原創(chuàng) 黃凱越 

▲2023年2月1日，歐盟委員會(huì)主席烏蘇拉·馮德萊恩在布魯塞爾舉行的“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”發(fā)布會(huì)上講話/EPA-EFE

今年2月1日，歐盟正式推出“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”（The Green Deal Industrial Plan，GDIP），該計(jì)劃基于建立可預(yù)測(cè)和簡(jiǎn)潔高效的監(jiān)管體系、加快獲得融資的速度、提升綠色轉(zhuǎn)型技能以及發(fā)展有彈性的供應(yīng)鏈開放貿(mào)易四大支柱，將通過(guò)提出“凈零工業(yè)法案”、建立凈零工業(yè)學(xué)院、設(shè)立歐洲主權(quán)基金以及發(fā)展自由貿(mào)易協(xié)定網(wǎng)絡(luò)等措施，為其成員國(guó)提升凈零排放技術(shù)以及相關(guān)產(chǎn)品的制造能力創(chuàng)造更有利的環(huán)境。

GDIP被普遍視作歐盟對(duì)美國(guó)《通脹削減法》（Inflation Reduction Act，IRA）的“反擊”。美國(guó)國(guó)會(huì)2022年8月通過(guò)的IRA給歐洲的綠色產(chǎn)業(yè)帶來(lái)極大沖擊，該法案為在美投資的綠色企業(yè)提供總價(jià)值3690億美元的稅收減免和資金支持，引發(fā)了歐洲政要關(guān)于美國(guó)“搶奪”綠色企業(yè)的擔(dān)憂，馬克龍、朔爾茨和梅洛尼均在公開場(chǎng)合表達(dá)了對(duì)美國(guó)綠色補(bǔ)貼計(jì)劃的不滿。歐委會(huì)主席馮德萊恩在2022年底就開始呼吁對(duì)美國(guó)的行動(dòng)做出反應(yīng)，重新評(píng)估歐洲進(jìn)一步為環(huán)境轉(zhuǎn)型提供資金的必要性。此番計(jì)劃起草雖然歷經(jīng)歐盟和美國(guó)官員之間的多次“討價(jià)還價(jià)”，但最終出臺(tái)的文件依然與IRA存在眾多關(guān)鍵差異，GDIP對(duì)中美兩大新能源制造大國(guó)的影響仍然有待探討。

美歐綠色產(chǎn)業(yè)政策的“合作性競(jìng)爭(zhēng)”

對(duì)比IRA和GDIP，美歐雙方的綠色產(chǎn)業(yè)政策聯(lián)系可以用“合作性競(jìng)爭(zhēng)”關(guān)系加以概括，雙方在所謂的供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)”（de-risking）和遏制中國(guó)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展上擁有一系列共識(shí)，但在對(duì)自由貿(mào)易的態(tài)度以及關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼上存在摩擦。

（一）“去風(fēng)險(xiǎn)”與“制中國(guó)”：美歐綠色產(chǎn)業(yè)政策“合流處”

美歐雙方在綠色供應(yīng)鏈上的“去風(fēng)險(xiǎn)”擁有諸多共識(shí)。美國(guó)的綠色產(chǎn)業(yè)政策旨在促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的本土制造，為“美國(guó)制造”項(xiàng)目提供生產(chǎn)激勵(lì)，還制定本土制造配額，規(guī)定相關(guān)企業(yè)只有滿足配額才能獲得稅收減免，并且不得從中國(guó)和俄羅斯等“外國(guó)關(guān)注實(shí)體”采購(gòu)任何關(guān)鍵原材料。美國(guó)還在電動(dòng)汽車制造以及電池生產(chǎn)這樣的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)進(jìn)行遏制，IRA旨在確保電池和電動(dòng)汽車的最終組裝在美國(guó)本土進(jìn)行，將中國(guó)產(chǎn)的電池材料排除在供應(yīng)鏈之外。

歐盟則重視在關(guān)鍵原材料上的“去風(fēng)險(xiǎn)”，在今年1月的達(dá)沃斯經(jīng)濟(jì)論壇上，馮德萊恩首次提出對(duì)華供應(yīng)鏈“去風(fēng)險(xiǎn)”，并倡議建立所謂的“關(guān)鍵原材料俱樂部”，擺脫對(duì)單一供應(yīng)商的依賴。在訪華之前的講話中，她更是表示，歐盟98%的稀土、93%的鎂和97%的鋰都依賴中國(guó)的供應(yīng)，“我們之間的關(guān)系是不平衡的”。作為GDIP的一部分，歐盟提出了《關(guān)鍵原材料法》（Critical Raw Materials Act）以確保供應(yīng)來(lái)源的多元化，計(jì)劃增加歐盟內(nèi)部鋰和石墨等重要原材料的開采，打算培育印度、澳大利亞和東盟等替代性貿(mào)易伙伴，還通過(guò)《外國(guó)補(bǔ)貼條例》（Foreign Subsidies Regulation）以防止所謂的“經(jīng)濟(jì)脅迫”。

