開(kāi)征以資產(chǎn)為稅基的財(cái)產(chǎn)稅在政治上已經(jīng)基本形成共識(shí)，并作為改革的目標(biāo)寫(xiě)入中央文件。筆者認(rèn)為，鑒于中國(guó)居民財(cái)產(chǎn)最主要的部分是住房，在到期的土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)試行這一稅收可能是一個(gè)最好時(shí)機(jī)。

任何直接稅開(kāi)征面對(duì)的首要難題，就是社會(huì)承受力。因直接稅而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩甚至革命的現(xiàn)象不絕于史。由于土地使用權(quán)是分別到期的，可以將對(duì)社會(huì)的一次性巨大沖擊化解為局部、連續(xù)的小型沖擊。這種局部、小型的轉(zhuǎn)變，也為在實(shí)施過(guò)程中不斷完善留下了空間。待到大部分土地使用權(quán)漸次到期，財(cái)產(chǎn)稅制度將隨之水到渠成。

這樣做可以將間接稅轉(zhuǎn)財(cái)產(chǎn)稅（作為一種直接稅）的巨大制度阻力，分散到一個(gè)長(zhǎng)周期里逐步形成。但相應(yīng)的缺點(diǎn)是，在長(zhǎng)過(guò)渡期中，現(xiàn)金流生成較慢。特別是在初期，很難起到替代賣(mài)地收入成為地方財(cái)政主體稅種的作用。增長(zhǎng)轉(zhuǎn)型期的“現(xiàn)金流缺口”會(huì)迫使政府繼續(xù)依賴以一次性的土地收益覆蓋經(jīng)常性的公共服務(wù)成本。

一、稅收制度與地方政治議程

本文要提醒的是另一個(gè)更大但卻被廣泛忽視的難點(diǎn)：稅收制度與政治制度的匹配問(wèn)題。

在美國(guó)，財(cái)產(chǎn)稅是直接稅，不是針對(duì)財(cái)富的增量而是財(cái)富的存量，納稅人能明顯感受到遠(yuǎn)大于其他稅負(fù)的痛苦。財(cái)產(chǎn)稅的稅基由政府評(píng)估，在評(píng)估技術(shù)低下的條件下，常造成評(píng)估價(jià)值與市場(chǎng)價(jià)值差異較大并放大稅負(fù)不公。所以財(cái)產(chǎn)稅在美國(guó)是“曾經(jīng)被納稅人公認(rèn)為最壞的稅種”。

西方國(guó)家解決這一問(wèn)題的辦法，是通過(guò)自治（民主）程序決定用什么價(jià)格購(gòu)買(mǎi)那些公共服務(wù)?？梢哉f(shuō)，民主制度一開(kāi)始，就是一個(gè)尋找稅率的機(jī)制。一旦尋找“集體自愿”為目的民主制度缺位，財(cái)產(chǎn)稅很容易成為社會(huì)動(dòng)蕩的根源。實(shí)際上，美國(guó)的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)就是因?yàn)橛?guó)對(duì)北美征稅卻不讓北美參與稅率生成而引發(fā)的戰(zhàn)爭(zhēng)。盡管獨(dú)立后的美國(guó)政府征收的稅負(fù)遠(yuǎn)高于殖民地當(dāng)局打算在北美征收的稅負(fù)，但由于這些稅負(fù)是自治程序決定的，反而被社會(huì)所接受。盡管如此，美國(guó)歷史上仍然屢次爆發(fā)針對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的抗稅運(yùn)動(dòng)。其中最為著名的是加州的“13號(hào)提案”（Proposition 13）和馬薩諸塞州的“2.5%提案”（Proposition 2 1/2）。

作為加州州憲的一條修正案，1978年通過(guò)的“13號(hào)提案”，其正式官方名稱(chēng)是《人民限制財(cái)產(chǎn)稅動(dòng)議》（People’s Initiative to Limit Property Taxation），主要內(nèi)容包括：對(duì)房產(chǎn)征收的任何從價(jià)稅的最大量不應(yīng)超過(guò)該房產(chǎn)現(xiàn)金價(jià)值的1%；將房產(chǎn)評(píng)估價(jià)值增長(zhǎng)上限定為2%，以限制通脹帶來(lái)的稅基增長(zhǎng)；對(duì)房地產(chǎn)征稅，須獲得議會(huì)三分之二以上多數(shù)同意等。簡(jiǎn)言之，這一提案意在大幅削減財(cái)產(chǎn)稅并限制稅收增長(zhǎng)，標(biāo)志著保守主義思潮重新開(kāi)始活躍，也標(biāo)志著羅斯福新政標(biāo)榜的自由主義開(kāi)始終結(jié)。其財(cái)政上的結(jié)果之一是，導(dǎo)致加州這一美國(guó)最富的州的州政府一度于2009年面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)。

