7月下旬，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱，已聯(lián)合財(cái)政部共下達(dá)2023年度以工代賑中央投資109億元，帶動(dòng)地方各類資金27億元。

以工代賑政策，自1984年實(shí)施以來，在救災(zāi)賑災(zāi)、減貧扶貧、促就業(yè)上都起到了一定的作用。但在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢下，以工代賑能在多大程度上促進(jìn)就業(yè)？

以工代賑的使用場景

以工代賑，顧名思義，指以提供“工役”崗位代替“賑濟(jì)/救濟(jì)”。以工代賑一般被用于三類情境。

一是救災(zāi)賑災(zāi)。這一救災(zāi)救荒實(shí)踐在中國古代可謂源遠(yuǎn)流長。在災(zāi)荒期間或?yàn)?zāi)后重建中，為達(dá)既賑濟(jì)災(zāi)民、又讓災(zāi)民自主自救，同時(shí)完成社會(huì)公共工程建設(shè)的目的，或由官府出面，舉辦諸如修建城池衙署、廟宇學(xué)堂，疏浚河渠、修筑堤壩等工程，或由私人富戶進(jìn)行地方公共建設(shè)或私人性質(zhì)的土木建設(shè)工程，使“年力少壯者傭趁度日”，災(zāi)民從中獲得錢糧等物資，達(dá)到間接救災(zāi)即“興工作以助賑”之目的。其較大規(guī)模且正式的推行是在北宋。清代至民國，以工代賑式救災(zāi)已然制度化。

當(dāng)前國內(nèi)“以工代賑”概念應(yīng)用得最廣泛，以工代賑政策及國家投資款項(xiàng)最直接面向的領(lǐng)域是減貧、扶貧。20世紀(jì)80年代中期開始，中國實(shí)施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，以工代賑政策作為該戰(zhàn)略的重要政策工具正式啟動(dòng)。1985-1987年，僅投入修路的以工代賑的各種資金總和達(dá)2.4億元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間（2006-2010年），中央以工代賑投資 247 億元，連同地方投資總投資為325 億元?！笆濉逼陂g（2016-2020年），中央以工代賑資金約為300億元，地方同步安排以工代賑資金35億元，總投資335億元。1984年至2020年，國家累計(jì)安排以工代賑資金（含實(shí)物折資）超過1600億元。

“以工代賑”采取項(xiàng)目制運(yùn)作。以扶貧為目的工賑基本投入農(nóng)村貧困地區(qū)，聚焦以脫貧人口為重點(diǎn)的農(nóng)村低收入人口，項(xiàng)目類型與農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施有關(guān)，如農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村交通、水利基礎(chǔ)設(shè)施、文化旅游和林業(yè)草原基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2011年發(fā)布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，把以工代賑列入專項(xiàng)扶貧的政策措施。

2020年以后，為應(yīng)對(duì)新冠疫情對(duì)就業(yè)的沖擊，“以工代賑”開始成為就業(yè)促進(jìn)的一項(xiàng)舉措。2020年３月，國家發(fā)改委下發(fā)以工代賑資金５６億元，預(yù)計(jì)吸收約30萬受新冠疫情影響無法外出的勞動(dòng)力就近參與工程建設(shè)。西藏、貴州、山西、甘肅、重慶等省市發(fā)布了推廣以工代賑促進(jìn)就業(yè)的通知，要求最大限度地吸納因疫情無法外出務(wù)工的貧困勞動(dòng)力就業(yè)。

截至2023年7月，在扶貧、鄉(xiāng)村振興、就業(yè)促進(jìn)等綜合因素推動(dòng)下，以工代賑中央投資額度已創(chuàng)下自1984年該政策實(shí)施以來的新高，為109億元。

據(jù)公開可查數(shù)據(jù)，國家該項(xiàng)投資額度較高的“十一五”“十三五”期間，分別年度平均投資65億、67億元；而自該政策實(shí)施起的1984年至2020年37年間，國家投資年度平均為43億元。2023年達(dá)超過百億的以工代賑國家投資，是近40年來所未見的。

