型肺炎（SARS）以及2020年初暴發(fā)的新型冠狀病毒（COVID-19）全球大流行病，對國際格局帶來深刻的影響。世行及MDB被要求在應(yīng)對全球性挑戰(zhàn)方面做得更多，彌補(bǔ)IMF及全球金融安全網(wǎng)的不足，嚴(yán)重影響了發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等中長期發(fā)展需求。

第四，著眼未來，地緣沖突驅(qū)動世行資金分配及對落后國家的影響十分值得關(guān)注。一是美國對中國戰(zhàn)略競爭的加強(qiáng)，亦蔓延到國際金融機(jī)構(gòu)資金分配領(lǐng)域。波士頓大學(xué)的一項研究指出，與“一帶一路”關(guān)系密切的國家在申請IMF救助時能獲得的資源更少。二是烏克蘭戰(zhàn)后重建與國際發(fā)展的資源需求之爭，可能在未來5-10年更加突出。俄烏沖突發(fā)生以來，MDBs和IMF均突破其政策限制為烏克蘭提供超常規(guī)的支持，世行甚至利用IDA資金用于為烏克蘭提供緊急支持，擠占了非洲等低收入國家的資源，同時設(shè)立若干信托基金以動員各方資源支持烏克蘭。截至2023年3月9日，信托基金共為烏克蘭動員了206億美元。歐洲復(fù)興開發(fā)銀行、歐洲投資銀行等亦將重點轉(zhuǎn)向支持烏克蘭。2023年3月31日，IMF執(zhí)董會批準(zhǔn)新一期116億美元烏克蘭救助項目，這是總價值1150億美元救助計劃的一部分，旨在幫助烏克蘭渡過戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)難關(guān)，包括幫助其償還外債，維持其債務(wù)可持續(xù)性。2023年3月23日，世行聯(lián)合烏克蘭政府、歐盟及聯(lián)合國更新其評估報告，認(rèn)為烏克蘭重建需要花費十年時間，所需成本高達(dá)4110億美元。

建議思考

第一，統(tǒng)籌推進(jìn)增資與財務(wù)改革等多項改革議程，實質(zhì)性地擴(kuò)大世行可用資源，保護(hù)最落后國家利益。世行仍應(yīng)進(jìn)一步努力，落實G20專家組“資本充足率框架”（CAF）改革建議，但在全球金融市場趨緊的背景下，世行要有意義地增加動員資源的能力，需要擴(kuò)充其核心機(jī)構(gòu)資本金，包括支持IBRD增資擴(kuò)股和即將到來的IDA第21輪增資。各主要經(jīng)濟(jì)體均面臨預(yù)算壓力上升的背景下，應(yīng)探討進(jìn)一步擴(kuò)大特別提款權(quán)（SDR）的發(fā)行規(guī)模，保護(hù)低收入國家的利益。各主要經(jīng)濟(jì)體除了應(yīng)加快將IMF新近增發(fā)的6500億美元等值SDR轉(zhuǎn)借給低收入國家外，應(yīng)積極探討未來繼續(xù)擴(kuò)大使用SDR的可行性。2021年11月舉行的第八屆中非合作論壇期間，中國承諾轉(zhuǎn)借100億美元SDR給非洲國家，占其獲得新分配SDR總額的四分之一。世行為低收入國家的最大債權(quán)人，在SDR的使用方面可以發(fā)揮重要角色。

第二，統(tǒng)籌減貧與全球公共產(chǎn)品的理念與實踐，提升“一個世行”的發(fā)展有效性影響。OECD等傳統(tǒng)援助國將氣候應(yīng)對等全球公共產(chǎn)品的概念與減貧援助相對立，推動設(shè)立了大量主題性縱向基金，這在一定意義上是為了彰顯其援助的“附加性”，但帶來世行以及聯(lián)合國其他發(fā)展機(jī)構(gòu)的整體行動力下降，也加劇發(fā)展中國家的管理成本。更關(guān)鍵的是，這一趨勢使國際發(fā)展機(jī)構(gòu)側(cè)重偏離發(fā)展中國家的真正需求。中國傾向于認(rèn)為，國際減貧與包容性發(fā)展本身即是一種全球公共產(chǎn)品，而且減貧的根本在于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，是一種更具整體性和根本性的全球公共產(chǎn)品理念。迄今為止，中國對世行捐款主要是通過其核心機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)援助國應(yīng)避免以提供全球公共產(chǎn)品為名增設(shè)更多的FIF，維護(hù)“一個世行”的統(tǒng)一性，確保其作為發(fā)展機(jī)構(gòu)、服務(wù)發(fā)展中國家政策優(yōu)先的根本目的。

第三，維護(hù)世行專業(yè)性、獨立性與主觀能動性，以“一攬子”協(xié)議方式彌合各方分歧，促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展，挽救多邊主義。過去幾年間，主要股東國之間的信任降至歷史低點，亦給世行框架下的合作帶來更大的挑戰(zhàn)。世行預(yù)計將于6月份完成新行長的遴選程序，新領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)更加注重發(fā)揮自身的中間角色，促進(jìn)主要股東國溝通協(xié)調(diào)，特別是統(tǒng)籌世行投融資、債務(wù)治理與機(jī)構(gòu)改革等各項議程，促進(jìn)各方利益平衡，維護(hù)其全球發(fā)展治理角色的公信力，也為其自身贏得可持續(xù)的資源支持。

（葉玉，上海國際問題研究院世界經(jīng)濟(jì)研究所副研究員。本文標(biāo)題為編者所擬。）