【編者按】：

即將展開的未來和未曾離開的往昔，構(gòu)成了社會(huì)的基本統(tǒng)一與運(yùn)動(dòng)。

作為實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的集合，歷史并沒有隨著時(shí)間的川流而消逝，它隱入漸漸漫漶的文字和沉著的影像顆粒，脈脈不語(yǔ)，準(zhǔn)備著被重溫、汲取。

在改革開放40周年的節(jié)點(diǎn)上，我們回顧1988年發(fā)生的全國(guó)首例“民告官”案，從具體而微的改革突破中探尋對(duì)進(jìn)一步深化改革的有益啟示——通觀全案，基層訴求、社會(huì)力量、各方官員、立法機(jī)關(guān)的頂層設(shè)計(jì)聲氣相求、良性互動(dòng)，其共識(shí)和合力輻輳于新法，凝結(jié)為國(guó)家意志。

與40年改革開放同步的中國(guó)崛起，是十八世紀(jì)工業(yè)革命以來人類發(fā)展進(jìn)程中最偉大的歷史事件之一。其中，堅(jiān)持以人為中心，凝聚共識(shí)、形成合力，既“摸著石頭過河”，又加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，既通過正確的路線方針政策帶領(lǐng)人民前進(jìn)，又從群眾的實(shí)踐創(chuàng)造和發(fā)展要求中獲得不竭的前進(jìn)動(dòng)力，是改革開放一條重要的方法論。

30年前溫州蒼南縣的包鄭照等人起訴縣政府時(shí)，“三大訴訟”中規(guī)約“官告民”、“民告民”的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法（試行）》已經(jīng)施行，獨(dú)缺規(guī)范“民告官”的《行政訴訟法》。

破冰殊非易事。起初，農(nóng)戶向縣、市兩級(jí)法院起訴均被拒絕。

但春潮既興，其勢(shì)沛然。浙江省高院院長(zhǎng)接到律師來信后，指定溫州市中院受理此案。原告一審敗訴后上訴，最高人民法院院長(zhǎng)將相關(guān)報(bào)道電傳二審法院，指示認(rèn)真查清情況，依法秉公處理。

連“改革改到自己頭上”的蒼南縣縣長(zhǎng)，也不顧“官儀”，不怕出個(gè)閃失影響“政治前途”，在大眾意識(shí)尚處于“當(dāng)被告等于被判刑”的那個(gè)年代和輿論勢(shì)能之下，一審、二審均作為被告法定代表人到庭應(yīng)訴，成為“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴第一人”——直到2015年，“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”才被寫入法條。

該案在當(dāng)時(shí)引起舉國(guó)關(guān)注，推進(jìn)了起草中的《行訴法》出臺(tái)。各方合力形成的改革突破，最終融匯于結(jié)案100天后全國(guó)人大審議通過的《行訴法》。

基層發(fā)端、地方試行，進(jìn)而被吸收為中央政策、立法予以支持——“民告官第一案”中呈現(xiàn)的這種互動(dòng)與突破，在迄今的改革進(jìn)程中在在可見。

行進(jìn)著的中國(guó)，業(yè)已取得的改革成果始終對(duì)進(jìn)一步深化改革提出要求，改革永遠(yuǎn)在路上。在新的歷史關(guān)頭進(jìn)一步深化改革，其復(fù)雜和艱巨程度并不亞于40年前。改革的漸進(jìn)性決定了越向縱深推進(jìn)，遇到的“硬骨頭”、“攻堅(jiān)戰(zhàn)”就越多，而改革時(shí)機(jī)不容錯(cuò)失；一代代在改革中成長(zhǎng)、打拼的人既受益于改革，又對(duì)能不斷滿足其發(fā)展需求的環(huán)境提出了比前人更高的要求；利益結(jié)構(gòu)的分化、多元，則使不同人群對(duì)改革舉措抱有各自的期待。唯有探求全民訴求與利益實(shí)現(xiàn)的最大公約數(shù)，堅(jiān)持從群眾普遍關(guān)注的問題背后發(fā)現(xiàn)體制機(jī)制弊端，以躬身入局乃至破釜沉舟的魄力找準(zhǔn)聚焦點(diǎn)、突破口，才能使改革成為億萬(wàn)萬(wàn)人自己的事業(yè)和“夢(mèng)工廠”。

