【編者按】

過去一年，法治在更新中走向深化。

從備案審查新規(guī)出臺到正當(dāng)防衛(wèi)制度的加強適用，從尋釁滋事罪的實踐調(diào)研到網(wǎng)絡(luò)暴力的司法規(guī)制，從呼吁律師權(quán)益保障到民企保護的立法行動，從醉駕入罪標(biāo)準的提高到輕罪化時代的應(yīng)對，從營商環(huán)境法治建言到司法公開的再出發(fā)，這些具體的法治實踐不僅關(guān)乎公道與人心，還檢驗著法治底蘊和成色。

2024年1月，習(xí)近平總書記對政法工作作出重要指示：政法戰(zhàn)線要深化司法體制綜合配套改革，全面準確落實司法責(zé)任制。中央政法工作會議也指出，要著力保障和促進社會公平正義，以政法工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國式現(xiàn)代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？這些命題事關(guān)政法工作現(xiàn)代化的扎實推進。

時值2024年全國兩會，澎湃新聞特此推出專題策劃——“何以法治”，選取立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、行政等領(lǐng)域重點議題，邀請法律界人士解讀、評析法治實踐情況，以此明晰何以法治的路徑，為提升和促進法治貢獻卓見。

針對治安管理處罰修訂的話題，我們特邀中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、比較行政法研究所所長楊建順撰文解讀。

楊建順在《治安管理處罰法的修訂與權(quán)利保障》專稿中表示，治安管理處罰法修訂草案亮點頗多，受到各方關(guān)注和贊譽，但也存在一些問題，有的條款需要進一步打磨完善。

澎湃新聞觀察到，治安管理處罰法修訂草案從原來的119條增加至144條，可以稱之為“大修”。比如，嚴懲群眾反映強烈的各類違法犯罪活動，增列數(shù)種應(yīng)予處罰的行為，包括考試作弊、組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷、以搶奪方向盤等方式妨礙公共交通工具駕駛、升放攜帶明火的孔明燈、高空拋物、無人機“黑飛”、違法出售或者提供公民個人信息等?！白钪庇^感受是立法的與時俱進，是我國立法體制對近年來備受關(guān)注的部分社會熱點問題的及時回應(yīng)?！睏罱樥f。

此次修法顯著的變化是增加了違反治安管理予以處罰的行為。澎湃新聞注意到，修訂草案說明將其概括為四個方面：增列為擾亂公共秩序的行為并給予處罰；增列為妨害公共安全的行為并給予處罰；增列為侵犯人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為并給予處罰；增列為妨害社會管理的行為并給予處罰。

“有人擔(dān)心其意味著將會有更多民眾可能遭受治安處罰?！睏罱樥J為，這是不必要的擔(dān)憂，“增加應(yīng)予治安管理處罰的行為種類，并不必然意味著更多民眾可能遭受治安處罰，因為大多是一般民眾不會從事的行為，適時增加很有必要”。

此外，修訂草案還進一步完善了治安管理處罰程序。比如，明確公安機關(guān)進行調(diào)解、當(dāng)場處罰和在執(zhí)法辦案場所進行詢問等可由一名人民警察處理的情形。楊建順直言，這種簡式程序的設(shè)置是對交通警察實踐需求的回應(yīng)，值得充分肯定，“人們擔(dān)心的可能是其合理性和公正性如何保障的問題”。

在加強人權(quán)保障方面，修訂草案個別規(guī)定被指太過籠統(tǒng)。楊建順為此建言，治安管理處罰法應(yīng)進一步突出處罰與教育相結(jié)合的原則，充實完善相關(guān)程序規(guī)范，所規(guī)定的應(yīng)予處罰的行為也應(yīng)盡可能明確化、規(guī)范化、具體化。

以下為專稿全文：

2023年8月28日，十四屆全國人大常委會第五次會議對《中華人民共和國治安管理處罰法（修訂草案）》（簡稱《修訂草案》）進行了審議。9月5日，中國人大網(wǎng)公布《修訂草案》，向社會公眾征求意見?！缎抻啿莅浮妨咙c頗多，受到各相關(guān)方面高度關(guān)注和贊譽；另一方面，《修訂草案》也存在一些問題，有的條款引起熱議，需要進一步打磨完善。

“大修”體現(xiàn)立法與時俱進：及時回應(yīng)社會熱點問題

2023年的《修訂草案》具有鮮明而豐富的特色。既不同于2006年由“條例”改為“法”的全面系統(tǒng)修改，也不同于2012年的“微調(diào)”修改，其在質(zhì)上和量上皆體現(xiàn)出獨特性。

