當(dāng)居民不是產(chǎn)權(quán)人，無(wú)權(quán)成立業(yè)委會(huì)，無(wú)權(quán)選聘物業(yè)公司，沒(méi)資格參與小區(qū)公共事務(wù)的管理時(shí)，該怎么辦呢？這是上海老公房居民面臨的困境。

無(wú)權(quán)訴苦，法律空白

瑞金二路街道地處上海中心城區(qū)，梧桐掩映，老房林立，透著深厚的歷史人文底蘊(yùn)。

但優(yōu)雅街區(qū)的另一面，則是不成套房屋比例為黃浦區(qū)最高，大多是缺少管理手段的老公房：該街道的66個(gè)小區(qū)中，只有9個(gè)為商品房，50個(gè)為老公房，小部分為私房。街道約80%的地塊位于上海衡復(fù)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，平時(shí)的老房維修必須嚴(yán)格遵守風(fēng)貌區(qū)的規(guī)定，不能擅動(dòng)。

“老破小”多、設(shè)施不完善、不能擅動(dòng)等，街區(qū)治理挑戰(zhàn)之大已無(wú)須贅述，但最大的難題不在這些煩瑣的現(xiàn)象本身，而是背后更深層的法律空白——老公房意味著，占街道最大比例人口的居民不是“業(yè)主”，而是“承租人”。

上海市金源方程律師事務(wù)所合伙人、漁陽(yáng)里居民區(qū)法律顧問(wèn)王德杰解釋?zhuān)c商品房不同，瑞金二路街道老公房里的居民為長(zhǎng)期“承租人”，公房的權(quán)利人為上海市盧灣公房資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，前身是人們俗稱(chēng)的“房管所”。居民沒(méi)資格成立“業(yè)委會(huì)”，更不可能“選聘物業(yè)公司”。

這批老公房的物業(yè)公司上海永嘉置業(yè)，相當(dāng)于在幫國(guó)家打理房屋租賃事宜，這個(gè)“房東代表”在老百姓眼里是可以“一言堂”的。

“阿拉‘紅卡’（公房租賃憑證）不好跟‘綠本本’（房地產(chǎn)權(quán)證）去比?！薄肮坷镒≈?，哪能要求忒高?！边@是公房老一輩居民的“口頭禪”。

如今，伴隨著人們對(duì)城市美好生活的向往更加強(qiáng)烈，居民對(duì)生活環(huán)境提出了更高要求。當(dāng)公房小區(qū)碰到公共廚衛(wèi)矛盾、停車(chē)矛盾、樓道堆物、綠化改建、晾曬等諸多難題時(shí)，除了讓居委會(huì)干部像“救火隊(duì)長(zhǎng)”般一個(gè)個(gè)調(diào)停解決，還有沒(méi)有更加制度化、專(zhuān)業(yè)化的方式？

答案是有。

2019年起，在上海市金源方程律師事務(wù)所主任金纓帶領(lǐng)的律師團(tuán)隊(duì)參與下，瑞金二路街道聯(lián)手上海市盧灣公房資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司，試點(diǎn)開(kāi)展自治家園項(xiàng)目，成立了“公房小區(qū)自治家園執(zhí)委會(huì)”。

在“執(zhí)委會(huì)”中，公房出租人即“房東”將物業(yè)服務(wù)監(jiān)督管理權(quán)適當(dāng)讓渡給公房承租人，賦予承租人更多的管理參與權(quán)。通過(guò)成立“議事大會(huì)”和“執(zhí)委會(huì)”，由此引導(dǎo)居民從社區(qū)治理的“旁觀者”轉(zhuǎn)變成“參與者”“監(jiān)督者”，努力營(yíng)建共治、共享的美麗家園。

拆浴缸有多難

“執(zhí)委會(huì)是什么？和業(yè)委會(huì)有啥區(qū)別？”胡阿姨是永嘉居民區(qū)的居民，在公房小區(qū)住了大半輩子。最初聽(tīng)說(shuō)執(zhí)委會(huì)時(shí)，她是懵的。

