編者按：

1994年1月1日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》正式施行。

依據(jù)《決定》，自1994年1月1日起，地方財(cái)政包干體制正式退出歷史舞臺(tái)，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市開(kāi)始實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。

30年來(lái)，分稅制對(duì)正確處理中央與地方之間的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，合理調(diào)節(jié)地區(qū)之間財(cái)力分配以及促進(jìn)國(guó)家財(cái)政收入合理增長(zhǎng)等方面起到了極其重要的基礎(chǔ)性作用，為加強(qiáng)和改善中央的宏觀調(diào)控和國(guó)家治理能力提供了極為重要的物質(zhì)和財(cái)力保障。

與此同時(shí)，伴隨30年來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，在新的歷史時(shí)期也遇到了一些新的問(wèn)題。謀劃新一輪稅制改革，也被提上議事日程。

溫故而知新。澎湃商學(xué)院邀請(qǐng)專家學(xué)者撰寫(xiě)了這一組“分稅制30年”的專題文章，回顧分稅制30年來(lái)的得失、經(jīng)驗(yàn)，也期望可為新一輪財(cái)稅體制改革提供智識(shí)參考。

新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和底線思維，增強(qiáng)憂患意識(shí)，高度重視防范與化解重大風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，防范、分散、平衡及化解公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政功能的重要面向，其可稱為防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的定海神針。全面深化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，財(cái)稅體制改革是其中的關(guān)鍵一環(huán)，面對(duì)以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的奮斗目標(biāo)，財(cái)政承擔(dān)著比以往更為深重的任務(wù)和期許。

為此，2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出要深化重點(diǎn)領(lǐng)域改革，謀劃新一輪財(cái)稅體制改革。為實(shí)現(xiàn)“健全與中國(guó)式現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度”之目標(biāo)，新一輪改革要突出防范化解風(fēng)險(xiǎn)的問(wèn)題導(dǎo)向，將風(fēng)險(xiǎn)邏輯貫穿財(cái)政治理的全過(guò)程。由此形成的兩大改革面向：既要全面緩釋財(cái)政建設(shè)的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)，確保國(guó)家財(cái)政安全運(yùn)行，也要著力化解財(cái)政政策的外生性風(fēng)險(xiǎn)，使財(cái)政更好地服務(wù)和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展大局。

一方面，財(cái)政是國(guó)家防范與化解風(fēng)險(xiǎn)的制度集成，但財(cái)政制度化解風(fēng)險(xiǎn)的前提是財(cái)稅體系正常運(yùn)轉(zhuǎn)，由此便生出財(cái)政的內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，財(cái)政收入增速放緩，財(cái)政支出壓力增大，政府尤其是地方政府面臨沉重的財(cái)政收支壓力。這是新一輪財(cái)稅體制改革需要重點(diǎn)回應(yīng)的時(shí)代挑戰(zhàn)，必須充分健全現(xiàn)代財(cái)稅制度，以此降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，確保財(cái)稅可持續(xù)性與財(cái)政安全。

一是優(yōu)化財(cái)政增收方式。經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接影響財(cái)政收入，盡管當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總體呈平穩(wěn)態(tài)勢(shì)，但世界經(jīng)濟(jì)陷入衰退是長(zhǎng)期趨勢(shì)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨持續(xù)的下行壓力。同時(shí)，受房地產(chǎn)行業(yè)下行影響，土地財(cái)政收入持續(xù)減少。最重要的是，雖然數(shù)字經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)比重逐步提升，但其對(duì)基于工業(yè)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)行財(cái)稅體制的沖擊也越來(lái)越大，而數(shù)字經(jīng)濟(jì)稅收制度尚處于起步階段，現(xiàn)有稅務(wù)登記和發(fā)票管理制度在數(shù)字經(jīng)濟(jì)情境下存在顯著局限，數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模性、分散性與稅務(wù)管理資源有限性與集中性之間的矛盾凸顯，以上因素制約了我國(guó)的財(cái)政汲取能力。

據(jù)此，下一步應(yīng)探索試點(diǎn)數(shù)據(jù)稅或數(shù)字服務(wù)稅等新稅種，創(chuàng)新數(shù)字稅收征管方式，推動(dòng)稅收征管數(shù)字化轉(zhuǎn)型，借助大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)加強(qiáng)智慧稅務(wù)建設(shè)，提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的財(cái)政汲取能力。

