澎湃研究所長期面向?qū)W者、青年學(xué)者征集一線調(diào)研報(bào)告、務(wù)實(shí)研究成果?；貞?yīng)公眾關(guān)切議題，探討區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。zhumj01@thepaper.cn

編者按

鄉(xiāng)村振興不僅是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，更是每個(gè)鄉(xiāng)村游子的美好期冀。尤其，當(dāng)人經(jīng)歷了在他鄉(xiāng)拼搏扎根、小有所成之后，步入老年、回過頭來，思鄉(xiāng)之情更為濃厚。

這個(gè)群體，此時(shí)不僅積累一定的社會(huì)資本，退休后又有了時(shí)間精力。返鄉(xiāng)建設(shè)，似乎是一個(gè)既成全自己，又反哺故鄉(xiāng)的決定。因此，鼓勵(lì)退休干部、有成之士等回鄉(xiāng)建設(shè)，也是近年振興鄉(xiāng)村著重推行的路徑之一。

自古便有在外成就后返鄉(xiāng)建設(shè)的儒商，這群人也會(huì)視為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)賢。當(dāng)下，新“鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)做鄉(xiāng)村建設(shè)，是否還和往昔一樣？他們?nèi)绾卧俣热谌牍蚀?、能否?yīng)對(duì)復(fù)雜的鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理問題？

這次調(diào)研便記錄了一個(gè)退休干部回鄉(xiāng)建設(shè)的現(xiàn)實(shí)案例，一定程度上折射了中國鄉(xiāng)村建設(shè)中，鄉(xiāng)賢和其他治理主體的分歧與協(xié)作的形成機(jī)制以及基層治理困境。在這個(gè)故事中，一些經(jīng)驗(yàn)可以吸取，一些摩擦也需要正視。

H先生回到東村（安徽，B縣）才發(fā)現(xiàn)，村里許多古建筑都破敗不堪，早已不是記憶那般模樣，要么人去樓空多年無人打理，要么被推倒重建成現(xiàn)代建筑。村里的年輕人都走了，曾經(jīng)輝煌一時(shí)的古村變成了一個(gè)無人問津的“臟亂差”的邊緣村，H先生對(duì)此心里很不是滋味。

世代的徽商、鄉(xiāng)賢把東村建設(shè)起來，難道要在自己這代人手中破落嗎？H先生下定決心，在古稀之年又回到家鄉(xiāng)，拉開古村復(fù)興之旅的序幕。

將近十年后，看著數(shù)摞賬本，退休高級(jí)編輯H先生嘆一口氣，向調(diào)研團(tuán)隊(duì)說起鄉(xiāng)建中的故事，這里有成效、有欣喜、更有難言的坎坷。新“鄉(xiāng)賢”回鄉(xiāng)做鄉(xiāng)建，好在哪里，難在何處？H先生的故事，或能提供一種視角。

賬目本

H先生村內(nèi)住所。

古稀之年歸鄉(xiāng)，期冀古村復(fù)興

安徽B縣東村，地處安徽與浙江兩省交界，在南宋時(shí)期是徽杭古道的重要驛站，曾經(jīng)商賈往來、繁盛一時(shí)。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，公路和高鐵的開通宣告徽杭古道歷史使命的終結(jié)，村民涌入城市尋求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)，東村人口流失，逐漸“空心化”，從曾經(jīng)由徽入杭的必經(jīng)驛站淪為偏遠(yuǎn)山野的失落古村。

盡管經(jīng)濟(jì)落后，但東村所在的B縣卻有豐富的鄉(xiāng)賢資源，大量的傳統(tǒng)文化遺存。比如徽州地區(qū)重視宗族文化、儒商精神，強(qiáng)調(diào)在外經(jīng)商所得要反哺家鄉(xiāng)，落葉歸根。受徽州文化熏陶成長的一代人將這些文化遺存視為精神寄托。

隨著國家日益重視傳統(tǒng)村落保護(hù)，大批熱心鄉(xiāng)賢自發(fā)回到魂?duì)繅粝档募亦l(xiāng)投身建設(shè)，宣傳國家方針政策，既為鄉(xiāng)村發(fā)展帶來新希望，又撫慰鄉(xiāng)賢對(duì)于故土的記憶情愁，H先生便是其中一員。