其實(shí)，執(zhí)委會(huì)的選舉方式和業(yè)委會(huì)一樣，但人員構(gòu)成略有不同。居民們票選出4位居民代表，其中一位擔(dān)任執(zhí)委會(huì)副主任。但執(zhí)委會(huì)主任必須由公房出租人委派。主任作為公房出租人的代表，擁有一票否決權(quán)。

為什么這樣設(shè)計(jì)？

金纓解釋?zhuān)瑥姆山嵌日f(shuō)，是房東讓渡了自身部分權(quán)利給居民，才讓居民可以參與小區(qū)治理。居民的意愿最終不能損害房東權(quán)益，不然就可能形成四票對(duì)一票。所以為了保障房東權(quán)益，不僅執(zhí)委會(huì)主任由房東委派，并且在關(guān)鍵時(shí)刻他可以行使一票否決權(quán)。

此外還有兩個(gè)細(xì)節(jié)與業(yè)委會(huì)不同：一是執(zhí)委會(huì)沒(méi)有完全主體資格，對(duì)外它需要依附公房出租人；二是執(zhí)委會(huì)委員未必手握“紅卡”，資格范圍比業(yè)委會(huì)更廣。比如，在一些執(zhí)委會(huì)中有商鋪店主，也有公房同住人等被票選為委員，多元主體共同參與公房治理。

胡阿姨坦言，她被票選為執(zhí)委會(huì)副主任時(shí)，壓力很大。自己究竟能為公房小區(qū)做些什么，起初她也摸不著頭腦。

當(dāng)時(shí)恰逢小區(qū)大修，希望廣泛聽(tīng)取居民意見(jiàn)，新成立的執(zhí)委會(huì)立即派上了用場(chǎng)。大家的意見(jiàn)集中在一點(diǎn)：合用衛(wèi)生間矛盾特別突出。

合用之麻煩已不言而喻，更麻煩的是，每一間老衛(wèi)生間里都配有一個(gè)破破爛爛的浴缸。陳舊的浴缸不僅占地方，而且對(duì)老人跨進(jìn)去洗澡造成巨大障礙。

“長(zhǎng)期以來(lái)，合用衛(wèi)生間的浴缸不能想拆就拆，居民積怨已久?！焙⒁探忉尩?，公房的公共部位，也相當(dāng)于房東的資產(chǎn)，不能輕易動(dòng)。所謂牽一發(fā)而動(dòng)全身，這里動(dòng)一家便牽動(dòng)全小區(qū)。

利用這次整體大修，分割衛(wèi)生間、拆除浴缸的方案得到同意。卻沒(méi)想到更大的麻煩接踵而來(lái)。

合用衛(wèi)生間只有一扇朝南的窗戶(hù)，居民原以為可以均分，卻未想到歷史保護(hù)建筑的外墻立面不能這樣分割。方案是衛(wèi)生間一拆為二，一間有窗、一間全暗。分到全暗的家庭自覺(jué)吃虧，堅(jiān)決不同意。

執(zhí)委會(huì)牽頭居民群策群力，大家后退一步，提出能否朝北開(kāi)窗？結(jié)果依然不符合歷史保護(hù)建筑的規(guī)范。雙方僵持不下，房屋大修就此停頓。

執(zhí)委會(huì)委員自己也是居民。居民與居民之間都是“自己人”，對(duì)立意識(shí)沒(méi)那么強(qiáng)。胡阿姨在日常鄰居間的“嘎訕胡”中，就時(shí)不時(shí)地夾帶說(shuō)服工作。

她說(shuō)，單獨(dú)一間衛(wèi)生間，不用再排隊(duì)等著用，自己想上多久就上多久，也不用照顧別人家，從此方便很多。而且不會(huì)再有用水矛盾、打掃矛盾等，生活質(zhì)量大大提高，總比現(xiàn)在完全不改好得多。