同時(shí)，應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅、消費(fèi)稅及財(cái)產(chǎn)稅改革，培育壯大地方稅源。非稅收入作為財(cái)政收入的重要構(gòu)成，但其對(duì)財(cái)政貢獻(xiàn)度不如稅收，在財(cái)政收支壓力凸顯的當(dāng)下，應(yīng)避免亂收費(fèi)、亂罰沒(méi)、亂攤派現(xiàn)象，以優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境、涵養(yǎng)優(yōu)質(zhì)稅源。

二是深化財(cái)政支出管理。我國(guó)財(cái)政支出總體上呈逐年增加態(tài)勢(shì)，其中固然有因應(yīng)突發(fā)事件與強(qiáng)化國(guó)家治理等不得不為之因素，但財(cái)政支出決策科學(xué)性、支出效益、資金浪費(fèi)等層面的問(wèn)題亦是重要誘因。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確強(qiáng)調(diào)黨政機(jī)關(guān)要習(xí)慣過(guò)緊日子，強(qiáng)化財(cái)政支出管理也是新一輪財(cái)稅體制改革的重要方向。未來(lái)應(yīng)推進(jìn)財(cái)政支出管理科學(xué)化、規(guī)范化、法治化，促進(jìn)財(cái)政支出提質(zhì)增效。優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以公共風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向來(lái)優(yōu)化財(cái)政資源配置，兼顧需要與可能、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、發(fā)展與安全。深化預(yù)算績(jī)效管理，強(qiáng)化財(cái)政支出實(shí)質(zhì)理性，深化“參與式預(yù)算”改革，建立重結(jié)果、控成本、可問(wèn)責(zé)的財(cái)政支出方式。

三是理順府際財(cái)政關(guān)系。分稅制改革使財(cái)力集中到中央，這是舉國(guó)體制得以順利運(yùn)行的重要保障，但央地財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配問(wèn)題也逐漸凸顯。近年來(lái)，基本公共服務(wù)等領(lǐng)域已形成較為完善的央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分格局，但部分領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任仍不夠清晰合理。同時(shí)，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不斷擴(kuò)大，但制度約束不足，不僅容易導(dǎo)致效率損失，也會(huì)誘發(fā)地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)，滋生地方“等、靠、要”等問(wèn)題。

長(zhǎng)期來(lái)看，必須深化央地財(cái)政體制改革，適度上收部分事權(quán)和支出責(zé)任至省級(jí)和中央政府，解決轄區(qū)間外溢性問(wèn)題，減輕地方政府尤其是低層級(jí)地方政府的財(cái)政壓力。進(jìn)一步完善均衡性轉(zhuǎn)移支付的要素分配法，推進(jìn)教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)口支援、生態(tài)補(bǔ)償?shù)葯M向轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)，探索橫向轉(zhuǎn)移支付的績(jī)效評(píng)估機(jī)制，提高橫向轉(zhuǎn)移支付透明度。

另一方面，防范化解風(fēng)險(xiǎn)不止于財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)部，還包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，不同領(lǐng)域、不同類型、不同層次的風(fēng)險(xiǎn)相互交織關(guān)聯(lián)，一旦風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度外溢或聯(lián)動(dòng)疊加，將可能造成嚴(yán)重危機(jī)。如果未能處理好政府、市場(chǎng)和社會(huì)關(guān)系，將導(dǎo)致公共財(cái)政領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的邊界不清，造成財(cái)政兜底責(zé)任不斷擴(kuò)張，因而要通過(guò)新一輪財(cái)稅體制改革提升財(cái)政治理能力，解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化問(wèn)題，避免陷入財(cái)政治理危機(jī)。

一是防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，長(zhǎng)效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期律。財(cái)政政策是宏觀經(jīng)濟(jì)政策的重要抓手，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確，積極的財(cái)政政策要適度加力、提質(zhì)增效，以此應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊。

其一，“適度加力”意味著政府投資規(guī)模、赤字規(guī)模、地方專項(xiàng)債券都將保持一定強(qiáng)度。在此背景下，相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政法治化建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，如政府投資涉及政府與市場(chǎng)關(guān)系、周期性赤字的預(yù)算控制、地方專項(xiàng)債券的風(fēng)險(xiǎn)防控，只有通過(guò)確定性財(cái)政制度建設(shè)來(lái)應(yīng)對(duì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)，才能更好筑牢財(cái)政安全的法治防線。

