【編者按】

過去一年，法治在更新中走向深化。

從備案審查新規(guī)出臺(tái)到正當(dāng)防衛(wèi)制度的加強(qiáng)適用，從尋釁滋事罪的實(shí)踐調(diào)研到網(wǎng)絡(luò)暴力的司法規(guī)制，從呼吁律師權(quán)益保障到民企保護(hù)的立法行動(dòng)，從醉駕入罪標(biāo)準(zhǔn)的提高到輕罪化時(shí)代的應(yīng)對(duì)，從營(yíng)商環(huán)境法治建言到司法公開的再出發(fā)，這些具體的法治實(shí)踐不僅關(guān)乎公道與人心，還檢驗(yàn)著法治底蘊(yùn)和成色。

2024年1月，習(xí)近平總書記對(duì)政法工作作出重要指示：政法戰(zhàn)線要深化司法體制綜合配套改革，全面準(zhǔn)確落實(shí)司法責(zé)任制。中央政法工作會(huì)議也指出，要著力保障和促進(jìn)社會(huì)公平正義，以政法工作現(xiàn)代化支撐和服務(wù)中國(guó)式現(xiàn)代化。

新的一年，法治更新方向何在？法治信念如何厚植？信念之火何以燎原？這些命題事關(guān)政法工作現(xiàn)代化的扎實(shí)推進(jìn)。

時(shí)值2024年全國(guó)兩會(huì)，澎湃新聞特此推出專題策劃——“何以法治”，選取立法、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、行政等領(lǐng)域重點(diǎn)議題，邀請(qǐng)法律界人士解讀、評(píng)析法治實(shí)踐情況，以此明晰何以法治的路徑，為提升和促進(jìn)法治貢獻(xiàn)卓見。

針對(duì)備案審查制度，澎湃新聞特邀浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授、全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查專家委員會(huì)委員鄭磊撰稿。

“2023年，是備案審查制度更新完善承前啟后的里程碑年份。”鄭磊在專稿《備案審查的2023場(chǎng)景：承二十大啟專題立法》中指出，政策要求“完善”式進(jìn)階、專題立法開篇、指導(dǎo)案例破局，交織成“完善和加強(qiáng)備案審查制度”的2023場(chǎng)景。

黨的十八大以來，黨中央高度重視備案審查制度，明確將之定位為“完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)”。值得關(guān)注的是，2023年12月29日，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》。鄭磊認(rèn)為，這是備案審查的首個(gè)專題立法性決定，歷史性地打開了完善和加強(qiáng)備案審查制度的專題立法進(jìn)程。

2023年，是備案審查重要立法活動(dòng)集中的匯聚集結(jié)年。在促進(jìn)備案審查工作制度化、規(guī)范化方面，近年來涉及備案審查規(guī)范入法的法律修改密集出現(xiàn)。據(jù)鄭磊觀察，新時(shí)代以來，出現(xiàn)了官方持續(xù)披露備案審查案例的多元渠道，包括案例選編、年報(bào)案例、官微推送等等，“全面依法治國(guó)實(shí)踐與理論都需要依托于豐富的案例運(yùn)用和論證說理來呈現(xiàn)，否則會(huì)陷入‘巧婦難為無米之炊’的困局”。

2023年，也是備案審查指導(dǎo)案例出發(fā)年，加強(qiáng)對(duì)合憲性、涉憲性問題審查研究。比如，去年12月底全國(guó)人大常委會(huì)向社會(huì)披露了妥善處理上級(jí)人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件司法解釋規(guī)定、對(duì)某類犯罪重點(diǎn)人員采取“連坐”式懲戒措施的市轄區(qū)議事機(jī)構(gòu)通告、全面禁止銷售燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)等年報(bào)案例，堅(jiān)決糾正違憲違法規(guī)范性文件。

“這些都受到社會(huì)各界前所未有的關(guān)注和討論。”鄭磊認(rèn)為，對(duì)這些案例的充分討論和廣泛認(rèn)同，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)備案審查工作的需求和認(rèn)可，同時(shí)也是備案審查工作多方位踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

何以法治，良法善治。鄭磊評(píng)價(jià)說，備案審查制度，通過有錯(cuò)必糾，在所有規(guī)范性文件實(shí)施階段展開“全覆蓋”把關(guān)，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化維系源頭良法。

以下為專稿全文：

2023年，是備案審查制度更新完善承前啟后的一個(gè)里程碑年份。

前承黨的二十大提出“完善和加強(qiáng)備案審查制度”新要求、開啟備案審查新征程，標(biāo)志性事件在2023年集中呈現(xiàn)，例如，中國(guó)人大網(wǎng)在法制工作委員會(huì)欄中開設(shè)“備案審查工作案例選編”，開始通過此欄目平臺(tái)披露備案審查研究案例，已經(jīng)于1月、8月先后兩次披露。12月29日，第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議通過《關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》（以下簡(jiǎn)稱《備案審查決定》），這是備案審查的首個(gè)專題立法性決定，在2023年的最后一個(gè)工作日，確立了開啟備案審查專題立法的里程碑。