鄰居們思想逐漸松動(dòng)。此時(shí)，一位黨員居民自告奮勇，“紙上談兵沒(méi)用，要不先改我家的衛(wèi)生間，做個(gè)樣板房給大家看”。樣板房出來(lái)時(shí)，沒(méi)有居民報(bào)名參觀，嘲諷的聲音不少，有人嫌棄道，“墨墨暗，有啥看頭”。但胡阿姨知道，有些拒絕參觀的居民其實(shí)私下都去看過(guò)，覺(jué)得“還可以”，嘴硬而已。契機(jī)來(lái)了。

最終，在街道、物業(yè)公司、執(zhí)委會(huì)和居民們的多輪溝通與協(xié)商下，合用衛(wèi)生間分割順利推進(jìn)。17個(gè)衛(wèi)生間分割后，35戶(hù)受益。

修剪銀杏，修出幸福感

“我們也不想一言堂，一口回絕居民訴求，不然矛盾太激烈了。”上海市盧灣公房資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司物業(yè)部經(jīng)理凌程說(shuō)，“但沒(méi)辦法，我們有我們的流程”。

成立執(zhí)委會(huì)，多方共治，緩解矛盾，房東也樂(lè)意，這就有了創(chuàng)新治理的前提。

過(guò)去，居民們很難理解，為什么每次提出需求，物業(yè)的通?；貜?fù)是“要向上級(jí)打報(bào)告申請(qǐng)”。

實(shí)際上，正如批量拆除浴缸那樣，公共空間牽一發(fā)而動(dòng)全身，居民一個(gè)個(gè)去溝通，只能代表一戶(hù)之需，物業(yè)很難表示同意。

一些居民一怒之下，常常打電話(huà)到“12345”投訴。但公房的物業(yè)公司主要工作是“保基本”，在居民平時(shí)只出低廉的租金和基本費(fèi)用的情況下，物業(yè)公司只能保障房屋不破損、各項(xiàng)設(shè)施正常使用，無(wú)法像商品房小區(qū)物業(yè)一樣，通過(guò)一些專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)一步提升、優(yōu)化小區(qū)公共空間，那就屬于額外投入了。

所以，一些事項(xiàng)在商品房小區(qū)并不復(fù)雜。但到了公房小區(qū)，幾乎沒(méi)有渠道。即便物業(yè)公司愿意去做，個(gè)人意見(jiàn)也無(wú)法納入流程。居民需要一個(gè)集體表達(dá)意見(jiàn)的規(guī)范渠道，與管理流程對(duì)接。

執(zhí)委會(huì)的誕生，填補(bǔ)了這方面的空白。

胡阿姨如今積攢了點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，體會(huì)到執(zhí)委會(huì)角色之重?！皥?zhí)委會(huì)最方便的不是在會(huì)議桌上議事。我們與居民面對(duì)面，形式不叫溝通，而是聊天，聽(tīng)到真話(huà)。同時(shí)，我們作為居民代表，形成集體意見(jiàn)，可以更好地與物業(yè)有效溝通?！?/p>

“80后”宋穎穎最近對(duì)執(zhí)委會(huì)的“橋梁作用”深有體會(huì)。她是長(zhǎng)樂(lè)邨自治家園執(zhí)委會(huì)委員、錦江居民區(qū)居民。這幾日，她沒(méi)有睡過(guò)一天好覺(jué)，早晨睜開(kāi)眼，就開(kāi)始忙個(gè)不停。

長(zhǎng)樂(lè)邨地處“梧桐片區(qū)”，時(shí)不時(shí)出現(xiàn)在包括《繁花》在內(nèi)的多部上海題材影視劇中。老洋房在成片銀杏樹(shù)中若隱若現(xiàn)，成為網(wǎng)紅打卡區(qū)。

對(duì)游客而言，銀杏風(fēng)貌獨(dú)特，但對(duì)住在這里的“72家房客”來(lái)說(shuō)，高大的樹(shù)冠遮擋了老房子不多的陽(yáng)光。有些窗戶(hù)被遮得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)，不留一絲光照。冬天大風(fēng)刮起時(shí)，有的窗戶(hù)會(huì)被樹(shù)枝剮蹭，發(fā)出恐怖的聲音。

最近正逢小區(qū)綠化翻新，居民們紛紛提出，能否減少銀杏。如果這來(lái)自個(gè)人訴求，那當(dāng)然很難被采納。但好在有了執(zhí)委會(huì)。