“村里打算把祖宗祠堂拆了，你本事大，要不回來看看？”闊別故土已久的H先生接到來自家鄉(xiāng)東村族人的一通電話，不覺心頭一緊，兒時(shí)記憶紛紛涌上心頭。H先生早年受村里老人恩惠，背井離鄉(xiāng)到城里讀書，在外闖蕩一番事業(yè)，前幾年才從報(bào)社退休，在省城頤養(yǎng)天年。

離鄉(xiāng)多年，他一直牽掛著東村的發(fā)展。H先生回到東村才發(fā)現(xiàn)，村里許多古建筑都破敗不堪，早已不是記憶那般模樣，要么人去樓空多年無人打理，要么被推倒重建成現(xiàn)代建筑。

村里的年輕人都走了，茶葉產(chǎn)業(yè)也沒能發(fā)展起來，村民盲目跟風(fēng)種植山核桃也破壞了村里的生態(tài)環(huán)境，曾經(jīng)輝煌一時(shí)的古村變成了一個(gè)無人問津的“臟亂差”的邊緣村，H先生對(duì)此心里很不是滋味。世代的徽商、鄉(xiāng)賢把東村建設(shè)起來，難道要在自己這一代人手中毀于一旦嗎？H先生于是下定決心，在古稀之年又回到了家鄉(xiāng)，拉開了一場古村十年復(fù)興之旅的序幕。

初提鄉(xiāng)村文化保護(hù)，吃了“閉門羹”

記者出身的H先生長期對(duì)徽學(xué)有所研究，他深知?dú)v史文化保護(hù)對(duì)于鄉(xiāng)村建設(shè)的重要價(jià)值，回到東村后他便直奔村委，嘗試爭取村委對(duì)東村文化保育的支持，誰料吃了“閉門羹”。村兩委認(rèn)為鄉(xiāng)村文化保護(hù)不是上級(jí)的“硬性要求”，一來很難獲得上級(jí)政府資金支持，二來文物修繕的招投標(biāo)程序繁瑣，有著不少條條框框的政策限制，與其投入看不見短期收益的文化保護(hù)，還不如把更多的資源放在民生改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上。

本地村民對(duì)于古村保護(hù)也存在不同的意見。有人認(rèn)為古村保護(hù)是必要的，村中的祠堂、老竹嶺亭、徽杭古道等都因?yàn)槟昃檬薅婺咳?，如果此時(shí)再不修復(fù)恐怕將來更難恢復(fù)東村的歷史風(fēng)貌，有人認(rèn)為文物修復(fù)是一筆“生意”，這無非是個(gè)新的斂財(cái)旗號(hào)，對(duì)于老百姓來說沒有任何好處。

于是，文化保護(hù)成為東村一件可有可無的事情，村里人的不重視讓H先生感到十分無奈，只能另尋他法。

自掏腰包，一年做出成效

憑著個(gè)人積累人脈，H先生找到時(shí)任B縣領(lǐng)導(dǎo)。他寫信，描摹了保護(hù)和凸顯東村作為徽州“東大門”的愿景，希望推動(dòng)文物保護(hù)工作?？h委領(lǐng)導(dǎo)支持H先生的想法，但眼下沒有任何專項(xiàng)的資金，于是提出“你們可以先嘗試做，如果做出成績來，我們縣里盡量為你們爭取項(xiàng)目和資金?！?/p>

有了縣委領(lǐng)導(dǎo)的表態(tài)，H先生興致勃勃地干起來。雖然還沒有實(shí)際的資金、人力支持，但H先生找到幾位同樣重視文化保護(hù)的仁人志士，成立了退休協(xié)會(huì)，成為了東村文化保育的先鋒隊(duì)。一方面，他們自籌資金，在村里招募工程隊(duì)，盤點(diǎn)了村里需要搶救修復(fù)的文物，啟動(dòng)了建設(shè)工程，另一方面，他們也成為東村村容村貌提升的規(guī)劃師，帶著工程隊(duì)到浙江、安徽等地去看那些做出名堂來的村子是怎么建設(shè)的。

在不到一年時(shí)間里，H先生及其退休協(xié)會(huì)帶領(lǐng)村民修復(fù)了東村許多地方，比如他們投入了超過200萬的資金，拉通了7公里的古官道，串聯(lián)起東村和西關(guān)，再搶救了長期失修的綠猗軒、云麓亭等文物。