1988年夏天，在中國(guó)改革開放“橋頭堡”溫州發(fā)生的一件事轟動(dòng)全國(guó)。

一個(gè)頭發(fā)花白，操一口只在方圓百余里通行的土話的老農(nóng)請(qǐng)來律師（注①），把管理著百萬(wàn)人口的蒼南縣政府告上法庭，請(qǐng)求判令被告強(qiáng)制拆除自家住房的行為違法。

今天看來，這是一起常見的行政訴訟。揆諸當(dāng)時(shí)，以個(gè)人權(quán)利抗衡公權(quán)力的此案則堪稱石破天驚，國(guó)內(nèi)、國(guó)外的新聞?dòng)浾呗勶L(fēng)而至，為歷史寫下草稿：中國(guó)“民告官第一案”。

在前現(xiàn)代社會(huì)，“民不與官斗”是百姓傳統(tǒng)的生存“智慧”，如今，以農(nóng)村老漢形象出現(xiàn)的公民第一次與政府一起來到庭下，通過法律平等地展開利益博弈，則宣告了綿延千年的這種心態(tài)于此終結(jié)。

蒼南縣包鄭照等人訴縣政府案，發(fā)生在改革開放之后十年。經(jīng)過數(shù)年開放搞活，公民個(gè)體越來越多地與行政部門發(fā)生關(guān)系，“民”與“官”的糾紛也隨之增多，但當(dāng)時(shí)有規(guī)約“官告民”、“民告民”的《刑事訴訟法》和《民事訴訟法（試行）》，獨(dú)缺規(guī)范“民告官”的《行政訴訟法》（注②），“官告民一告一個(gè)準(zhǔn)兒，民告官?zèng)]門兒?！?

起初，農(nóng)戶向縣、市兩級(jí)法院起訴均被拒絕。

浙江省高院院長(zhǎng)接到律師來信后，指定溫州市中院受理此案。原告一審敗訴后上訴，最高人民法院院長(zhǎng)將媒體有關(guān)報(bào)道電傳二審法院，要求認(rèn)真查清情況，依法秉公處理。“改革改到自己頭上”的蒼南縣縣長(zhǎng)，一審、二審均作為被告法定代表人到庭應(yīng)訴。

最終的改革突破，則融匯于該案結(jié)案100天后全國(guó)人大審議通過的《行訴法》。

該案二審上訴人代理人之一的胡建淼現(xiàn)為中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）法學(xué)教授，1988年正在中國(guó)政法大學(xué)師從行政法專家應(yīng)松年攻讀研究生。11月19日，他告訴澎湃新聞（www.thepaper.com）：“當(dāng)時(shí)，在治安等局部領(lǐng)域已經(jīng)實(shí)施行政訴訟制度，但規(guī)范法院審理各領(lǐng)域行政案件，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的《行訴法》還在起草中，首起‘民告官’案引起全國(guó)關(guān)注，推進(jìn)了《行訴法》的出臺(tái)。”

1988年8月25日深夜，該案第一次庭審結(jié)束，蒼南縣縣長(zhǎng)從設(shè)在縣城電影院的法庭被告席走到對(duì)面的原告席，微笑著向包鄭照伸出右手，后者毫無(wú)準(zhǔn)備，愣了一下，也伸出手。爭(zhēng)訟中的“民告官第一人”和“行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴第一人”掌心相觸。

這一幕，被記者拍下，成為改革進(jìn)程中的經(jīng)典一瞬，在歷史的底片上顯影。

改革成果始終對(duì)深化改革提出要求：發(fā)生在改革前沿的“第一案”

蒼南縣位于浙江南端、東海之濱，包鄭照家世居舥艚鎮(zhèn)（現(xiàn)已并入龍港鎮(zhèn)）舥艚村。

1985年，包家在河灘上拋石填基，形成占地面積126平方米的三間屋基，經(jīng)向鎮(zhèn)城建辦申請(qǐng)并交納地價(jià)款708元，蓋起了三層樓房，后辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記手續(xù)。