代表居民集體意見(jiàn)的執(zhí)委會(huì)，聯(lián)系居委會(huì)、物業(yè)公司、居民區(qū)法律顧問(wèn)等，一起商討。砍樹(shù)是不可能的，物業(yè)公司與有關(guān)部門(mén)溝通后得到回復(fù)，修樹(shù)有技術(shù)規(guī)范，銀杏不能剪頭，不能削減高度，但側(cè)枝可適當(dāng)調(diào)整。

宋穎穎一邊從管理部門(mén)角度向居民解釋?zhuān)y杏不是想剪就能剪，物業(yè)還需要打報(bào)告申請(qǐng)修剪資金。一邊又作為居民告訴大家，物業(yè)已經(jīng)聯(lián)系了修剪員，哪戶(hù)想修剪哪棵樹(shù)，一一報(bào)名提出。

修剪當(dāng)日，每戶(hù)人家親自到場(chǎng)、執(zhí)委會(huì)人員全程陪同，現(xiàn)場(chǎng)與修剪員溝通。

如此“每戶(hù)定制式”修剪，讓宋穎穎忙得馬不停蹄，但看到居民們滿(mǎn)意度提升、幸福感提升，她感到十分高興。

她還在微信群里作為居民代表，反過(guò)來(lái)對(duì)物業(yè)公司表示感謝。由此拉近雙方的距離。

而如今，執(zhí)委會(huì)就是雙方的“緩沖帶”和“橋梁”。一群真正住在這里，對(duì)環(huán)境感同身受的居民代表，表達(dá)全體承租人的意見(jiàn)，大家一起手牽手。不僅事情辦成了，居民與物業(yè)、職能部門(mén)之間對(duì)立情緒也少了。

形成公約，防患于未然

經(jīng)過(guò)5年的摸索，瑞金二路街道辦事處副主任毛洪波把“自治家園執(zhí)委會(huì)”分成幾個(gè)階段。

1.0版，福元小區(qū)、國(guó)泰公寓首先試點(diǎn)。通過(guò)讓渡物業(yè)管理監(jiān)督權(quán)、公共區(qū)域使用權(quán)，為公房小區(qū)探索出一條“社區(qū)共同體”的基層治理新路徑。街道委托專(zhuān)業(yè)律師團(tuán)隊(duì)全程指導(dǎo)參與，并由居民區(qū)黨員社工擔(dān)任執(zhí)委會(huì)黨建工作聯(lián)絡(luò)員，引導(dǎo)設(shè)置公共議題，化解矛盾糾紛。

在城市更新過(guò)程中，街道黨工委結(jié)合房屋大修、小區(qū)微更新，指導(dǎo)居民區(qū)黨總支進(jìn)一步推廣公房小區(qū)執(zhí)委會(huì)模式，繼續(xù)在金谷邨、漁陽(yáng)里、南昌路168弄3個(gè)小區(qū)推廣，由此誕生了2.0版。

2.0版不再局限于一事一議。比如執(zhí)委會(huì)形成《住戶(hù)守則》，探索制定《裝修管理公約》，協(xié)同綜合網(wǎng)格工作站、物業(yè)公司、居委會(huì)，實(shí)施房屋裝修登記報(bào)備—事中監(jiān)管—銷(xiāo)項(xiàng)歸檔全流程管理。更多矛盾糾紛得以化解在“萌芽”階段，解決在未發(fā)之時(shí)。

2023年，街道黨工委以公房小區(qū)大修為契機(jī)，在長(zhǎng)樂(lè)邨、陜南邨、樂(lè)安坊、和合坊、人民坊和瑞金二路48弄6個(gè)小區(qū)打造3.0版。

3.0版走向更加精細(xì)化的治理模式。街道以微網(wǎng)格作支撐。同時(shí)，管理部門(mén)的響應(yīng)速度也受到執(zhí)委會(huì)的監(jiān)督。