在鄉(xiāng)賢的努力下，東村的村容村貌得到極大的提升。 H先生還邀請媒體報(bào)道，進(jìn)一步提升東村的知名度，比如2015年底，退休協(xié)會(huì)邀請新安晚報(bào)記者前來實(shí)地采訪，記者返回后在報(bào)紙上發(fā)表了三個(gè)整版，吸引了不少外界的游客。H先生邀請縣委領(lǐng)導(dǎo)到東村視察，鄉(xiāng)建的累累碩果讓領(lǐng)導(dǎo)也大吃一驚，沒想到這群退休的老人們真的讓東村煥發(fā)出新的生機(jī)。

 鄉(xiāng)建過程行動(dòng)者圖。

H先生下一步計(jì)劃自然是繼續(xù)改善東村的地方形象，但也開始面臨新的問題。一是資金，要完全通過自籌資金方式完成鄉(xiāng)建幾乎是不可能的事，這必然要向政府爭取更多的資金，但退協(xié)是非正規(guī)組織，H先生等鄉(xiāng)賢的文化保育行動(dòng)也不知道應(yīng)該以何種名義納入到財(cái)政支出中，這也讓縣委政府逐步意識(shí)到鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)建缺乏具體依據(jù)的。

摩擦來了：審批復(fù)雜、舊賬難追、理念迥異

在H先生的堅(jiān)持下，2017年，東村入選安徽省美麗鄉(xiāng)村建設(shè)示范村行列，鄉(xiāng)建迎來了階段性勝利，也為東村鄉(xiāng)建提供了部分資金來源。2017年2月，在鎮(zhèn)政府主持下，東村成立了由村兩委和退協(xié)共同組成的村美麗鄉(xiāng)村建設(shè)理事會(huì)，并由村退休協(xié)會(huì)實(shí)際負(fù)責(zé)規(guī)劃和落實(shí)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的相關(guān)工程。

后來，縣政府下達(dá)紅頭文件給予特殊政策，承認(rèn)東村退協(xié)可以不選擇招投標(biāo)，采取自建方式進(jìn)行鄉(xiāng)建，先施工后報(bào)銷。這實(shí)際上是承認(rèn)了退休協(xié)會(huì)鄉(xiāng)建行動(dòng)的合法性，也能以官方的名義為其提供資金支持。鄉(xiāng)賢被合法化，是一大進(jìn)步，但由于他們的行動(dòng)往往在基層政府的規(guī)劃和制度以外，引起各種摩擦。

首先是由于經(jīng)費(fèi)批核的行政程序復(fù)雜帶來的資金“拖欠”現(xiàn)象，引起鄉(xiāng)賢與政府間的矛盾。自建模式的報(bào)賬是資金由鄉(xiāng)賢先自行墊付，在工程完成后再由政府安排審計(jì)部分對(duì)工程成本進(jìn)行審計(jì)核實(shí)，進(jìn)而申報(bào)資金，但審計(jì)上會(huì)存在高估或者低估，致使鄉(xiāng)建工程不能滿足報(bào)賬制度的要求，經(jīng)費(fèi)難以下達(dá)，比如徽杭古道建設(shè)工程費(fèi)用只有271萬元，審計(jì)單位審計(jì)為350萬元，實(shí)際施工費(fèi)遠(yuǎn)低于社會(huì)平均水平，不符合報(bào)賬的規(guī)定。最終這使得鄉(xiāng)建資金下發(fā)效率降低，致使資金鏈被迫中斷。

同時(shí)，相較招投標(biāo)項(xiàng)目，鄉(xiāng)賢帶頭實(shí)施的鄉(xiāng)建工程往往不注重經(jīng)費(fèi)支出的記錄，搞不懂此類非常專業(yè)的財(cái)務(wù)審計(jì)規(guī)范，出現(xiàn)“糊涂賬”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)不符合規(guī)定的賬目只能是不予報(bào)銷，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。時(shí)至今日，H先生個(gè)人墊付的款項(xiàng)仍未全部到賬。