當(dāng)前，美歐雙方計(jì)劃調(diào)解綠色產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端，尋求“氣候休戰(zhàn)”。出于維護(hù)跨大西洋團(tuán)結(jié)的目的，歐盟放棄了在世貿(mào)組織對(duì)美國(guó)綠色補(bǔ)貼提起訴訟的設(shè)想。馮德萊恩訪美之后，雙方宣布啟動(dòng)清潔能源激勵(lì)對(duì)話，以協(xié)調(diào)美歐各自的能源激勵(lì)計(jì)劃，“避免因各自的激勵(lì)措施可能對(duì)跨大西洋貿(mào)易和投資流動(dòng)造成的任何干擾”。雙方在組建“關(guān)鍵原材料俱樂部”上達(dá)成一致，宣布“繼續(xù)努力加強(qiáng)我們的經(jīng)濟(jì)安全”，計(jì)劃在今年10月之前就可持續(xù)鋼鐵和鋁供應(yīng)達(dá)成協(xié)議，在這兩項(xiàng)關(guān)鍵材料上試圖孤立中國(guó)，還宣布“防止敏感的新興技術(shù)以及其他兩用物品泄漏到實(shí)施軍民融合戰(zhàn)略的相關(guān)目的地”。

（二）自由貿(mào)易與電動(dòng)汽車：美歐綠色產(chǎn)業(yè)政策“沖撞點(diǎn)”

雖然美歐雙方有意為綠色產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)設(shè)置“護(hù)欄”，但是雙方在自由貿(mào)易上的觀點(diǎn)差異是難以為“護(hù)欄”所完全約束的。在綠色產(chǎn)業(yè)激勵(lì)方式上，對(duì)比美國(guó)的保護(hù)主義產(chǎn)業(yè)政策，歐盟更為注重金融工具和監(jiān)管環(huán)境的優(yōu)化，沒有直接提出具有歧視性或與多邊貿(mào)易規(guī)則相沖突的規(guī)定。美國(guó)的保護(hù)主義態(tài)度從他們強(qiáng)制要求本土生產(chǎn)，并僅為本土生產(chǎn)企業(yè)提供補(bǔ)貼的相關(guān)措施上可以看出。比較之下，歐盟更強(qiáng)調(diào)自由貿(mào)易，歐盟國(guó)家雖然認(rèn)識(shí)到供應(yīng)鏈本土化的重要性，但是并不打算對(duì)來(lái)自其他國(guó)家的企業(yè)進(jìn)行限制，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)狹小、擁有悠久自由貿(mào)易傳統(tǒng)的北歐國(guó)家是自由貿(mào)易原則的堅(jiān)定捍衛(wèi)者。歐洲更不愿意為保護(hù)區(qū)域產(chǎn)業(yè)而開展“貿(mào)易戰(zhàn)”，今年年初，包括丹麥和荷蘭在內(nèi)的11個(gè)國(guó)家就聯(lián)合起草聲明，拒絕與美國(guó)開展“綠色產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼戰(zhàn)”。2022年12月，法國(guó)議會(huì)曾經(jīng)就禁止補(bǔ)貼歐洲以外地區(qū)生產(chǎn)的新能源車輛進(jìn)行辯論，但最終提出的補(bǔ)貼禁令被否決。通過(guò)GDIP，歐盟重申了對(duì)國(guó)際貿(mào)易開放原則的承諾，還表態(tài)在尊重世貿(mào)組織規(guī)則的基礎(chǔ)上維持歐盟產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)性，計(jì)劃與印度談判自由貿(mào)易協(xié)定。在法國(guó)國(guó)際關(guān)系研究所（IFRI）評(píng)論員帕特里克·萊南（Patrick Lenain）看來(lái)，美歐雙方的綠色產(chǎn)業(yè)政策截然相反，雙方都在“押注其戰(zhàn)略最終將得到回報(bào)”，但是“歷史上很少有兩種截然相反的經(jīng)濟(jì)政策同時(shí)取得成功”。

雖然美國(guó)方面存在與歐盟聯(lián)手排擠中國(guó)的呼聲，但是目前美歐依然在電動(dòng)汽車補(bǔ)貼上存在強(qiáng)烈爭(zhēng)論。美國(guó)在電動(dòng)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展上落后于歐洲，電動(dòng)汽車占?xì)W洲汽車市場(chǎng)份額的20%，而美國(guó)的對(duì)應(yīng)數(shù)字僅為6.5%，因而美國(guó)在這一領(lǐng)域著重加強(qiáng)對(duì)本土企業(yè)的補(bǔ)貼。歐洲領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)于美國(guó)的保護(hù)主義政策感到不滿，認(rèn)為其中的本土生產(chǎn)要求侵害了歐洲企業(yè)的權(quán)益，還違反了世貿(mào)組織規(guī)則。馬克龍甚至直截了當(dāng)?shù)叵騃RA的主要起草者，美國(guó)參議員喬·曼欽（Joe Manchin）表示：“你正在傷害我的國(guó)家?！彪m然今年3月以后美歐的綠色產(chǎn)業(yè)爭(zhēng)端有所緩和，但是美國(guó)目前并未允許使用歐洲電池材料和組件制造的汽車獲得其稅收減免，歐盟關(guān)于電動(dòng)汽車企業(yè)被美國(guó)“搶走”的擔(dān)憂依然存在，前歐盟貿(mào)易專員塞西莉亞·馬爾姆斯特倫（Cecilia Malmstr?m）在4月依然在抱怨美國(guó)所挑起的“大規(guī)模補(bǔ)貼競(jìng)賽”。此外，在電動(dòng)汽車原材料上，美歐雖然存在“去風(fēng)險(xiǎn)”共識(shí)，但是美國(guó)激進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策也引起了歐洲制造商的不滿。歐盟比美國(guó)更依賴來(lái)自中國(guó)的電動(dòng)汽車原材料，對(duì)華更追求漸進(jìn)式制衡而非短期強(qiáng)制“脫鉤”，IRA用行政手段在短期內(nèi)將中國(guó)排除在原材料供應(yīng)鏈外，這將給依賴中國(guó)原材料的歐洲制造商，特別是資金實(shí)力不足的初創(chuàng)企業(yè)帶來(lái)沉重的打擊。

▲歐盟競(jìng)爭(zhēng)事務(wù)專員瑪格麗特·維斯塔格（Margrethe Vestager）今年1月致成員國(guó)的信中概述了應(yīng)對(duì)美國(guó)《通脹削減法》所要采取的國(guó)家援助改革的主要路線，并表示急于提供補(bǔ)貼以促進(jìn)歐盟產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的做法“行不通”/Getty Images

歐盟綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃對(duì)中國(guó)的影響

與擁有一定原材料自給能力的美國(guó)不同，歐洲在綠色產(chǎn)業(yè)的眾多領(lǐng)域都更加依賴中國(guó)。中國(guó)是世界上最大的新能源產(chǎn)業(yè)原材料生產(chǎn)國(guó)和加工國(guó)，除了馮德萊恩聲稱的對(duì)華依賴程度超過(guò)90%的稀土、鎂和鋰三種關(guān)鍵原材料，歐洲在鈷、鋰和鎳等關(guān)鍵原材料加工中也幾乎完全依賴中國(guó)。在新能源產(chǎn)業(yè)鏈中下游，中國(guó)是當(dāng)今全球領(lǐng)先的供應(yīng)國(guó)，擁有世界上至少60%的大規(guī)模生產(chǎn)科技（例如太陽(yáng)能光伏、風(fēng)能系統(tǒng)和電池）的制造能力，以及40%的電解槽制造能力。而歐洲在這方面通常是凈進(jìn)口國(guó)，并且對(duì)華依賴頗深——大約四分之一的電動(dòng)汽車和電池，以及大部分太陽(yáng)能光伏組件和燃料電池進(jìn)口自中國(guó)。歐盟在綠色產(chǎn)業(yè)上完全擺脫對(duì)中國(guó)的依賴不僅難以實(shí)現(xiàn)，并且就算強(qiáng)行在部分產(chǎn)業(yè)剝離中國(guó)產(chǎn)品，歐洲企業(yè)也將面臨生產(chǎn)成本快速上漲的困境，損失慘重，歐盟雄心勃勃的氣候轉(zhuǎn)型目標(biāo)更加難以實(shí)現(xiàn)。此外，由于環(huán)保行動(dòng)、現(xiàn)有生產(chǎn)能力以及政策執(zhí)行周期的限制，歐盟提升自身綠色產(chǎn)業(yè)制造能力的過(guò)程將是漫長(zhǎng)且開支巨大的。因此，短期內(nèi)GDIP不可能擺脫“中國(guó)制造”，對(duì)中國(guó)的沖擊較小。不過(guò)，從長(zhǎng)期來(lái)看GDIP對(duì)中國(guó)的潛在威脅主要在于：