備案審查是具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，其特色既呈現(xiàn)在原理內(nèi)容的自主知識(shí)體系中，也流淌在發(fā)展創(chuàng)新的完善和加強(qiáng)軌跡中，兩個(gè)方面交疊投射成備案審查實(shí)踐中政策先導(dǎo)、規(guī)范凝練、案例推廣的新時(shí)代脈絡(luò)邏輯，這尤其明顯地呈現(xiàn)在2023場(chǎng)景中。

在政治場(chǎng)景中，2023年，是全面貫徹二十大精神的開局之年，也是開啟“完善和加強(qiáng)備案審查制度”新征程的開局之年。

黨的十八大以來，黨中央就高度重視備案審查制度，明確將之定位為“完善憲法監(jiān)督制度的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)”。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話中明確強(qiáng)調(diào)：“全面貫徹實(shí)施憲法，是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”，為新時(shí)代的備案審查工作吹響“出操號(hào)”。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”，正式吹響新時(shí)代備案審查工作的“集結(jié)號(hào)”。2017年，黨的十九大畫龍點(diǎn)睛地指出“加強(qiáng)合憲性審查工作”。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)入第二個(gè)一百年，黨中央進(jìn)一步集中提出了備案審查工作的進(jìn)階要求。2021年，總書記在首次中央人大工作會(huì)議明確提升要求為“提高合憲性審查、備案審查工作質(zhì)量”。2022年，黨的二十大將之凝練為“完善和加強(qiáng)備案審查制度”；同年，總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行40周年的署名文章再次強(qiáng)調(diào)，“提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量”。在備案審查工作新要求的密集重申中，“提質(zhì)增效”的“沖鋒號(hào)”全面吹響。關(guān)于備案審查重要論述和系列命題在持續(xù)、遞進(jìn)的更新中，為備案審查工作提供了篤定的政治意志、系統(tǒng)的政治安排、持續(xù)的政治動(dòng)力。2023年，備案審查工作在從“加強(qiáng)”級(jí)晉至“完善”級(jí)后全面開局。

在法律場(chǎng)景中，促進(jìn)備案審查工作制度化、規(guī)范化，是備案審查工作的一條主線，其慣常路徑是“工作實(shí)踐—工作機(jī)制—法律規(guī)范”三步走，即在備案審查實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)凝練為工作機(jī)制，進(jìn)一步升格為國(guó)家法律規(guī)范。在此路徑階段中，近年來涉及備案審查規(guī)范入法的法律修改密集出現(xiàn)，例如，2022年3月的《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第六次修正，以及6月修改的《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》，先后增加規(guī)定了地方各級(jí)人大常委會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議備案審查工作情況報(bào)告的備案審查職權(quán)。

2023年，則是備案審查重要立法活動(dòng)集中的匯聚集結(jié)年。2023年3月，《立法法》第二次修正，以基本法律完善和加強(qiáng)備案審查制度，內(nèi)容廣泛涉及“審查程序—審查方式—審查結(jié)構(gòu)”多個(gè)方面十余處，除了法律審議程序中三個(gè)條款增加規(guī)定“涉及的合憲性問題”，強(qiáng)調(diào)前端合憲性審查，同樣在備案審查程序相關(guān)條款中在原先三處“同憲法或者法律相抵觸”之后增加規(guī)定“或者存在合憲性、合法性問題”，強(qiáng)調(diào)后端合憲性審查，即備案審查中的合憲性審查要求；還包括實(shí)踐中當(dāng)時(shí)的四類審查方式全線入法，如增加規(guī)定了國(guó)務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)的主動(dòng)審查、全國(guó)人大專門委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)以及國(guó)務(wù)院的專項(xiàng)審查、同專項(xiàng)審查密切關(guān)聯(lián)的集中清理，以及移送審查所依托的銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制。2023年12月，《監(jiān)督法(修正草案)》提請(qǐng)審議，這是《監(jiān)督法》自2006年出臺(tái)以來首次啟動(dòng)修改程序，其修改重點(diǎn)包括總結(jié)近年來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)第五章“規(guī)范性文件的備案審查”有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充、完善。