勞務(wù)報(bào)酬隨以工代賑資金投入上漲

除了以工代賑資金額度的增加，就業(yè)功能的凸顯也體現(xiàn)在工程項(xiàng)目的勞務(wù)報(bào)酬比例上。2020年制定的《全國“十四五”以工代賑工作方案》中規(guī)定，勞務(wù)報(bào)酬占中央資金的最低比重從10％提高至15％。2022年，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于在重點(diǎn)工程項(xiàng)目中大力實(shí)施以工代賑促進(jìn)當(dāng)?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收工作方案的通知》，將勞務(wù)報(bào)酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上。2023年1月，新修訂的《國家以工代賑管理辦法》發(fā)布，其中規(guī)定“能用人工的盡量不用機(jī)械，能組織當(dāng)?shù)厝罕妱?wù)工的盡量不用專業(yè)施工隊(duì)伍”，以充分發(fā)揮以工代賑項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)增收的作用。此外，在以工代賑投資項(xiàng)目中，還在逐步新增就業(yè)技能培訓(xùn)、公益性崗位設(shè)置。

事實(shí)上，20世紀(jì)30年代的美國，著名的羅斯福新政也包括“以工代賑”措施，即面對(duì)失業(yè)者，不是直接救濟(jì)，而是由政府投資興建大量從城市到農(nóng)村的各種公共工程并雇傭失業(yè)者，包括學(xué)校、醫(yī)院等公共建筑，以及道路、橋梁、公園、水利設(shè)施等。

以工代賑：有限的促就業(yè)

以工代賑從救災(zāi)、到扶貧，再到促就業(yè)，內(nèi)涵不斷擴(kuò)展。雖然清朝、民國及當(dāng)代相關(guān)研究都認(rèn)為，自上而下、項(xiàng)目制的以工代賑易產(chǎn)生貪污腐敗、工程質(zhì)量問題，存在不少弊端，但不可否認(rèn)其在救災(zāi)和部分地區(qū)扶貧上發(fā)揮了較大作用，特別是在相關(guān)地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏的階段。現(xiàn)今，以工代賑被賦予就業(yè)促進(jìn)的功能，那么它能多大程度的緩解就業(yè)問題呢？澎湃研究所研究員認(rèn)為，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢下，以工代賑的就業(yè)促進(jìn)功能存在局限性，恐不宜寄予過高期待。

首先，以工代賑項(xiàng)目為中央轉(zhuǎn)移支付，具有區(qū)域指向性，主要限制在農(nóng)村貧困地區(qū)，強(qiáng)調(diào)“吸納項(xiàng)目地農(nóng)村群眾”“就地就近就業(yè)”，無需去城市尋找生計(jì)。受益群體有限。同時(shí)，要突破這一限制，不僅偏離了以工代賑的扶貧基調(diào)，更重要的是，經(jīng)過幾十年來大興基建開發(fā)，不論城鄉(xiāng)，公共基礎(chǔ)設(shè)施均已經(jīng)飽和或接近飽和，當(dāng)前政府財(cái)政杠桿率也已處于歷史高位。這與羅斯福新政前政府赤字規(guī)模較小、公共工程較少的歷史背景有所不同。

其次，以工代賑項(xiàng)目勞務(wù)酬勞低、有工期限制 、難以持久，受益時(shí)間也有限。即使勞務(wù)報(bào)酬真實(shí)比例確如政策文件要求的“占到投資總額的三成”，工程項(xiàng)目的就業(yè)帶動(dòng)效益也并不理想。經(jīng)濟(jì)學(xué)者蔡昉曾研究不同財(cái)政性投資領(lǐng)域的就業(yè)密集度指數(shù)，研究發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投資最多的領(lǐng)域——交通運(yùn)輸郵電業(yè)、公用事業(yè)，也即以工代賑投資最多領(lǐng)域，其就業(yè)密度指數(shù)最低，就業(yè)吸納能力最強(qiáng)的，多為商貿(mào)餐飲、制造業(yè)、建筑業(yè)等民營資本集聚的產(chǎn)業(yè)。

可見，促進(jìn)就業(yè)著眼于激活市場和民營經(jīng)濟(jì)，才是可持續(xù)的、高效的，以工代賑等國家投資政策起到的是有限的、短期的、輔助性作用。

參考文獻(xiàn)：

1、朱雅婷，以工代賑制度的功能演變及適用問題，2022.

2、蔡昉、都陽、高文書，2004，“就業(yè)彈性、自然失業(yè)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策——為什么經(jīng)濟(jì)增長沒有帶來顯性就業(yè)?”，《經(jīng)濟(jì)研究》

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