從1986年的《治安管理處罰條例》（1994年修正）到2006年的《治安管理處罰法》，跨越時間20年，這期間正是中國改革開放不斷走向更高階段的時期，各相關(guān)法規(guī)范不斷完善，尤其是程序法觀念不斷提升、機制不斷充實，決定了其內(nèi)容和體例都有較大程度修改，名稱也從“條例”改為“法”。但是，這不是法規(guī)意義上的“條例”上升為“法律”，而是法律的名稱由“條例”改為“法”。因為之前的“條例”本身也是法律。這里呈現(xiàn)出我國法制發(fā)展的歷史軌跡。

與2006年的大修相比，此次修訂還算不上“大修”；跟2012年“小修”相比，此次修訂的內(nèi)容較多，可以稱之為“大修”。其實，從草案用語就可以看出，此次稱《治安管理處罰法（修訂草案）》，而不是《治安管理處罰法（修正草案）》，這說明其所修改內(nèi)容較多。這一點，從“修改前后對照表”也可以看出：從原來的119條增加至現(xiàn)在的144條，增加了25條；嚴懲群眾反映強烈的各類違法犯罪活動，增列數(shù)種應(yīng)予處罰的行為，包括考試作弊、組織領(lǐng)導(dǎo)傳銷、以搶奪方向盤等方式妨礙公共交通工具駕駛、升放攜帶明火的孔明燈、高空拋物、無人機“黑飛”、違法出售或者提供公民個人信息等，體現(xiàn)了立法回應(yīng)社會關(guān)切，與時俱進。

這次《修訂草案》給我的直觀感受，應(yīng)該說是多方面的。說罰得多了，也對，因為增加規(guī)定了如前所述諸多應(yīng)予處罰的行為；說罰得更嚴了，也能成立，比如說，違規(guī)出售或者提供個人信息可被拘留；說警察執(zhí)法的權(quán)力更大了，也的確沒錯，應(yīng)予處罰的行為種類增多了，處罰更嚴了，作為處罰權(quán)實施主體的人民警察執(zhí)法的權(quán)力也就相應(yīng)增大了。不過，最直觀感受還是立法的與時俱進，是我國立法體制對近年來備受關(guān)注的部分社會熱點問題的及時回應(yīng)。包括前面所提到的內(nèi)容在內(nèi)，可以說所修改的每一項都體現(xiàn)了鮮明的新時代中國特色。

增設(shè)處罰種類的擔(dān)憂：不必然意味著更多民眾可能遭受治安處罰

如司法部長在《關(guān)于〈中華人民共和國治安管理處罰法（修訂草案）〉的說明》（簡稱《修訂草案說明》）中所概括的，此次修法的顯著變化是增加了違反治安管理予以處罰的行為?！缎抻啿莅刚f明》將其概括為四個方面：增列為擾亂公共秩序的行為并給予處罰；增列為妨害公共安全的行為并給予處罰；增列為侵犯人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為并給予處罰；增列為妨害社會管理的行為并給予處罰。

這樣的修改，有人擔(dān)心其意味著將會有更多民眾可能遭受治安處罰。其實，這是不必要的擔(dān)憂。因為增加了應(yīng)予治安管理處罰的行為種類，并不必然意味著更多民眾可能遭受治安處罰。從一般概率論來說似乎是這樣，但其實并非如此。所增加的應(yīng)予治安管理處罰的數(shù)類行為大多是一般民眾不會從事的行為。而考慮到極少數(shù)人的不良行為時有發(fā)生，諸如以搶奪方向盤等方式妨礙公共交通工具駕駛的行為，給一般民眾生活安寧和社會平穩(wěn)秩序帶來威脅，現(xiàn)實中發(fā)生了這類情形有時會因為缺乏與之對應(yīng)的懲處法規(guī)范而陷入尷尬境地，故而適時修法，增加相應(yīng)的應(yīng)予處罰的行為種類，是很有必要的，也體現(xiàn)了法治的應(yīng)有之義。

增列應(yīng)予處罰的行為種類，等于宣示國家對該類行為的否定性評價，不僅對該類行為的行為人有懲處和教育作用，而且對執(zhí)法者有依法依規(guī)行使職權(quán)的規(guī)制作用，對其他人亦具有警示、教育和規(guī)范作用。