其次，隨著鄉(xiāng)賢行動(dòng)的推進(jìn)，這與基層、村民產(chǎn)生了摩擦——鄉(xiāng)賢行動(dòng)介入了原本以村委主導(dǎo)的鄉(xiāng)建模式，甚至被認(rèn)為搶了“功績”。鄉(xiāng)賢在與村民協(xié)商建設(shè)或拆除某些建筑或設(shè)施時(shí)也有各種各樣的矛盾。這些矛盾使得H先生等鄉(xiāng)賢反倒成為了東村里“燙手山芋”，融不進(jìn)鄉(xiāng)里原本的人際生態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委和村民對(duì)于他們主導(dǎo)的鄉(xiāng)建工程持有懷疑乃至反對(duì)的態(tài)度。

再次是鄉(xiāng)建規(guī)劃和工程實(shí)施的理念上，鄉(xiāng)賢與基層政府存在較大的分歧。

在2017年，月鎮(zhèn)政府從整體出發(fā)制定了全域旅游規(guī)劃，所轄村落各有定位，但鄉(xiāng)賢往往只是著眼于東村本身的發(fā)展，一心想為東村爭取最大化的資源，這與鎮(zhèn)里平衡不同村之間的資源存在矛盾。

政府認(rèn)為美麗鄉(xiāng)村建設(shè)更重要的是通過村容村貌的改善，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提升居民的生活水平，比如在許多文化資源的挖掘和保護(hù)的舉措上往往有旅游開發(fā)的考量，期望能夠提升古村形象以吸引更多的外部資源，提升旅游開發(fā)的水平。

但鄉(xiāng)賢則認(rèn)為鄉(xiāng)村建設(shè)要抓住東村發(fā)展實(shí)質(zhì)，規(guī)劃應(yīng)突出東村作為西關(guān)下由浙入徽第一村的區(qū)位以及徽杭古道樞紐的地方特色，實(shí)現(xiàn)文脈傳承、古跡保護(hù)。文化保護(hù)從長遠(yuǎn)來看具有重要價(jià)值，但在短期內(nèi)難以直接轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)資源，無法滿足政府的指標(biāo)考核。

分析與建議：鄉(xiāng)賢做鄉(xiāng)建，為何遇難題？

在H先生等鄉(xiāng)賢的努力下，東村在短短數(shù)年從風(fēng)貌破敗、資源稟賦較差的失落古村，成為聲名在外的“關(guān)下第一村”，不過，作為一股非正式的力量參與到鄉(xiāng)村建設(shè)之中，這與當(dāng)?shù)鼗鶎赢a(chǎn)生摩擦。

鄉(xiāng)賢作為回流的外地人才，使東村原本結(jié)構(gòu)化的權(quán)力關(guān)系發(fā)生變動(dòng)，相比鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委，鄉(xiāng)賢往往更具有經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本，而后B縣縣委對(duì)H先生等退休協(xié)會(huì)的鄉(xiāng)賢進(jìn)行認(rèn)證、賦權(quán)，在疊加作用下，鄉(xiāng)賢的建設(shè)逐漸超出基層政府的預(yù)期計(jì)劃（這個(gè)權(quán)力控制的詞能斟酌改下么），最終鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工程上處于被動(dòng)的地位。因此，H先生等鄉(xiāng)賢做的鄉(xiāng)建工作既是改善村容村貌、提升村民生活質(zhì)量的好事，同時(shí)隨著鄉(xiāng)賢與基層的沖突，也產(chǎn)生了基層治理問題。

鄉(xiāng)賢行動(dòng)之所以 “頻頻遇難”，首先是鄉(xiāng)賢群體作為非正規(guī)組織介入鄉(xiāng)村建設(shè)，既缺乏合法性保障，也難以融入到村鎮(zhèn)發(fā)展的宏觀規(guī)劃之中。

鄉(xiāng)賢依靠熟人關(guān)系借債、賒賬和各種政府項(xiàng)目補(bǔ)助的方式維持施工，但始終缺乏穩(wěn)定來源，導(dǎo)致建設(shè)時(shí)常難以持續(xù)，盡管后來縣政府給予了政策激勵(lì)，但鄉(xiāng)賢仍然存在不重視必要的行政程序、整體謀劃不夠、成本控制不科學(xué)、矛盾調(diào)處經(jīng)驗(yàn)不足等問題，給鄉(xiāng)村治理帶來新的困境。