兩年后，多個(gè)政府部門以未經(jīng)合法審批，侵占河道，對(duì)抗洪防汛造成干擾等，向包家發(fā)出自行拆除違章建筑的通知。無(wú)果，縣政府在臺(tái)風(fēng)季來臨前，于1987年7月4日將包家房屋向河道延伸的部分強(qiáng)行拆除。

既要拆除違章的部分建筑，又不能殃及房屋其余部分——為精確計(jì)，拆除通過使用小劑量炸藥多次爆破的方式進(jìn)行：嘭！嘭！嘭！

“民告官第一案”的導(dǎo)火索，就此引燃。

“個(gè)人告政府”首現(xiàn)于此時(shí)此地，未始無(wú)因。

改革的破題之作——農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一次權(quán)利的重新界定，它極大地增進(jìn)了個(gè)體的經(jīng)濟(jì)自由，勞動(dòng)生產(chǎn)率迅速提高，此前被束縛在土地上的大量人力得以解放，從收益較低的部門轉(zhuǎn)向收益較高的部門，農(nóng)民從附著于土地、依據(jù)自然節(jié)律自發(fā)進(jìn)行重復(fù)性實(shí)踐的“植物”（注③）演進(jìn)為土地經(jīng)營(yíng)者、市場(chǎng)主體和流動(dòng)的勞動(dòng)力。

溫州人均耕地不足半畝，其領(lǐng)風(fēng)氣之先，在于這時(shí)放手發(fā)展了以生產(chǎn)小商品為主，靠農(nóng)民供銷員和農(nóng)村集市搞活流通，解決原料和銷路的家庭工業(yè)、聯(lián)戶工業(yè)。從1978年到1988年，當(dāng)?shù)氐哪甓鹊貐^(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)4.2倍，其中第一產(chǎn)業(yè)增加值的占比從42.2%下降到29.8%，第二產(chǎn)業(yè)增加值占比則由35.9%上升至42.0%。這就是被與發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的“蘇南模式”并稱的“溫州模式”之肇始。

第一桶金由此積聚。1978年，全國(guó)農(nóng)民人均純收入為133.6元，三年后，新華社記者到舥艚鎮(zhèn)鄰近的金鄉(xiāng)鎮(zhèn)走了一遭，發(fā)現(xiàn)了“神話般的新聞”：當(dāng)?shù)厝俗龌照聵?biāo)牌、印刷等生意，“富得流油”，收入萬(wàn)元以上的戶占5%，千元戶是多數(shù)……（注④）

包鄭照的長(zhǎng)子松柱就是溫州十余萬(wàn)“供銷大軍”的一員，在全國(guó)各地承攬藥盒、飯菜票、襪子包裝等印刷業(yè)務(wù)，再拿著合同回老家組織家庭工廠生產(chǎn)。包家1985年蓋的新房是村里第一幢三層樓，花了1萬(wàn)元。

改革開放的起點(diǎn)，是“解放思想”；改革開放的過程，是個(gè)人的利益空間、權(quán)利空間、精神空間不斷拓展和創(chuàng)造力的涌流、鼓蕩。溫州人因多財(cái)善賈聞名，但溫州不只是經(jīng)濟(jì)的溫州。

可以在通常更敏銳地感知春江水暖的作家筆下覺察到變化。

1985年，溫州籍作家林斤瀾回鄉(xiāng)小住后寫了一組以家鄉(xiāng)為背景的短篇小說。《小販們》里，十七八歲的紐扣女商販“已經(jīng)賺下一間店面，租給她的妹妹，一個(gè)月租金兩百，分厘不少。她再賺下一間店面，就要‘娶’一個(gè)后生進(jìn)來。”

還可以從“民告官第一案”前后溫州創(chuàng)造的諸多“全國(guó)第一”中更清楚地看到這種變化：

第一張“個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照”（1980年），打破城鄉(xiāng)壁壘的第一座“農(nóng)民城”（1984年），第一家私人錢莊（1984年），第一部股份合作企業(yè)章程（1988年），率先實(shí)施一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（1991年）……