增列處罰違反證人保護措施行為：應(yīng)當(dāng)完善認定和罰則適用程序

值得關(guān)注的是，第49條第5項規(guī)定，對于“違反監(jiān)察機關(guān)在監(jiān)察工作中、司法機關(guān)在刑事訴訟中采取的禁止接觸證人、鑒定人、被害人及其近親屬保護措施的”，“處五日以下拘留或者一千元以下罰款；情節(jié)較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處一千元以下罰款”。該規(guī)定反映了相關(guān)保護措施的法益往往會因為他人的“接觸”而被破壞。

這里規(guī)定的處罰跟刑法中妨害作證罪的刑罰具有度的區(qū)分。這里處罰到“情節(jié)較重的”行政違法行為，尚未構(gòu)成犯罪；《刑法》規(guī)范的是“情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的”，如《刑法》第307條規(guī)定：“以暴力、威脅、賄買等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的，處三年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑?！?/p>

當(dāng)然，該處罰的正當(dāng)性建立在監(jiān)察機關(guān)和司法機關(guān)所采取的禁止接觸保護措施是合法合理科學(xué)有效的基礎(chǔ)之上。如果這種禁止接觸措施是被惡用的，那么，如何確保相關(guān)人員的人權(quán)這個法益可能應(yīng)當(dāng)更優(yōu)先予以考慮，亦即應(yīng)當(dāng)破除相關(guān)禁止接觸措施。這種規(guī)制與規(guī)制例外或逆規(guī)制的問題，應(yīng)當(dāng)在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中加以完善，不是《治安管理處罰法》應(yīng)當(dāng)直接規(guī)范的內(nèi)容?！吨伟补芾硖幜P法》應(yīng)當(dāng)聚力于相關(guān)行為認定和罰則適用的程序完善。

“處罰措施”的多樣導(dǎo)入：首次增加認錯認罰從寬制度

在處罰措施方面，《修訂草案》提高了罰款幅度，還建立自行和解不予處罰制度、認錯認罰從寬制度，并拉長了從重處罰的時限。這說明既有的某些罰款措施因為經(jīng)濟社會發(fā)展而失去了其應(yīng)有的威懾力，有必要相應(yīng)提高罰款幅度，導(dǎo)入多樣的處置制度，活用參與型互動型處置手段。

這些手段體現(xiàn)了多元糾紛解決機制、實質(zhì)性化解爭議、從源頭解決矛盾、參與型行政理念、合法規(guī)范運營機制以及提升治理能力現(xiàn)代化水平的立法和執(zhí)法導(dǎo)向。這些手段的導(dǎo)入，是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，確保相關(guān)罰款措施之實效性，體現(xiàn)處罰與教育相結(jié)合原則的必要舉措。

增加認錯認罰從寬制度，在法理上說得通，在實踐中亦有諸多試點經(jīng)驗積累。在行政處罰領(lǐng)域，這個制度是此次修訂《治安管理處罰法》所首次明確規(guī)定，但其精神實際上已在《行政處罰法》中體現(xiàn)?！缎抻啿莅浮返?9條規(guī)定的“從輕”，是對《行政處罰法》第32條規(guī)定的落實；《修訂草案》第20條規(guī)定的“依法從寬處理”制度是行政法上的首創(chuàng)，是對刑事訴訟法領(lǐng)域認罪認罰從寬制度進行借鑒的結(jié)果。

可以說《修訂草案》第6條是對《行政處罰法》第6條“處罰與教育相結(jié)合原則”的貫徹落實，是對該條規(guī)定的具體化，并在該條規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步規(guī)定，增加“充分釋法說理，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！边@樣規(guī)定，將有助于形成各相關(guān)主體合法規(guī)范運營機制。

“處罰程序”的完善：應(yīng)保障執(zhí)法合理性、公正性

《修訂草案》在如下諸方面進一步完善了治安管理處罰的程序：（1）完善立法、集體討論決定、法制審核等程序規(guī)定，與新修訂的《行政處罰法》相銜接；（2）增加規(guī)定對事實清楚、違反治安管理行為人自愿認錯認罰并同意適用快速辦理的，公安機關(guān)可以通過簡化取證方式和審核審批手續(xù)等措施快速辦理，同時明確不適用快速辦理的情形；（3）明確公安機關(guān)進行調(diào)解、當(dāng)場處罰和在執(zhí)法辦案場所進行詢問等可由一名人民警察處理的情形，并要求公安機關(guān)履行安全管理職責(zé)，保障錄音錄像設(shè)備運行連續(xù)、穩(wěn)定、安全；（4）完善強制傳喚、詢問查證、場所檢查程序，增加對異地詢問及遠程視頻詢問制度的規(guī)定；（5）增加公安機關(guān)實施人身檢查、采集人體生物識別信息的職權(quán)，并對個人信息保護提出要求；（6）參加升學(xué)考試、子女出生或者近親屬病危、死亡等增加為被處罰人可以提出暫緩執(zhí)行行政拘留的情形；（7）加強對未成年人的保護；（8）其他相關(guān)程序的明確規(guī)定和充實完善。

