7月下旬，國家發(fā)改委發(fā)布消息稱，已聯合財政部共下達2023年度以工代賑中央投資109億元，帶動地方各類資金27億元。

以工代賑政策，自1984年實施以來，在救災賑災、減貧扶貧、促就業(yè)上都起到了一定的作用。但在當前經濟社會形勢下，以工代賑能在多大程度上促進就業(yè)？

以工代賑的使用場景

以工代賑，顧名思義，指以提供“工役”崗位代替“賑濟/救濟”。以工代賑一般被用于三類情境。

一是救災賑災。這一救災救荒實踐在中國古代可謂源遠流長。在災荒期間或災后重建中，為達既賑濟災民、又讓災民自主自救，同時完成社會公共工程建設的目的，或由官府出面，舉辦諸如修建城池衙署、廟宇學堂，疏浚河渠、修筑堤壩等工程，或由私人富戶進行地方公共建設或私人性質的土木建設工程，使“年力少壯者傭趁度日”，災民從中獲得錢糧等物資，達到間接救災即“興工作以助賑”之目的。其較大規(guī)模且正式的推行是在北宋。清代至民國，以工代賑式救災已然制度化。

當前國內“以工代賑”概念應用得最廣泛，以工代賑政策及國家投資款項最直接面向的領域是減貧、扶貧。20世紀80年代中期開始，中國實施開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，以工代賑政策作為該戰(zhàn)略的重要政策工具正式啟動。1985-1987年，僅投入修路的以工代賑的各種資金總和達2.4億元。

據統(tǒng)計，“十一五”期間（2006-2010年），中央以工代賑投資 247 億元，連同地方投資總投資為325 億元?！笆濉逼陂g（2016-2020年），中央以工代賑資金約為300億元，地方同步安排以工代賑資金35億元，總投資335億元。1984年至2020年，國家累計安排以工代賑資金（含實物折資）超過1600億元。

“以工代賑”采取項目制運作。以扶貧為目的工賑基本投入農村貧困地區(qū)，聚焦以脫貧人口為重點的農村低收入人口，項目類型與農村公共基礎設施有關，如農村生產生活基礎設施、農村交通、水利基礎設施、文化旅游和林業(yè)草原基礎設施建設。2011年發(fā)布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，把以工代賑列入專項扶貧的政策措施。

2020年以后，為應對新冠疫情對就業(yè)的沖擊，“以工代賑”開始成為就業(yè)促進的一項舉措。2020年３月，國家發(fā)改委下發(fā)以工代賑資金５６億元，預計吸收約30萬受新冠疫情影響無法外出的勞動力就近參與工程建設。西藏、貴州、山西、甘肅、重慶等省市發(fā)布了推廣以工代賑促進就業(yè)的通知，要求最大限度地吸納因疫情無法外出務工的貧困勞動力就業(yè)。

截至2023年7月，在扶貧、鄉(xiāng)村振興、就業(yè)促進等綜合因素推動下，以工代賑中央投資額度已創(chuàng)下自1984年該政策實施以來的新高，為109億元。

據公開可查數據，國家該項投資額度較高的“十一五”“十三五”期間，分別年度平均投資65億、67億元；而自該政策實施起的1984年至2020年37年間，國家投資年度平均為43億元。2023年達超過百億的以工代賑國家投資，是近40年來所未見的。

勞務報酬隨以工代賑資金投入上漲

除了以工代賑資金額度的增加，就業(yè)功能的凸顯也體現在工程項目的勞務報酬比例上。2020年制定的《全國“十四五”以工代賑工作方案》中規(guī)定，勞務報酬占中央資金的最低比重從10％提高至15％。2022年，國家發(fā)改委發(fā)布《關于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當地群眾就業(yè)增收工作方案的通知》，將勞務報酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上。2023年1月，新修訂的《國家以工代賑管理辦法》發(fā)布，其中規(guī)定“能用人工的盡量不用機械，能組織當地群眾務工的盡量不用專業(yè)施工隊伍”，以充分發(fā)揮以工代賑項目帶動就業(yè)增收的作用。此外，在以工代賑投資項目中，還在逐步新增就業(yè)技能培訓、公益性崗位設置。

事實上，20世紀30年代的美國，著名的羅斯福新政也包括“以工代賑”措施，即面對失業(yè)者，不是直接救濟，而是由政府投資興建大量從城市到農村的各種公共工程并雇傭失業(yè)者，包括學校、醫(yī)院等公共建筑，以及道路、橋梁、公園、水利設施等。

以工代賑：有限的促就業(yè)

以工代賑從救災、到扶貧，再到促就業(yè)，內涵不斷擴展。雖然清朝、民國及當代相關研究都認為，自上而下、項目制的以工代賑易產生貪污腐敗、工程質量問題，存在不少弊端，但不可否認其在救災和部分地區(qū)扶貧上發(fā)揮了較大作用，特別是在相關地區(qū)公共基礎設施匱乏的階段?，F今，以工代賑被賦予就業(yè)促進的功能，那么它能多大程度的緩解就業(yè)問題呢？澎湃研究所研究員認為，在當前經濟社會形勢下，以工代賑的就業(yè)促進功能存在局限性，恐不宜寄予過高期待。

首先，以工代賑項目為中央轉移支付，具有區(qū)域指向性，主要限制在農村貧困地區(qū)，強調“吸納項目地農村群眾”“就地就近就業(yè)”，無需去城市尋找生計。受益群體有限。同時，要突破這一限制，不僅偏離了以工代賑的扶貧基調，更重要的是，經過幾十年來大興基建開發(fā)，不論城鄉(xiāng)，公共基礎設施均已經飽和或接近飽和，當前政府財政杠桿率也已處于歷史高位。這與羅斯福新政前政府赤字規(guī)模較小、公共工程較少的歷史背景有所不同。

其次，以工代賑項目勞務酬勞低、有工期限制 、難以持久，受益時間也有限。即使勞務報酬真實比例確如政策文件要求的“占到投資總額的三成”，工程項目的就業(yè)帶動效益也并不理想。經濟學者蔡昉曾研究不同財政性投資領域的就業(yè)密集度指數，研究發(fā)現，財政投資最多的領域——交通運輸郵電業(yè)、公用事業(yè)，也即以工代賑投資最多領域，其就業(yè)密度指數最低，就業(yè)吸納能力最強的，多為商貿餐飲、制造業(yè)、建筑業(yè)等民營資本集聚的產業(yè)。

可見，促進就業(yè)著眼于激活市場和民營經濟，才是可持續(xù)的、高效的，以工代賑等國家投資政策起到的是有限的、短期的、輔助性作用。

參考文獻：

1、朱雅婷，以工代賑制度的功能演變及適用問題，2022.

2、蔡昉、都陽、高文書，2004，“就業(yè)彈性、自然失業(yè)和宏觀經濟政策——為什么經濟增長沒有帶來顯性就業(yè)?”，《經濟研究》

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