隨著全球城市可持續(xù)發(fā)展投資缺口不斷擴(kuò)大，城市急需創(chuàng)新融資工具來(lái)拓寬可持續(xù)發(fā)展資金來(lái)源并彌補(bǔ)投資缺口。2023年11月，聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”），深入洞察了全球城市化的機(jī)遇、特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，并探討了實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)城市可投資性的多元途徑。

本文為報(bào)告第五章《讓城市具有可持續(xù)性和可投資性的政策建議》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）前半部分翻譯，涵蓋的政策建議包括：選擇適當(dāng)?shù)陌l(fā)展道路，建立完善的監(jiān)管制度體系，推廣新型伙伴關(guān)系模式并發(fā)揮資金和資源的杠桿作用，提高城市信用度與加強(qiáng)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的公共投資。

城市是國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎，能夠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、提升生產(chǎn)力并提供體面的住房。然而，許多城市未能獲得必要的公共和私人投資，導(dǎo)致無(wú)法充分釋放潛力。缺乏足夠的投資會(huì)導(dǎo)致城市得不到與經(jīng)濟(jì)密度相稱(chēng)的效益。高昂的經(jīng)商成本可能會(huì)阻礙新商業(yè)活動(dòng)的引入，從而使城市難以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。同時(shí)，土地和資本市場(chǎng)運(yùn)作不良會(huì)降低建筑物的建造標(biāo)準(zhǔn)。

為了提升城市的投資吸引力，必須創(chuàng)造有利的環(huán)境，包括建設(shè)有效運(yùn)作的土地市場(chǎng)、確立適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管框架、提供良好的公共服務(wù)、增加公共財(cái)政投入，并制定可行的未來(lái)城市發(fā)展規(guī)劃。而私營(yíng)企業(yè)要在快速變化的城市環(huán)境中進(jìn)行投資，既需要市場(chǎng)機(jī)會(huì)（如獲得土地和融資資金），也需要對(duì)城市的未來(lái)抱有信心。以下是本報(bào)告針對(duì)“如何提升城市的可持續(xù)性和投資吸引力”提出的一系列建議。

“發(fā)展”沒(méi)有靈丹妙藥

各國(guó)應(yīng)根據(jù)本國(guó)國(guó)情、發(fā)展階段和條件，選擇適合自身的發(fā)展道路，并以國(guó)家發(fā)展規(guī)劃為指導(dǎo)，推動(dòng)城市和地方的發(fā)展。

過(guò)去三四十年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，“發(fā)展”沒(méi)有靈丹妙藥。受政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地理位置、歷史傳承、文化和自然環(huán)境等多種因素影響，不同國(guó)家的發(fā)展道路也不盡相同。回顧那些發(fā)展較快、較好國(guó)家的發(fā)展歷史，可以發(fā)現(xiàn)它們所走的道路往往與本國(guó)的文化歷史和國(guó)情相契合，并奉行相對(duì)多元化的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策與實(shí)踐。可見(jiàn)，針對(duì)不同的條件和發(fā)展階段，采用當(dāng)?shù)厝俗灾髦贫ǖ慕鉀Q方案，是取得成功的關(guān)鍵。

合理利用國(guó)家發(fā)展計(jì)劃（NDP）可以確保城市發(fā)展與國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)和條件保持一致。城市發(fā)展是國(guó)家整體發(fā)展的重要部分。隨著21世紀(jì)國(guó)家發(fā)展規(guī)劃的復(fù)興，越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始將此計(jì)劃納入國(guó)際發(fā)展合作中。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年僅有62個(gè)發(fā)展中國(guó)家制定了國(guó)家發(fā)展計(jì)劃或戰(zhàn)略，而到 2017年，這一數(shù)字增至130多個(gè)。對(duì)15個(gè)非洲國(guó)家的國(guó)家發(fā)展計(jì)劃的分析顯示，這些國(guó)家平均擁有約20個(gè)主要專(zhuān)題事項(xiàng)，其中“經(jīng)濟(jì)”是所有國(guó)家在國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中的第一優(yōu)先事項(xiàng)，其次是基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)發(fā)展和金融（圖1）。此外，為了與地球生態(tài)足跡范圍內(nèi)的要求保持一致，空間規(guī)劃也應(yīng)與國(guó)家發(fā)展計(jì)劃密切協(xié)調(diào)。

非洲國(guó)家發(fā)展計(jì)劃分析

建立完善的監(jiān)管制度體系

確立健全的監(jiān)管制度體系是確保城市具有可持續(xù)性和投資吸引力的關(guān)鍵。良好的政策、監(jiān)管框架和法律制度不僅界定了政府、社會(huì)和私營(yíng)企業(yè)在城市發(fā)展中的角色，還能促進(jìn)私人投資，確保私有產(chǎn)權(quán)，形成運(yùn)作良好的市場(chǎng)及可持續(xù)的融資體系。與此同時(shí)，它們也提供了靈活的基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的建筑標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)保開(kāi)發(fā)要求。為進(jìn)一步提升監(jiān)管制度的效能，以下四個(gè)方面的改進(jìn)至關(guān)重要。（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）

監(jiān)管框架、法律制度和政策環(huán)境：建立明確的法律和監(jiān)管體系，以授權(quán)國(guó)家和地方政府更好地管理借貸，并創(chuàng)建高效的土地和房地產(chǎn)市場(chǎng)系統(tǒng)。

機(jī)構(gòu)環(huán)境：建立適應(yīng)性強(qiáng)、富有能力的機(jī)構(gòu)，使其具備獲取和運(yùn)用融資工具所需的方法和能力，并向私營(yíng)企業(yè)提供投資機(jī)會(huì)。

投資和信用環(huán)境：對(duì)城市進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，以證明其信用度，從而吸引資本市場(chǎng)、私營(yíng)企業(yè)等的融資。同時(shí)，還需要發(fā)展城市在規(guī)劃和管理大型資本項(xiàng)目、管控貨幣風(fēng)險(xiǎn)和利率波動(dòng)方面的能力。

財(cái)政環(huán)境：政府如何穩(wěn)定其支出水平、控制稅率、管控與融資工具相關(guān)的負(fù)債，將會(huì)直接影響到私營(yíng)企業(yè)的投資意愿。

城市層面，投資者會(huì)考察城市及其所有擔(dān)保人的信用度。世界銀行估計(jì)，發(fā)展中國(guó)家最大的500座城市中，僅有不到20%的城市被認(rèn)定為信用度合格。在非洲，大多數(shù)城市的信用度都較低，主要原因是收入基礎(chǔ)薄弱和收款能力不足。但城市可以采取一系列措施來(lái)提升自身的信用度。例如，向用戶收取基礎(chǔ)設(shè)施費(fèi)用、加強(qiáng)欠款收繳強(qiáng)度、利用技術(shù)降低收入管理成本，以及采用創(chuàng)新的融資模式來(lái)強(qiáng)化其財(cái)務(wù)系統(tǒng)等。這些措施還能夠提高城市財(cái)務(wù)自主性，釋放可用資金。

在投資項(xiàng)目時(shí)，投資者需要參考透明公開(kāi)的市場(chǎng)條件和政策法規(guī)環(huán)境，以確保項(xiàng)目能夠順利進(jìn)行并達(dá)到預(yù)期收益。此外，有保障的財(cái)務(wù)和創(chuàng)新的合作方法也將成為私人資本有信心投資項(xiàng)目的關(guān)鍵因素。

目前，大多數(shù)既有的融資方式主要惠及信譽(yù)良好的大城市和特大城市。許多其他城市，尤其是發(fā)展中國(guó)家的中小城市，卻很難通過(guò)招商來(lái)獲得所需規(guī)模的融資。那些成功擺脫了殖民奴役并改良信用度的國(guó)家都具備成功將政策付諸實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)。

政策行動(dòng)應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注結(jié)構(gòu)性改革和系統(tǒng)性制約的逐步解除。進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革有助于解決核心的財(cái)政和體制問(wèn)題，以及克服核心的財(cái)政、體制和收入方面的制約因素。這反過(guò)來(lái)又能使城市進(jìn)入資本市場(chǎng)并獲得特別捐助基金的貸款融資，用于投資城市發(fā)展。

投資于可持續(xù)城市發(fā)展不僅對(duì)城市本身有利，也有助于應(yīng)對(duì)氣候變化。臨近城市的共同發(fā)展有助于提升城市政府的資本和土地利用效率，調(diào)動(dòng)更多綜合資源，為更多的人口提供服務(wù)。

城市領(lǐng)導(dǎo)者還可以創(chuàng)造有利的環(huán)境，利用公共資金撬動(dòng)私人資源，并優(yōu)先考慮將其投入可持續(xù)城市發(fā)展，從而使城市基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)對(duì)私人投資更具吸引力(EMBARQ Network (undated), Three Promising Strategies for Financing Sustainable Cities)。這有利于幫助投資者做好準(zhǔn)備，使其能夠參與環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）項(xiàng)目，從根本上將環(huán)境、社會(huì)和公司治理方法整合到他們的投資流程中，最終實(shí)現(xiàn)負(fù)責(zé)任的、有道德的、可持續(xù)的、有社會(huì)意識(shí)的投資。

為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)城市發(fā)展，應(yīng)該同時(shí)采取吸引必要資金和推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展兩大方面措施。例如，加強(qiáng)預(yù)算控制力度；提高信用度；通過(guò)土地增值和市政債券實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)收入的多樣化，并提高收入效率；改善收入征收方法；支持項(xiàng)目投資準(zhǔn)備；優(yōu)化城市采購(gòu)流程。然而，最重要的還是通過(guò)提升公共管理的效率和透明度以吸引私人投資（PwC and GIF (2020), