【編者按】

過去一年，法治在更新中走向深化。

從備案審查新規(guī)出臺到正當防衛(wèi)制度的加強適用，從尋釁滋事罪的實踐調(diào)研到網(wǎng)絡(luò)暴力的司法規(guī)制，從呼吁律師權(quán)益保障到民企保護的立法行動，從醉駕入罪標準的提高到輕罪化時代的應(yīng)對，從營商環(huán)境法治建言到司法公開的再出發(fā)，這些具體的法治實踐不僅關(guān)乎公道與人心，還檢驗著法治底蘊和成色。

2024年1月，習近平總書記對政法工作作出重要指示：政法戰(zhàn)線要深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責任制。中央政法工作會議也指出，要著力保障和促進社會公平正義，以政法工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？這些命題事關(guān)政法工作現(xiàn)代化的扎實推進。

時值2024年全國兩會，澎湃新聞特此推出專題策劃——“何以法治”，選取立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、行政等領(lǐng)域重點議題，邀請法律界人士解讀、評析法治實踐情況，以此明晰何以法治的路徑，為提升和促進法治貢獻卓見。

針對備案審查制度，我們特邀北京航空航天大學法學院教授王鍇撰文解讀。王鍇教授在專稿《把立法權(quán)和文件制定權(quán)關(guān)進制度的籠子》中表示，相比于行政和裁判往往只針對特定人、特定事，立法和規(guī)范性文件具有普遍約束力，一旦出了問題，影響面和破壞力更大。

他舉例稱，2017年引發(fā)甘肅祁連山生態(tài)破壞事件的原因之一就是在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”，“對于不合憲、不合法的立法和規(guī)范性文件就需要通過備案審查來進行監(jiān)督和糾正”。

為什么要對立法和規(guī)范性文件進行監(jiān)督？原因在于全面依法治國的要求。王鍇進一步認為，全面依法治國要讓所有的國家權(quán)力在法治軌道上運行，其中就包括立法權(quán)和規(guī)范性文件的制定權(quán)也要在法治軌道上運行，“備案審查監(jiān)督的對象就是各級國家機關(guān)制定的立法和非立法性的規(guī)范性文件”。

黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度?！拔覈膫浒笇彶橹贫仁橇⒆阌谖覈鴩榈摹⒈粚嵺`證明行之有效的針對立法權(quán)和文件制定權(quán)的監(jiān)督制度?！蓖蹂|觀察指出，備案審查制度運行四十多年以來，涌現(xiàn)出了很多典型案例，包括涉及收容遣送、收容教育、城鄉(xiāng)死亡賠償金、城市房屋拆遷管理等制度。

2023年，有公民還針對最高人民檢察院的司法解釋中規(guī)定“上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件”提出審查建議，推動異地異級調(diào)用檢察官應(yīng)當經(jīng)本級人大常委會任命。除此之外，一些涉及濫收停車費、濫扣電動車、交警查手機、強制親子鑒定、進行連坐株連、禁放煙花爆竹等關(guān)系公民切身利益的地方立法或規(guī)范性文件也都通過備案審查制度得到糾正。

“當前，備案審查結(jié)果的剛性越來越強?！蓖蹂|表示，通常來講，備案審查機關(guān)審查出問題后，會首先與制定機關(guān)溝通，要求其修改或廢止，“當然，實踐中，制定機關(guān)一般都同意修改或廢止，所以迄今尚未出現(xiàn)過審查機關(guān)撤銷某部立法或規(guī)范性文件的情形。但也存在制定機關(guān)口頭上答應(yīng)而久拖不改的情形”。

基于此，2023年底出臺的《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》中專門規(guī)定，在撤銷之外，委員長會議還可以提請常委會審議作出確認違法并要求制定機關(guān)限期修改或者廢止以及要求制定機關(guān)自行修改完善或者要求制定機關(guān)進行清理等決定。

數(shù)據(jù)顯示，2012年-2022年間，全國人大常委會共接收各類報送備案的規(guī)范性文件14261件，累計推動、督促制定機關(guān)修改、廢止各類規(guī)范性文件2萬余件。

“這些非立法性的規(guī)范性文件雖然不是立法，但數(shù)量眾多，并且能夠影響公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)。”王鍇因此認為，之所以要將立法權(quán)和文件制定權(quán)關(guān)進制度的籠子，就是要確保國家出臺的每一部立法、每一個文件都是“良法”，“只有具備良法的前提，后續(xù)的依法執(zhí)政、依法行政、依法裁判才有意義，全面依法治國的目標才能最終實現(xiàn)”。