1991年7月28日，一架從湘江飛來的“安24”型客機(jī)降落在溫州機(jī)場(chǎng)，又滿載乘客返回長(zhǎng)沙黃花機(jī)場(chǎng)。這是被常年在湖南經(jīng)商的溫州人王均瑤（注⑤）“包”下的飛機(jī)——他與湖南省民航局達(dá)成協(xié)議，承包經(jīng)營(yíng)溫州至長(zhǎng)沙航線，每周往返兩次。

被解放了的人，“膽大包天”。        

嘭！嘭！嘭！彈指間三十一年，事已過、境已遷，包家人還忘不了那天的爆破聲。

“一共爆破17次，一次不多，一次不少?！卑嵳沾巫影纱逶诮邮芘炫刃侣劜稍L時(shí)回憶：“現(xiàn)場(chǎng)封鎖了，我們?cè)谝还锿獾呐笥鸭遥?dāng)時(shí)就下了決心打官司。”

“改革縣長(zhǎng)”入局成“官員出庭應(yīng)訴第一人”

1988年8月25日是個(gè)星期四，9點(diǎn)，趕來出庭應(yīng)訴的蒼南縣縣長(zhǎng)黃德余在縣城電影院門口被不認(rèn)識(shí)他的門衛(wèi)攔了下來。

邊上有人介紹：這是縣長(zhǎng)。

他擺擺手：“是被告，被告。”

這天，溫州市中院在蒼南開庭審理包鄭照等人訴縣政府案。

“這個(gè)案子，要求旁聽的人太多，我們把法庭從400多個(gè)座位的縣法院移到縣城最大的室內(nèi)場(chǎng)所——有1000個(gè)席位的電影院里?！币粚弻徟袉T李炳權(quán)告訴澎湃新聞。

影院內(nèi)，天幕上方懸掛著國(guó)徽，原告席、被告席分列位于舞臺(tái)中央的審判席左右。

“劇場(chǎng)”是制造意義的“現(xiàn)場(chǎng)”。對(duì)于臺(tái)下的旁聽者和在更大范圍通過媒體報(bào)道“圍觀”的人來說，此案“個(gè)人告政府，縣長(zhǎng)當(dāng)被告”的突破性意義已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出具體案情。

房屋被拆后，包家托人寫了狀紙，相繼訴至縣法院、溫州市中院，都吃了閉門羹?！耙?yàn)闊o(wú)法可依。一個(gè)院長(zhǎng)還訓(xùn)斥我們：立案想也不要想！是縣法院大還是縣政府大？”包松村說。

兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，包家在省城聯(lián)系上擔(dān)任一家報(bào)社法律顧問、后來成為他們?cè)V訟代理人的樓獻(xiàn)。樓獻(xiàn)給包鄭照寫信，請(qǐng)他相信法律，“千萬(wàn)不要使事態(tài)惡化”。同時(shí)，摘編了包家的材料，在報(bào)上以“法律咨詢”的形式刊登；經(jīng)實(shí)地走訪，又向省高院院長(zhǎng)袁芳烈寫信反映。

袁芳烈時(shí)任省委常委、政法委書記，1988年2月初又當(dāng)選省高院院長(zhǎng)。斯人已逝，但仍可以從他當(dāng)年“讓律師來給法官提要求”、“請(qǐng)被錯(cuò)判的勞改犯作報(bào)告”的“非常之舉”中窺見其改革者的膽識(shí)。

“到任的第二個(gè)月，全省法院工作會(huì)議召開，他請(qǐng)來名律師曹星，從律師工作的角度對(duì)改進(jìn)法院司法觀念、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)表意見，這在全國(guó)法院系統(tǒng)是沒有過的?！敝蓭?、京衡律師事務(wù)所主任陳有西告訴澎湃新聞。那時(shí)，陳有西是省委政法委書記機(jī)要秘書、省高院辦公室副主任。

曾蒙冤入獄的個(gè)私經(jīng)濟(jì)從業(yè)者吳振旺也受邀來到會(huì)場(chǎng)?！澳銈兊墓P主宰著一個(gè)人一個(gè)家庭一個(gè)工廠的命運(yùn)，下筆一定要仔細(xì)慎重??！”1988年七月號(hào)《民主與法制》雜志的報(bào)道寫道，給法官們作報(bào)告時(shí)，他“眼眶里閃著淚光”。此前，他以貪污罪獲刑，被關(guān)押、勞改近兩年后經(jīng)法院復(fù)查撤銷前判，無(wú)罪釋放。

1988年2月，按袁芳烈的意見，浙江省高院指定溫州市中院受理起訴。因尚無(wú)《行訴法》，該案依《民訴法（試行）》中的“法律規(guī)定由法院審理的行政案件適用本法規(guī)定”，立民事案號(hào)，采用民事訴訟程序?qū)徖?，由原告承?dān)舉證責(zé)任。

接到法院的應(yīng)訴通知書，蒼南縣政府也上省城請(qǐng)了律師。對(duì)于是委托律師出庭應(yīng)訴，還是縣長(zhǎng)作為法定代表人到庭，幾套班子多次開會(huì)，反復(fù)討論。

“大多數(shù)人的意見是縣長(zhǎng)不應(yīng)出庭。一是法律規(guī)定法定代表人可以全權(quán)委托律師應(yīng)訴；二是立案以后報(bào)紙登了、廣播報(bào)了，很轟動(dòng)，這種情況下縣長(zhǎng)出庭，目標(biāo)太大，要是在庭上有什么話講得不恰當(dāng)或舉止欠妥，會(huì)被‘抓辮子’，有損政府形象?？傊?，這只‘螃蟹’不好吃、吃不得?！比缃?6歲的黃德余在接受澎湃新聞采訪時(shí)表示。

黃德余是蒼南人，當(dāng)過教師，從政后累官至溫州市委常委、紀(jì)委書記，于市人大常委會(huì)副主任任上退休。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和蒼南縣任職期間，他進(jìn)行過農(nóng)村信用社浮動(dòng)利率、個(gè)人辦錢莊等多項(xiàng)改革嘗試，參與制訂了中國(guó)第一部規(guī)范化的股份合作企業(yè)章程。

其實(shí)，黃德余去杭州請(qǐng)律師時(shí)就在考慮自己是否出庭的問題。“思來想去，覺得還是要出庭。因?yàn)檎疀]有錯(cuò)，理直氣壯。其次，輿論越是沸沸揚(yáng)揚(yáng)，縣長(zhǎng)越是應(yīng)該出庭，不去，等于政府不敢擔(dān)當(dāng)。第三，我是草根出身，真有事，大不了再回去當(dāng)老師?！彼f：“所以，最后我在會(huì)上表態(tài)：個(gè)人意見是必須出庭?！?/p>

庭審結(jié)束后，黃德余走到原告席，與包家八人一一握手，表示無(wú)論官司結(jié)果如何，縣政府對(duì)你們一視同仁，有困難照樣可以來找政府。

“他會(huì)過來和我們握手，這個(gè)所有人都沒想到。我爸爸抽了一輩子水煙，開庭時(shí)也在抽，右手一直拿著煙筒，倉(cāng)促之間伸的是左手?！卑纱逭f。

民告官第一案中，需要勇氣的不僅是包鄭照們，還有執(zhí)掌著公權(quán)力的黃德余們。如果說起訴是原告的一腔孤憤，那么在并無(wú)成法可依的情況下，該案最終得以進(jìn)入司法程序，“官”與“民”各自主張權(quán)利，由法庭裁決，亦不可或缺為政者“要讓老百姓有地方說理”的樸素的政治良心和自我革新的勇氣。

“第一案”起于個(gè)人權(quán)利意識(shí)舒張，帶來的是對(duì)社會(huì)更深沉的認(rèn)同

庭審后三天，一審判決下達(dá)，法院認(rèn)定包家房屋屬毀堤填河，影響行洪泄洪的違章建筑，依《水利水電工程管理?xiàng)l例》等駁回原告訴訟請(qǐng)求。