可以說，關(guān)于程序的優(yōu)化完善，堪稱亮點紛呈。當(dāng)然，有的程序措施是亮點，也存在不足，主要體現(xiàn)在相關(guān)配套措施尚不到位。例如，目前第20條規(guī)定得過于簡單：“違反治安管理行為人自愿向公安機關(guān)如實陳述自己的違法行為，承認違法事實，愿意接受處罰的，可以依法從寬處理?！边@樣的規(guī)定若沒有相應(yīng)的機制、程序和標(biāo)準跟進，很容易被濫用。

執(zhí)法辦案現(xiàn)場由一名警察詢問，這種簡式程序的設(shè)置是對交通警察實踐需求的回應(yīng)，值得充分肯定。由《治安管理處罰法》加以規(guī)定，其合法性也就得以保障，不存在任何問題。但是，從相關(guān)報道可知，對于執(zhí)法辦案現(xiàn)場由一名警察訊問，實踐中如何保障執(zhí)法的合法性問題成為人們關(guān)注的焦點。其實，有了《治安管理處罰法》的明文規(guī)定，其執(zhí)法的合法性也就迎刃而解了。故而可以判斷，人們擔(dān)心的可能是其合理性和公正性如何保障的問題。

關(guān)于這一點，《修訂草案》有相關(guān)對策，即第106條第2款規(guī)定：“依照前款規(guī)定由一名人民警察進行調(diào)解、詢問、扣押、辨認的，應(yīng)當(dāng)全程同步錄音錄像。未按規(guī)定全程同步錄音錄像或者錄音錄像資料損毀、丟失的，相關(guān)證據(jù)不能作為處罰的根據(jù)?！边@是對實踐中某些執(zhí)法人員以執(zhí)法記錄儀故障為借口而進行私下運作的一種有力回應(yīng)，它將有助于提升單人執(zhí)法的公信度，從而提升治安管理處罰的合理性和公正性，有助于私人的合法權(quán)益保障。

“處罰行為”待完善：應(yīng)盡可能明確化、規(guī)范化、具體化

在公布《修訂草案》向社會公眾征求意見的過程中，反響最為強烈的莫過于《修訂草案》第34條第2項、第3項的規(guī)定，人們擔(dān)心這里的表述太過籠統(tǒng)，容易被濫用。這并非意味著不確定的概念不能使用。廣泛而深入的公眾討論，無疑為立法者提供了省思的機會。

從加強人權(quán)保障的角度來說，《治安管理處罰法》應(yīng)當(dāng)進一步突出處罰與教育相結(jié)合的原則，進一步充實完善相關(guān)程序規(guī)范，讓“公開、公正，尊重和保障人權(quán)，保護公民的人格尊嚴”貫徹落實于具體的條款規(guī)范。因此，《修訂草案》中所規(guī)定的應(yīng)予處罰的行為，應(yīng)當(dāng)盡可能予以進一步明確化、規(guī)范化、具體化，以防止被濫用。

例如，前面提及的第20條規(guī)定，寥寥數(shù)語，簡潔清楚，法益凸顯，似很好。但是，在沒有相關(guān)制度、機制、程序和標(biāo)準支撐的情況下付諸實施，恐帶來諸多麻煩。“如實陳述”的佐證機制和標(biāo)志是什么？“違法事實”是否真實可信？“接受處罰”是否為法律規(guī)范所規(guī)定？“依法從寬處理”的“法”在哪里？等等。諸如這樣的籠統(tǒng)條款規(guī)定，應(yīng)當(dāng)盡可能添加相應(yīng)的制度、機制、程序和標(biāo)準來加以支撐。如果認為在《治安管理處罰法》中不宜規(guī)定過細，那么，可以在相關(guān)條款設(shè)置授權(quán)規(guī)定，授權(quán)相關(guān)主管部門在規(guī)定期限內(nèi)根據(jù)本法制定實施規(guī)程。從立法權(quán)威性和適用廣泛性的角度考慮，建議同步制定《治安管理處罰法實施條例》，對相關(guān)授權(quán)規(guī)定予以扎實有效地貫徹落實，切實為人權(quán)保障提供法治保障。