美歐綠色產(chǎn)業(yè)政策中所謂“去風(fēng)險(xiǎn)”策略的合流。美歐雙方早已共同組建貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（the Trade and Technology Council）協(xié)調(diào)雙方產(chǎn)業(yè)政策，今年又新增“清潔能源激勵(lì)對(duì)話”來(lái)促進(jìn)雙方綠色產(chǎn)業(yè)政策的溝通。未來(lái)，美歐雙方在新能源行業(yè)的所謂“去風(fēng)險(xiǎn)”步驟有可能將更為一致。雖然當(dāng)前中國(guó)在綠色產(chǎn)業(yè)上擁有較大的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)和領(lǐng)先地位，但在供應(yīng)鏈多元化的政策背景下，歐盟將更多轉(zhuǎn)而從澳大利亞、非洲、東南亞以及美國(guó)等地進(jìn)口原材料，對(duì)于中國(guó)依賴減少，美歐雙方對(duì)中國(guó)企業(yè)的打擊和排斥力度有可能進(jìn)一步增加，長(zhǎng)此以往將對(duì)中國(guó)的國(guó)際貿(mào)易和綠色產(chǎn)業(yè)鏈帶來(lái)不利局面。美國(guó)也在極力拉攏歐盟加入對(duì)華的共同遏制，美國(guó)貿(mào)易代表戴琪在2022年11月曾經(jīng)呼吁歐盟共同加入對(duì)綠色產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼之中，還表態(tài)有意引入日韓，形成新能源領(lǐng)域的反華同盟。在5月31日結(jié)束的美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)第四次部長(zhǎng)會(huì)議上，美歐雙方宣布共同應(yīng)對(duì)中國(guó)在醫(yī)療器械領(lǐng)域的所謂“非市場(chǎng)做法”，不排除未來(lái)這種聯(lián)合限制延伸到綠色產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的可能性。如何避免美歐“合力”在綠色產(chǎn)業(yè)鏈上與中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)將是一個(gè)重要的問(wèn)題。

中國(guó)企業(yè)在歐洲所面臨的關(guān)稅壁壘和貿(mào)易壁壘有可能增加。雖然現(xiàn)階段歐盟仍然捍衛(wèi)自由貿(mào)易原則，但是歐盟《關(guān)鍵原材料法》和“凈零工業(yè)法案”（Net Zero Industry Act）都已經(jīng)體現(xiàn)出保護(hù)主義傾向?！皟袅愎I(yè)法案”規(guī)定，第三國(guó)產(chǎn)品在歐盟市場(chǎng)份額超過(guò)65%將受到限制，還為“歐盟制造”設(shè)置了配額，規(guī)定到2030年歐盟至少40%的“戰(zhàn)略凈零技術(shù)”為本土制造?！皯?zhàn)略凈零技術(shù)”包括太陽(yáng)能光伏、風(fēng)能、地?zé)崮堋㈦娊獠酆碗姵氐戎匾履茉醇夹g(shù)，對(duì)于電池/儲(chǔ)能技術(shù)，歐盟更是要求本土產(chǎn)能在2030年達(dá)到滿足本土90%的電池需求的程度。這項(xiàng)配額政策可以看作是歐洲在新能源領(lǐng)域保護(hù)主義興起的重要標(biāo)志，未來(lái)歐洲為了降低“地緣政治風(fēng)險(xiǎn)”，推動(dòng)新能源制造業(yè)發(fā)展，有可能采取類似IRA中的財(cái)政補(bǔ)貼和關(guān)稅優(yōu)惠政策以支持本土企業(yè)，甚至對(duì)中國(guó)企業(yè)征收所謂的“反傾銷關(guān)稅”。2013年歐盟就曾對(duì)中國(guó)太陽(yáng)能電池板企業(yè)征收高額“反傾銷關(guān)稅”，雖然貿(mào)易矛盾最終化解，但在一些歐洲評(píng)論家看來(lái)，沒有持續(xù)限制中國(guó)太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展是“歷史教訓(xùn)”，使得原本在太陽(yáng)能領(lǐng)域領(lǐng)先的歐盟被中國(guó)反超，吸取所謂“歷史教訓(xùn)”而對(duì)中國(guó)綠色企業(yè)采取關(guān)稅打壓手段有可能成為一項(xiàng)潛在的措施。

本文作者：黃凱越，上海市美國(guó)問(wèn)題研究所研究助理，現(xiàn)就讀于中山大學(xué)

文中圖片來(lái)源于網(wǎng)絡(luò)

文章僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本公眾號(hào)立場(chǎng)

原標(biāo)題：《歐盟“綠色協(xié)議產(chǎn)業(yè)計(jì)劃”與美歐綠色產(chǎn)業(yè)博弈》

閱讀原文