原告旋即上訴，浙江省高院組成合議庭，在溫州市政府禮堂開庭審理上訴案，經(jīng)審判委員會(huì)討論，于12月下旬判決駁回上訴，維持原判。“民告官第一案”結(jié)案。

該案一、二審之間的1988年11月，已醞釀兩年的《行政訴訟法（草案）》在《人民日?qǐng)?bào)》全文公布，共收到中央各部門、地方和法院、檢察院的意見130多份，公民直接寄送的意見300多份。1989年4月初，經(jīng)修改的草案由七屆全國(guó)人大二次會(huì)議審議通過，次年10月起施行。

“草案公布后四個(gè)多月法律就被全國(guó)人大通過，這個(gè)速度是相當(dāng)快的。”著名律師陳有西說。

《行訴法》的施行，使《憲法》中公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為提出申訴、控告的權(quán)利有了落實(shí)的制度保證，憲法規(guī)定和隱含保護(hù)的受教育權(quán)、平等就業(yè)、姓名權(quán)、知情權(quán)等也得到切實(shí)保障。它突破了“權(quán)力高于一切、決定一切”，將行政活動(dòng)納入司法監(jiān)督，并催生了《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政許可法》等一系列規(guī)范行政權(quán)行使的法律。

2003年3月，新華社播發(fā)電訊稿《鐫刻在民主法制建設(shè)的豐碑上——一屆全國(guó)人大至九屆全國(guó)人大回眸》，將“民告官第一案”作為“保障人權(quán)——法制建設(shè)中心環(huán)節(jié)”部分的典型案例。

結(jié)案兩年后，包家長(zhǎng)孫出生，包松村為兒子取名“包訴訟”。

“兒子已經(jīng)28歲了，這個(gè)名字用到現(xiàn)在。”他說：“知道前因后果的人都說起得好，也有人說‘土’的——土就土，是為了紀(jì)念?！彼€有個(gè)女兒，上大學(xué)念的是法律系。

又十二年，一輩子只打過一個(gè)官司的包鄭照去世，《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道稱，老人臨終前囑托兒孫要學(xué)法、守法。

“民告官第一案”起于擺脫貧困和禁錮的民眾對(duì)美好生活的向往和個(gè)人權(quán)利意識(shí)的舒張，帶來的是更為深沉的對(duì)社會(huì)的認(rèn)同。

結(jié)案二十年后，以該案為原型的電影《告狀》在當(dāng)年的庭審現(xiàn)場(chǎng)——蒼南電影院首映。

此時(shí)，中國(guó)一年發(fā)生的行政訴訟已達(dá)到10萬(wàn)件（注⑥）——曾作為改革突破的“民告官”變得如此尋常，以至于人們幾乎難以相信這些曾經(jīng)歷過求索和創(chuàng)造。

然而，探索者并未變得無(wú)足輕重。每當(dāng)后來者回望歷史，總能遠(yuǎn)遠(yuǎn)地看到他們的身影，并從他們的成功和遺憾中發(fā)現(xiàn)源泉，獲得靈感，標(biāo)定方位，更明晰地找到自己前行的道路。

注釋：

①：1982年，《中華人民共和國(guó)律師暫行條例》施行，中斷多年的律師辯護(hù)制度恢復(fù)。

②：刑事訴訟、民商事訴訟、行政訴訟并稱“三大訴訟”，《刑事訴訟法》和《民事訴訟法（試行）》分別于1979年、1982年頒布施行。

③：斯賓格勒語(yǔ)意。

④：《瞭望》1981年第4期《金鄉(xiāng)奇聞》。

⑤：王均瑤2004年病故，遺下的均瑤集團(tuán)由其弟弟王均金接掌。2018年10月，王均金入選“改革開放40年百名杰出民營(yíng)企業(yè)家”。

⑥：據(jù)2008年全國(guó)法院司法統(tǒng)計(jì)公報(bào)。當(dāng)年，法院系統(tǒng)一審行政案件收案108398件，結(jié)案109085件。