針對(duì)公房小區(qū)出租率高的特點(diǎn)，街道探索制定了《外來(lái)人口管理守則》，指導(dǎo)相關(guān)執(zhí)委會(huì)梳理涉及房東、中介（二房東）、租客的權(quán)利義務(wù)和對(duì)周邊居民可能造成的影響，以公約的形式告知每一位租住在此的人，共守公約，共享美好家園。

“我們已經(jīng)意識(shí)到，執(zhí)委會(huì)要發(fā)展下去，需要進(jìn)一步提升和改進(jìn)?！币晃蛔灾渭覉@執(zhí)委會(huì)成員說(shuō)，“比如有些公共事務(wù)，事先要形成守則、公約。我們需要來(lái)自更多部門(mén)的支持，不能光靠執(zhí)委會(huì)單打獨(dú)斗”。

如今，隔壁一些沒(méi)有執(zhí)委會(huì)的公房小區(qū)主動(dòng)提出成立執(zhí)委會(huì)。而頗有經(jīng)驗(yàn)的執(zhí)委會(huì)，更加主動(dòng)提出一些想法。

比如，漁陽(yáng)里小區(qū)，每逢大團(tuán)參觀，游客們從居民晾曬的衣服下經(jīng)過(guò)。居民自己覺(jué)得不好意思，通過(guò)執(zhí)委會(huì)提出，如果有重要參觀活動(dòng)，希望提前發(fā)在群里通知，居民先把衣物收起來(lái)，創(chuàng)造一個(gè)美好的參觀環(huán)境。

比如，長(zhǎng)樂(lè)邨成為網(wǎng)紅打卡地后，居民也為自己土生土長(zhǎng)的地方感到自豪，并不想一律阻止游客拍照，反倒在執(zhí)委會(huì)的牽頭下，主動(dòng)提出設(shè)計(jì)一條“長(zhǎng)樂(lè)邨City Walk”路徑，讓這里的文化和歷史故事被更多人知曉。如今，每周五下午，長(zhǎng)樂(lè)邨居民定期召開(kāi)議事大會(huì)，共同協(xié)商文旅參觀方案。

“這就是我愿意在執(zhí)委會(huì)工作的原因。”宋穎穎說(shuō)，“我在長(zhǎng)樂(lè)邨土生土長(zhǎng)。我心目中向往的社區(qū)環(huán)境、鄰里關(guān)系，應(yīng)該是和諧美好、美美與共的。我愿意為創(chuàng)造這樣的生活環(huán)境，貢獻(xiàn)一份力量”。

專(zhuān)家對(duì)話(huà)

記者問(wèn)：實(shí)際上，老舊小區(qū)如何解決矛盾和糾紛，媒體多有報(bào)道。但這個(gè)項(xiàng)目的特別之處在于，以法治思維填補(bǔ)空白。當(dāng)時(shí)怎么會(huì)想到這一步？

上海市人大代表、上海市金源方程律師事務(wù)所主任金纓回答：起初也是被問(wèn)題所逼。我們的團(tuán)隊(duì)擔(dān)任黃浦區(qū)一些居民區(qū)的法律顧問(wèn)，發(fā)現(xiàn)公房小區(qū)的老百姓需求一點(diǎn)兒不比商品房小區(qū)少，但解決路徑?jīng)]有商品房小區(qū)多。

解決不了怎么辦？公房居民去打“12345”投訴。作為律師，我們經(jīng)常介入各類(lèi)具體而又復(fù)雜的糾紛中。大家逐漸意識(shí)到，公房小區(qū)缺少“業(yè)委會(huì)”這樣的機(jī)制。

從法律角度思考，成立執(zhí)委會(huì)的依據(jù)在哪里？我們的辦法是一方面由房東（公房公司）讓渡一部分權(quán)利給居民，讓居民雖無(wú)“業(yè)主之名”，但可行“業(yè)主之實(shí)”。另一方面，為了限制居民權(quán)利濫用，賦予擔(dān)任主任的公房代表一票否決權(quán)。