《備案審查決定》的通過，則以專項(xiàng)決定匯聚分散立法，歷史性地打開了完善和加強(qiáng)備案審查制度的專題立法進(jìn)程。《備案審查決定》共22條，全面總結(jié)備案審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和已有制度建設(shè)成果，主要從六個(gè)方面進(jìn)一步完善和加強(qiáng)了備案審查制度：一是明確備案審查工作的指導(dǎo)思想、原則和目標(biāo)，二是堅(jiān)持有件必備，加強(qiáng)備案工作，三是堅(jiān)持有備必審，完善審查方式和機(jī)制，明確審查重點(diǎn)內(nèi)容，四是堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，增強(qiáng)備案審查制度剛性，五是完善和加強(qiáng)備案審查相關(guān)制度機(jī)制，六是對(duì)地方人大備案審查工作提出要求。決定內(nèi)容既總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，也創(chuàng)新發(fā)展，例如，審查方式方面，明確對(duì)審查建議要進(jìn)行初步審查以篩選案件，增設(shè)地方一委兩院可層遞至各系統(tǒng)最高機(jī)關(guān)提出審查要求，增加規(guī)定聯(lián)合審查；在審查板塊，前置突顯強(qiáng)調(diào)“認(rèn)真研究涉憲性問題，及時(shí)督促糾正與憲法相抵觸或者存在合憲性問題的規(guī)范性文件”；審查重點(diǎn)內(nèi)容采用了列舉式規(guī)定，引入比例原則、要求審查采取的措施與其目的是否合比例；在審查決定方面，新增糾正決定、豐富了決定形態(tài)，明確規(guī)定了決定的一般效力；保障機(jī)制方面，明確健全備案審查案例指導(dǎo)制度；制度理念方面，結(jié)構(gòu)性規(guī)定了全過程人民民主同備案審查全方位關(guān)聯(lián)；制度體系方面，專條規(guī)定健全特別行政區(qū)本地法律備案審查機(jī)制。

在案例方面，全面依法治國(guó)實(shí)踐與理論都需要依托于豐富的案例運(yùn)用和論證說理來呈現(xiàn)，否則會(huì)陷入“巧婦難為無米之炊”的困局。

新時(shí)代以來，出現(xiàn)了官方持續(xù)披露備案審查案例的多元渠道，一如案例選編，法工委法規(guī)備案審查室2020年8月出版《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，遴選披露了四級(jí)人大常委會(huì)的169個(gè)案例，第二部《案例選編》在廣為期待中將于2024年出版。二如年報(bào)案例，2017年全國(guó)人大常委會(huì)首次聽取和審議法工委關(guān)于該年度備案審查工作情況報(bào)告以來，至2023年已形成七份備審年報(bào)，歷年年報(bào)中均會(huì)披露十余個(gè)該年度備案審查典型案例，至2023年已累計(jì)106件/次案例。三如官微案例，“備審動(dòng)態(tài)”是全國(guó)人大常委會(huì)法工委的備案審查工作公眾號(hào)，2021年4月開張以來，已先后于2021年5月、2021年12月、2022年5月不定期推送了三波地方備案審查案例累計(jì)38件。

2023年，是備案審查指導(dǎo)案例出發(fā)年。一方面，《備案審查決定》中3處強(qiáng)調(diào)案例，第19條“加強(qiáng)工作聯(lián)系指導(dǎo)”條款中規(guī)定“健全備案審查案例指導(dǎo)制度，開展備案審查案例交流”，第20條“加強(qiáng)理論研究和宣傳工作”條款規(guī)定，及時(shí)向社會(huì)公眾公開“典型案例”是“加強(qiáng)備案審查理論研究和話語體系建設(shè)”的重要方式和途徑之一。另一方面，備案審查案例披露形態(tài)進(jìn)一步突破。如前所述，中國(guó)人大網(wǎng)開設(shè)“備案審查工作案例選編”欄目，成為向社會(huì)披露備案審查重要指導(dǎo)案例的官網(wǎng)平臺(tái)。2023年1月，披露了首個(gè)審查研究案例“關(guān)于地方物業(yè)管理?xiàng)l例限制業(yè)主共同管理權(quán)有關(guān)規(guī)定的審查研究案例”，8月，第二次披露“對(duì)地方物業(yè)管理?xiàng)l例有關(guān)移交專業(yè)經(jīng)營(yíng)設(shè)施設(shè)備所有權(quán)等規(guī)定的審查研究案例”，受到廣泛關(guān)注。再一方面，備案審查工作報(bào)告持續(xù)突出披露加強(qiáng)對(duì)合憲性、涉憲性問題審查研究，12月底，全國(guó)人大常委會(huì)聽取和審議了《關(guān)于2023年備案審查工作情況的報(bào)告》，向社會(huì)披露了妥善處理上級(jí)人民檢察院統(tǒng)一調(diào)用轄區(qū)內(nèi)的檢察人員辦理案件司法解釋規(guī)定、對(duì)某類犯罪重點(diǎn)人員采取“連坐”式懲戒措施的市轄區(qū)議事機(jī)構(gòu)通告、全面禁止銷售燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)等年報(bào)案例，堅(jiān)決糾正違憲違法規(guī)范性文件，維護(hù)憲法權(quán)威和法治原則，受到社會(huì)各界前所未有的關(guān)注和討論，體現(xiàn)了人民群眾對(duì)備案審查工作的需求和認(rèn)可，同時(shí)也是備案審查工作多方位踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。

政策要求“完善”式進(jìn)階、專題立法開篇、指導(dǎo)案例破局，交織成“完善和加強(qiáng)備案審查制度”的2023場(chǎng)景。何以法治，良法善治。備案審查制度，通過有錯(cuò)必糾，在所有規(guī)范性文件實(shí)施階段展開“全覆蓋”把關(guān)，為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化維系源頭良法。