“2.5%提案”是馬薩諸塞州財(cái)產(chǎn)稅限制令的俗稱(chēng)，主要內(nèi)容是限制本州各自治市的房地產(chǎn)稅收增長(zhǎng)，具體內(nèi)容包括對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)產(chǎn)稅實(shí)行稅率最高封頂（2.5%）、財(cái)產(chǎn)稅總量限制（年增長(zhǎng)率不能超過(guò)2.5%）等。該法令之所以被叫做“2.5%提案”，當(dāng)與以上兩個(gè)2.5%有關(guān)。1982年正式生效。

美國(guó)財(cái)產(chǎn)稅的實(shí)踐表明，如果沒(méi)有類(lèi)似的納稅人決策機(jī)制（議會(huì)），財(cái)產(chǎn)稅的稅率就無(wú)法獲得。這就引出了我們今天要討論的稅收與現(xiàn)有制度匹配的問(wèn)題。如果我們不能在稅收改變的同時(shí)改變地方政治議程，就會(huì)因缺少基于民主程序的地方自治，如加州那樣的限稅機(jī)制的形成，而最終引發(fā)美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)那樣的激烈社會(huì)沖突。

二、如何將對(duì)直接稅的依賴降低到最小

不論是考慮到中國(guó)歷史上的制度傳統(tǒng)還是征諸現(xiàn)實(shí)中的政治制度資源，近期內(nèi)在中國(guó)基層普遍實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性公共服務(wù)供給的條件都不成熟。制度匹配難題決定了財(cái)產(chǎn)稅等直接稅完全替代間接稅是不現(xiàn)實(shí)的。

這就迫使我們必須考慮更現(xiàn)實(shí)、能與現(xiàn)有制度匹配的獲取現(xiàn)金流的方式。這個(gè)方式同目前財(cái)政界鼓吹的轉(zhuǎn)向直接稅的稅制改革正好相反，不是要增加直接稅的比重，而是將政府對(duì)直接稅的依賴降低到最小。事實(shí)上，同在美國(guó)，地方政府對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的依賴程度大不相同。比如在馬薩諸塞州，位于坎布里奇（Cambridge）的麻省理工學(xué)院（MIT），其下設(shè)醫(yī)藥和創(chuàng)投企業(yè)帶來(lái)巨大稅收，但該地財(cái)產(chǎn)稅收入不到一河之隔的波士頓地區(qū)的一半。這給我們以啟發(fā)：如何利用間接稅與直接稅稅、非稅收入與稅收收入的替代性，減少直接稅（特別是房地產(chǎn)稅）的征收強(qiáng)度，從而將政治改革的必要性降到最低。

如果能夠設(shè)計(jì)一個(gè)機(jī)制，通過(guò)土地使用權(quán)續(xù)期來(lái)降低企業(yè)的成本，其效果也等同于為企業(yè)減稅。企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力增加如果轉(zhuǎn)化為地方政府稅賦的增加，就可以間接為城市公共服務(wù)提供持久的稅源。本文建議可以考慮通過(guò)所謂的“第三財(cái)政”——國(guó)企，在不加稅的情況下，幫助政府獲得更多的現(xiàn)金流收入。

一個(gè)可參考的模式是新加坡。在新加坡，所有住宅均按當(dāng)年價(jià)值繳納10%的附加捐，但房屋所有人若為新加坡公民、永久居民或在新加坡登記并營(yíng)業(yè)的公司，則可免納。如果住宅是6樓以上的公寓建筑，其所有人不論是何種身份，均可免納附加捐。如果我們將新加坡視作一個(gè)城市，其收入來(lái)源對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的依賴遠(yuǎn)小于美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家的城市政府。

新加坡政府之所以可以較少依賴財(cái)產(chǎn)稅，一方面是可以依賴一般國(guó)家的中央稅種即消費(fèi)稅和個(gè)人所得稅，更主要的是依賴最大的收入來(lái)源即公司稅。由于新加坡高達(dá)87%的居民居住在政府組屋，自住住宅免稅，所以可以極大地降低本地企業(yè)最主要的成本支出項(xiàng)——?jiǎng)趧?dòng)力。較低的成本，又吸引更多的企業(yè)來(lái)新加坡發(fā)展。從以下表中可以看出，新加坡政府稅收中，對(duì)直接稅的依賴遠(yuǎn)小于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，這使得新加坡政府得以成為效率極高的威權(quán)政府。

強(qiáng)大的國(guó)有企業(yè)和主權(quán)基金（如淡馬錫）在減少政府對(duì)直接稅的依賴方面也起到很大作用。由于其不對(duì)外公布企業(yè)盈虧，我們無(wú)從得知淡馬錫投資中的直接紅利，但可從其巨大的規(guī)模管窺一二。該公司以控股方式管理著23家國(guó)聯(lián)企業(yè)（可視為其子公司），其中14家為獨(dú)資公司，7家為上市公司，2家為有限責(zé)任公司。下屬各類(lèi)大小企業(yè)約2000多家，員工總?cè)藬?shù)達(dá)14萬(wàn)人，總資產(chǎn)超過(guò)420億美元，占全國(guó)DGP的8%左右。作為對(duì)政府投資的回報(bào)，公司稅后利潤(rùn)的一半上交財(cái)政部。

1989年，新加坡發(fā)展水平和我國(guó)今天一線城市處在類(lèi)似階段時(shí)，新加坡國(guó)立大學(xué)的三位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾對(duì)全新加坡500家最大企業(yè)（包括國(guó)有和私有）進(jìn)行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)、外國(guó)跨國(guó)公司和本地私有企業(yè)的平均利潤(rùn)率分別28.8%、7.3%和2%。國(guó)有企業(yè)的效益明顯高于私有企業(yè)。國(guó)企利潤(rùn)（紅利）成為政府稅收之外的另一項(xiàng)現(xiàn)金流來(lái)源。顯然，這部分收入越高，政府對(duì)稅收的依賴就越小，政治上需要讓渡的權(quán)利（民主）也就越少。

三、設(shè)立代表全民利益的“公眾基金”

正是基于間接稅為主的收益模式，新加坡得以保持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家最低的民主水平和最高的市場(chǎng)效率。中國(guó)的存量制度和新加坡類(lèi)似，自治傳統(tǒng)缺失和強(qiáng)政府習(xí)慣，使得間接稅模式很容易和壟斷性政治模式兼容。只要能設(shè)計(jì)出“用腳投票”而不是“用手投票”的政府間競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就可以避開(kāi)“直接稅+民主政治”的傳統(tǒng)模式，走出一條適合中國(guó)的經(jīng)濟(jì)道路。

間接稅模式在中國(guó)最大的問(wèn)題是城市間人口的自由流動(dòng)。如果不能將公共服務(wù)免稅對(duì)象同間接稅貢獻(xiàn)掛鉤，這個(gè)模式就會(huì)像發(fā)達(dá)的福利國(guó)家那樣走向破產(chǎn)。一個(gè)可行的思路，是將城市土地使用權(quán)免費(fèi)續(xù)約（無(wú)償享受城市公共服務(wù)）同自住且在本地繳交“五險(xiǎn)一金”（養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)及住房公積金）掛鉤，由于“五險(xiǎn)一金”同稅收掛鉤，土地所包含的公共服務(wù)也隨之與稅收掛鉤，凡是不符合這一條件的，土地使用權(quán)續(xù)期就采用財(cái)產(chǎn)稅模式直接繳交公共服務(wù)費(fèi)用。而凡是參與本地企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（標(biāo)準(zhǔn)是“五險(xiǎn)一金”而非戶籍）又沒(méi)有其他住房的，均可享受土地使用權(quán)無(wú)償續(xù)約。按這樣的模式續(xù)期，和現(xiàn)有制度兼容性好，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)小。

為了減少對(duì)稅收的依賴，地方政府可以借鑒新加坡“第三財(cái)政”的做法，通過(guò)資產(chǎn)性收入而不是直接稅收支持城市日常運(yùn)營(yíng)成本。這個(gè)模式中的“國(guó)企”并非傳統(tǒng)意義上的“國(guó)企”，甚至不是和淡馬錫類(lèi)似的“國(guó)企”。而是大眾具有直接個(gè)人賬戶，可以通過(guò)股份參與分紅，私人企業(yè)也可以視為廣義國(guó)企的一種。筆者曾在一項(xiàng)與他人合作進(jìn)行的研究中提出設(shè)立代表全民利益的“公眾基金”的方案。

具體而言，“公眾基金”可以獨(dú)立設(shè)立，也可以依托養(yǎng)老基金、社?；稹⑨t(yī)療保險(xiǎn)等有個(gè)人賬戶、可以覆蓋“全體國(guó)民”的機(jī)構(gòu)。初始資本可來(lái)自壟斷行業(yè)“國(guó)有”變?yōu)椤懊裼小保磳?guó)有企業(yè)的資產(chǎn)直接劃歸養(yǎng)老或社?；稹?yīng)當(dāng)有多個(gè)“公眾基金”在資本市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)，這些機(jī)構(gòu)最好不受政府管轄，而應(yīng)成為市場(chǎng)上的職業(yè)經(jīng)理人管理的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。所有上市企業(yè)都應(yīng)由此類(lèi)“公眾基金”充當(dāng)終身保薦人；與此同時(shí)，“公眾基金”對(duì)所保薦的企業(yè)終身負(fù)責(zé)，享有優(yōu)先收益，維持保薦人權(quán)利、義務(wù)與責(zé)任的平衡，并將部分原始股的“租值”歸于公眾。設(shè)立“公眾基金”的目標(biāo)是公眾資產(chǎn)的保值增值，同時(shí)建立起直接向大眾分配財(cái)富的渠道。（詳見(jiàn)：趙燕菁、周穎剛，《中國(guó)資本市場(chǎng)再設(shè)計(jì)：基于公平效率、富民強(qiáng)國(guó)的思考》，載《財(cái)經(jīng)智庫(kù)》2016年第2期。）

簡(jiǎn)言之，該方案將城市化1.0階段國(guó)家壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的做法移植到了資本市場(chǎng)， 既可以避免對(duì)企業(yè)加稅（政府甚至可以對(duì)有公眾股的企業(yè)定向減稅），也可以減少對(duì)財(cái)產(chǎn)稅的依賴。通過(guò)這一制度，可以重建政府-企業(yè)-居民間的關(guān)系。讓全民擁有資本，可體現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的“社會(huì)主義特色”，極大地減少法國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家皮凱蒂（Thomas Piketty）在《21世紀(jì)資本論》中發(fā)現(xiàn)的那種由于資本分布不均所必然帶來(lái)的社會(huì)分化。

美國(guó)的實(shí)踐也表明，通過(guò)資本市場(chǎng)獲得現(xiàn)金流，可能是比財(cái)產(chǎn)稅更加“無(wú)痛”且與現(xiàn)有體制相匹配的收益來(lái)源。美國(guó)管理學(xué)大師彼得?德魯克（Peter Drucker，1909—2005）曾對(duì)二戰(zhàn)期間擔(dān)任通用汽車(chē)公司執(zhí)行副總裁的查爾斯?威爾遜（Charles Edward Wilson，1886—1972）說(shuō)：“如果養(yǎng)老金賬戶里的錢(qián)被投資到股票市場(chǎng)，那么過(guò)幾年之后，這些工人將成為美股企業(yè)的擁有者?！蓖栠d答道：“正應(yīng)該如此?！钡?960年，養(yǎng)老金賬戶和工會(huì)擁有數(shù)以十億計(jì)的資金，成為華爾街的大玩家。這些資本收入的增加，可以極大減少政府稅收中的福利性支出（現(xiàn)代政府稅收支出的最大項(xiàng)）。

如果中國(guó)能借鑒新加坡和美國(guó)的實(shí)踐，將財(cái)產(chǎn)稅的稅率降低到象征性水平，則這一稅種與現(xiàn)有體制的匹配難度就可能大幅降低。