有了執(zhí)委會(huì)后，解決問(wèn)題的角度不一樣，律師指導(dǎo)的路徑也不一樣。我們不再是一個(gè)個(gè)協(xié)調(diào)矛盾、一次次提供法律咨詢(xún)，而是根據(jù)居民共同需求、共同問(wèn)題，進(jìn)行事前指導(dǎo)，提前規(guī)避矛盾，甚至共同參與設(shè)計(jì)一整套規(guī)則。

記者問(wèn)：從法律意義上剖析，這一創(chuàng)新模式的價(jià)值是什么？

金纓回答：公房小區(qū)有幾個(gè)難題：物業(yè)公司管理難、居委會(huì)牽頭難、百姓集體表達(dá)意見(jiàn)難。

現(xiàn)在，把公房小區(qū)納入法治范疇，以成立“公房小區(qū)自治家園執(zhí)委會(huì)”為抓手，通過(guò)制定《章程》《議事規(guī)則》《選舉辦法》《發(fā)起人公告》等，從法律層面確保符合《中華人民共和國(guó)民法典》中所有權(quán)的處分權(quán)和委托授權(quán)屬性，實(shí)現(xiàn)了法治先行。加之通過(guò)黨建引領(lǐng)，制定標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新糾紛化解機(jī)制，走出了一條“公房小區(qū)自治”的新路。

在此過(guò)程中，我們構(gòu)建了權(quán)責(zé)清晰的法理體系，形成“一方指導(dǎo)、三體運(yùn)行”的工作體系。比如搭建“議事平臺(tái)”，構(gòu)建了有章可循、有程可循、有跡可循的精細(xì)化工作格局。引入“治理共同體”，構(gòu)建“公房公司+小區(qū)議事大會(huì)”雙主體參與社區(qū)管理的新路徑。

公房小區(qū)的問(wèn)題，如果最后都推給物業(yè)、推給居委會(huì)，效果并不好。人民城市人民建，需要人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享，世世代代生活在此的老百姓，讓公房管理向公房自治轉(zhuǎn)變。

記者問(wèn)：創(chuàng)新模式的過(guò)程中，有沒(méi)有遇到一些阻礙？

金纓回答：成立的過(guò)程比較順利。但實(shí)際運(yùn)行中會(huì)碰到問(wèn)題。

比如國(guó)泰公寓的停車(chē)公約在執(zhí)行過(guò)程中，有人不接受，故意把車(chē)子堵在弄堂門(mén)口，挑戰(zhàn)管理規(guī)定。接警民警覺(jué)得車(chē)子堵在街邊影響通行當(dāng)然不對(duì)，但小區(qū)停車(chē)矛盾仍需要協(xié)商解決。其實(shí)這個(gè)停車(chē)公約是大家表決通過(guò)的，同樣具有法律效力。

現(xiàn)在，我們團(tuán)隊(duì)的律師在參與社區(qū)規(guī)約的協(xié)商時(shí)，都會(huì)建議邀請(qǐng)社區(qū)民警一起參與。軟法也需要硬治理，居民們以協(xié)商議事方式表決通過(guò)的，如《住戶(hù)守則》等，更需要得到公權(quán)力的支持和維護(hù)。

記者問(wèn)：您曾經(jīng)提到，這套創(chuàng)新模式，不僅可在公房小區(qū)復(fù)制推廣，還能對(duì)當(dāng)下加快發(fā)展的保障性租賃住房管理有所啟迪？

金纓回答：是的，根據(jù)上海市政府《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，之前俗稱(chēng)的“公租房”，已經(jīng)統(tǒng)一納入保障性租賃住房管理。從法律上看本質(zhì)都是公有租賃住房，只是租賃期限不同，準(zhǔn)入條件不同。當(dāng)下，保障性租賃住房發(fā)展時(shí)間還不長(zhǎng)，但是到了一定時(shí)間，就會(huì)引發(fā)類(lèi)似的治理矛盾。

目前，公有住房管理在法律上還是空白，期待相關(guān)法律法規(guī)早日出臺(tái)的同時(shí)，我們也可以繼續(xù)探索公有住房的自治模式，做出一套“上海樣本”。

（原標(biāo)題：《繁花》中的上海老洋房看起來(lái)美，住起來(lái)難題多，如今有望破解）