在鄉(xiāng)村長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)上，鄉(xiāng)賢的初始目標(biāo)局限在傳統(tǒng)村落保護(hù)，其他如生活條件改善、經(jīng)濟(jì)增長等政府和村民同樣關(guān)注的公共目標(biāo)并沒有被強(qiáng)調(diào)，而鄉(xiāng)賢在相關(guān)項(xiàng)目資源分配、施工細(xì)則上掌握了絕對(duì)的話語權(quán)，有時(shí)可能憑借個(gè)人偏好和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)斷，造成偏離委托方意愿的情況。

其次，傳統(tǒng)村落保護(hù)仍然是當(dāng)前鄉(xiāng)建的薄弱短板，存在國家話語的置換與執(zhí)行困境。國家層面政策設(shè)計(jì)對(duì)傳統(tǒng)村落入選、中央財(cái)政資助和退出均提出明確要求，但中央財(cái)政資助村落數(shù)量遠(yuǎn)少于傳統(tǒng)村落保護(hù)名錄村落數(shù)量，保護(hù)費(fèi)用是在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的財(cái)政中撥出，可能會(huì)出現(xiàn)與其他支出搶奪資源的問題，文化作為相對(duì)“軟”的目標(biāo)，不太容易顯現(xiàn)政績，因此在經(jīng)費(fèi)博弈中處于弱勢。

基于以上分析，筆者提出三點(diǎn)對(duì)策建議：

（1）尊重并發(fā)揮多主體治理優(yōu)勢。一方面，囿于基層治理能力的局限性、農(nóng)村治理的復(fù)雜性，具備能力的鄉(xiāng)賢對(duì)于鄉(xiāng)村治理具有重要補(bǔ)充作用；另一方面，鄉(xiāng)賢的主觀能動(dòng)性有助于彌合上級(jí)政策和地方村情間的鴻溝，對(duì)于突破地區(qū)馬太效應(yīng)、實(shí)現(xiàn)區(qū)域均衡具有重要作用，有利于實(shí)現(xiàn)22年“中央一號(hào)”文件中提及的“農(nóng)村要為農(nóng)民而建”；

（2）完善鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)建引導(dǎo)和保障政策。首先，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)建保障的實(shí)操性條款有待創(chuàng)新。國家相關(guān)政策雖然提到重視鄉(xiāng)賢培育，仍缺乏地方針對(duì)性保障條款。其次，鄉(xiāng)賢參與社會(huì)治理引導(dǎo)機(jī)制亟待完善，鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理多出于社會(huì)性邏輯，較易與政府間行政邏輯形成沖突，政府需探索拓寬和鄉(xiāng)賢的溝通渠道，采用有效引導(dǎo)方式對(duì)鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)行規(guī)范化。

（3）正視傳統(tǒng)村落保護(hù)里存在政策銜接與執(zhí)行困境。在缺乏傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)資金背景下，邊緣型傳統(tǒng)村落的保護(hù)目前多借助其他相關(guān)項(xiàng)目資金的臨時(shí)整合，如人居環(huán)境整治項(xiàng)目，但在實(shí)際操作過程中程序合法性受到挑戰(zhàn)，實(shí)際建設(shè)目標(biāo)和項(xiàng)目要求存在脫節(jié)，亟待正視傳統(tǒng)村落保護(hù)里國家話語的置換與執(zhí)行困境，統(tǒng)籌多項(xiàng)目目標(biāo)，加速傳統(tǒng)村落保護(hù)專項(xiàng)資金到位。

【本文作者鮑涵系中國人民大學(xué)人口資源環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)博士研究生、王穗風(fēng)系北京大學(xué)公共管理學(xué)博士研究生、林銘亮系赫爾辛基大學(xué)人文地理學(xué)博士研究生、陳杰華系中山大學(xué)公共管理學(xué)碩士研究生、謝煒系華東師范大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察研究院副院長，MPA項(xiàng)目主任，副教授，碩士生導(dǎo)師；

調(diào)研報(bào)告原文《“古道熱腸”何以融化“治理堅(jiān)冰”——新鄉(xiāng)賢的十年美麗鄉(xiāng)村建設(shè)記》入選中國公共管理案例庫。】

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“長三角議事廳”專欄由教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地·華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心、上海市社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地長三角區(qū)域一體化研究中心和澎湃研究所共同發(fā)起。解讀長三角一體化最新政策，提供一線調(diào)研報(bào)告，呈現(xiàn)務(wù)實(shí)政策建議。