其二，財(cái)政政策“提質(zhì)增效”需要加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)、金融等政策的協(xié)調(diào)配合，既要支持產(chǎn)業(yè)鏈安全、“卡脖子”領(lǐng)域突破、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等，也要警惕產(chǎn)業(yè)、金融等領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政領(lǐng)域轉(zhuǎn)移和集聚，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)置于“財(cái)政-產(chǎn)業(yè)-金融”的系統(tǒng)框架內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)合防范化解，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。財(cái)政政策力度與強(qiáng)度必須為規(guī)律性經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)預(yù)留空間，確保財(cái)政應(yīng)對(duì)可持續(xù)性。

二是防范化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，有效應(yīng)對(duì)人口老齡化。我國(guó)步入后人口紅利時(shí)代，人口老齡化程度加劇，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分的問(wèn)題凸顯。此外，人口老齡化亦會(huì)誘發(fā)財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力、財(cái)政支出壓力激增，財(cái)政化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力受到制約。涉及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的財(cái)稅政策，呈現(xiàn)出針對(duì)性不足、政策工具類型不足且配合不充分等問(wèn)題，有必要圍繞養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的特性系統(tǒng)制定扶持養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)稅政策，綜合運(yùn)用土地支持、直接補(bǔ)助、專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、稅收減免等多種政策工具。

同時(shí)，社會(huì)保險(xiǎn)是應(yīng)對(duì)老齡化風(fēng)險(xiǎn)的重要制度，當(dāng)前受社會(huì)保險(xiǎn)內(nèi)外環(huán)境或條件變化的影響，財(cái)政對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)助規(guī)模逐步加大，社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)轉(zhuǎn)呈現(xiàn)過(guò)度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，公共財(cái)政與社會(huì)保險(xiǎn)邊界逐漸模糊。新一輪財(cái)稅體制改革必須進(jìn)一步厘清財(cái)政介入社會(huì)保險(xiǎn)角色、范圍與程度，防止、控制或消除社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的潛在財(cái)政危機(jī)，倒逼社會(huì)保險(xiǎn)制度實(shí)施成效和基金管理水平之提升。

三是防范化解突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)應(yīng)急財(cái)政精細(xì)化。經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)總是在發(fā)展變化，財(cái)稅體制改革不可能一勞永逸，需要依循風(fēng)險(xiǎn)邏輯制定和調(diào)整財(cái)政政策。其中，防范和化解突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政責(zé)無(wú)旁貸。近年來(lái)，一系列重大突發(fā)事件給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，這對(duì)財(cái)政應(yīng)急治理提出了更為嚴(yán)格的要求。

當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展已進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期，必須構(gòu)建起安全高效的財(cái)政應(yīng)急治理制度，有效防范化解突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。優(yōu)化預(yù)備費(fèi)管理機(jī)制，適當(dāng)提高預(yù)備費(fèi)提取比例，采用動(dòng)態(tài)管理模式，允許年末結(jié)余的資金結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度繼續(xù)使用，探索擴(kuò)大預(yù)備費(fèi)的來(lái)源。加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政的績(jī)效監(jiān)督和使用管理，探索建立專門(mén)的應(yīng)急預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提升應(yīng)急財(cái)政使用的透明度，強(qiáng)化績(jī)效問(wèn)責(zé)，推動(dòng)應(yīng)急財(cái)政監(jiān)督法治化。進(jìn)一步理順財(cái)政應(yīng)急管理事權(quán)與支出責(zé)任的縱向和橫向劃分，加強(qiáng)應(yīng)急財(cái)政縱橫聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)通過(guò)財(cái)稅政策支持社會(huì)組織和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)機(jī)制分散、化解風(fēng)險(xiǎn)的功能，逐步探索防范化解風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政責(zé)任限度。

（作者胡明為華南理工大學(xué)法學(xué)院教授、廣州財(cái)稅治理現(xiàn)代化研究中心研究員，姚俊智為廣州財(cái)稅治理現(xiàn)代化研究中心助理研究員）