以下為專稿全文：

黨的二十大報告提出，完善和加強備案審查制度。2022年，習近平總書記在《譜寫新時代中國憲法實踐新篇章——紀念現(xiàn)行憲法公布施行40周年》的署名文章中也指出，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量。那么，中央高度重視的備案審查究竟是一項什么樣的制度？它與老百姓的日常生活究竟有何聯(lián)系？

備案審查是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督和法律監(jiān)督制度，它監(jiān)督的對象是各級國家機關(guān)制定的立法和非立法性的規(guī)范性文件。為什么要對立法和規(guī)范性文件進行監(jiān)督？原因在于全面依法治國的要求。

全面依法治國要讓所有的國家權(quán)力在法治軌道上運行，即做到依法（依憲）立法、依法行政、依法裁判、依法執(zhí)政等。這其中就包括立法權(quán)和規(guī)范性文件的制定權(quán)也要在法治軌道上運行，因為相比于行政和裁判往往只針對特定人、特定事，立法和規(guī)范性文件具有普遍約束力，一旦出了問題，影響面和破壞力更大。

比如，2017年引發(fā)甘肅祁連山生態(tài)破壞事件的原因之一就是在立法層面為破壞生態(tài)行為“放水”?！陡拭C祁連山國家級自然保護區(qū)管理條例》歷經(jīng)三次修正，部分規(guī)定始終與《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》不一致。2013年5月修訂的《甘肅省礦產(chǎn)資源勘查開采審批管理辦法》，違法允許在國家級自然保護區(qū)實驗區(qū)進行礦產(chǎn)開采?！陡拭C省煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能實現(xiàn)脫困發(fā)展實施方案》違規(guī)將保護區(qū)內(nèi)11處煤礦予以保留。因此，對于那些不合憲、不合法的立法和規(guī)范性文件怎么辦？這就需要通過備案審查來進行監(jiān)督和糾正。

我國的備案審查制度起源于上個世紀八十年代前后，1979年的《地方各級人大和地方各級政府組織法》第6條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。第27條規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會在本級人民代表大會閉會期間，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制訂和頒布地方性法規(guī)，并報全國人民代表大會常務(wù)委員會和國務(wù)院備案。

此后，1982年8月，全國人大常委會辦公廳對自1979年11月-1982年6月底收到的地方性法規(guī)進行統(tǒng)計，并將審查發(fā)現(xiàn)的問題和意見印發(fā)全國人大常委會?？梢哉f，最早的備案審查實踐是針對地方性法規(guī)展開的。1990年國務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》將規(guī)章納入了備案審查的范圍。2000年的《立法法》不僅專章規(guī)定“適用與備案”（2015年修改為“適用與備案審查”），而且發(fā)展出了依申請的備案審查方式，即允許所有的國家機關(guān)、企事業(yè)組織、社會團體、公民向全國人大常委會提出對法規(guī)、司法解釋的備案審查申請。

據(jù)公開報道，僅2012年—2022年，全國人大常委會就收到了公民、組織提出的14000余件審查建議，并進行了逐件認真研究處理。如果說《立法法》是將幾乎所有的立法納入了備案審查范圍，那么，2007年的《各級人大常委會監(jiān)督法》則將人大及其常委會以及政府制定的非立法性的規(guī)范性文件（也就是俗稱的“紅頭文件”）納入了備案審查范圍。這些非立法性的規(guī)范性文件雖然不是立法，但數(shù)量眾多，并且能夠影響公民、法人、其他組織的權(quán)利義務(wù)。據(jù)此，就構(gòu)建起了相對完善的針對立法和規(guī)范性文件的備案審查制度。

2014年，黨的十八屆四中全會決定中提出，“加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件”。2015年，中共中央辦公廳出臺的《關(guān)于建立法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查銜接聯(lián)動機制的意見》中將“有件必備、有備必審、有錯必糾”作為指導(dǎo)備案審查工作的原則方針。這些都意味著備案審查工作進入了常態(tài)化、正規(guī)化、實效化發(fā)展的軌道。

我國的備案審查制度是立足于我國國情的、被實踐證明行之有效的針對立法權(quán)和文件制定權(quán)的監(jiān)督制度，它的特點包括：一、以人民代表大會制度為依托，以各級人大常委會作為備案審查的中心，以政府、黨委、軍隊、監(jiān)察等其他備案審查機關(guān)作為支柱，覆蓋了各種形式的立法和規(guī)范性文件（包括黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件）的多系統(tǒng)、多層級的監(jiān)督。

二、審查方式多樣，不僅有審查機關(guān)的依職權(quán)主動審查，也有依申請審查、移送審查、專項審查、聯(lián)合審查等審查方式，各種審查方式相互配合，形成監(jiān)督合力。

三、審查結(jié)果的剛性越來越強。通常來講，備案審查機關(guān)審查出問題后，會首先與制定機關(guān)溝通，要求其修改或廢止，制定機關(guān)如果同意修改或廢止的，并書面提出明確處理計劃和時限的，可以不再向其提出書面審查研究意見，審查中止。經(jīng)溝通沒有結(jié)果的，審查機關(guān)會向制定機關(guān)提出書面審查研究意見，要求制定機關(guān)在兩個月內(nèi)提出書面處理意見。制定機關(guān)收到審查研究意見后逾期未報送書面處理意見的，審查機關(guān)可以向制定機關(guān)發(fā)函督促或者約談制定機關(guān)有關(guān)負責人，要求制定機關(guān)限期報送處理意見。制定機關(guān)按照書面審查研究意見進行修改、廢止的，審查終止。制定機關(guān)未按照書面審查研究意見及時修改、廢止的，可以向全國人大常委會委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請全國人大常委會審議。當然，實踐中，制定機關(guān)一般都同意修改或廢止，所以迄今尚未出現(xiàn)過審查機關(guān)撤銷某部立法或規(guī)范性文件的情形。但也存在制定機關(guān)口頭上答應(yīng)而久拖不改的情形，所以2023年底出臺的《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》中專門規(guī)定，在撤銷之外，委員長會議還可以提請常委會審議作出確認違法并要求制定機關(guān)限期修改或者廢止以及要求制定機關(guān)自行修改完善或者要求制定機關(guān)進行清理等決定。據(jù)統(tǒng)計，2012年-2022年間，全國人大常委會共接收各類報送備案的規(guī)范性文件14261件，累計推動、督促制定機關(guān)修改、廢止各類規(guī)范性文件2萬余件。

四、審查過程的公開性和透明性越來越高。備案審查是全過程人民民主的重要組成部分，因此，在審查過程中必須保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。對此，《立法法》第113條規(guī)定，審查機關(guān)將審查情況向提出審查建議的國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民反饋，并可以向社會公開。《全國人大常委會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》也規(guī)定，開展備案審查工作應(yīng)當充分發(fā)揚民主，加強調(diào)查研究。聽取制定機關(guān)說明情況、反饋意見。通過座談會、論證會、聽證會、委托研究、走訪調(diào)研等方式，聽取國家機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位、專家學者以及利益相關(guān)方的意見。自2017年以來，全國人大常委會法工委已經(jīng)向全國人大常委會提交了7份備案審查的年度工作報告，報告內(nèi)容向社會公開，讓公眾了解上一年度備案審查工作的具體情況和典型案例，方便社會監(jiān)督。2022年修正的《地方各級人大和地方各級政府組織法》更是將這一制度擴展到地方人大常委會，要求縣級以上的地方各級人大常委會都要聽取和審議備案審查工作情況報告。

備案審查制度運行四十多年以來，涌現(xiàn)出了很多典型案例，每一個案例都代表著我國法治事業(yè)的進步。

較早的案例包括2003年，北京大學三位法學博士向全國人大常委會提出審查建議，認為國務(wù)院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》違反《立法法》，推動收容遣送制度的廢止。2009年，有公民向全國人大常委會提出審查建議，認為國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理條例》違反憲法和《城市房地產(chǎn)管理法》等法律，推動該條例被修改為《國有土地上房屋征收和補償條例》。2019年，全國政協(xié)委員提出對《全國人大常委會關(guān)于嚴禁賣淫嫖娼的決定》進行合憲性審查的提案，推動收容教育的不再執(zhí)行。2020年，有公民向全國人大常委會提出審查建議，認為《最高人民法院關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》中死亡賠償金按照城鄉(xiāng)戶籍區(qū)分計算標準違反平等原則，推動城鄉(xiāng)死亡賠償金制度的統(tǒng)一。2023年，有公民針對最高人民檢察院的司法解釋中規(guī)定“上級人民檢察院可以依法統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件”提出審查建議，推動異地異級調(diào)用檢察官應(yīng)當經(jīng)本級人大常委會任命。

除此之外，一些涉及濫收停車費、濫扣電動車、交警查手機、強制親子鑒定、進行連坐株連、禁放煙花爆竹等關(guān)系公民切身利益的地方立法或規(guī)范性文件也都通過備案審查制度得到糾正。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。之所以要將立法權(quán)和文件制定權(quán)關(guān)進制度的籠子，就是要確保國家出臺的每一部立法、每一個文件都是“良法”。只有具備良法的前提，后續(xù)的依法執(zhí)政、依法行政、依法裁判才有意義，全面依法治國的目標才能最終實現(xiàn)，這既是建立備案審查制度的“初心”，也是我們不斷推動這一制度向前發(fā)展的信心和使命。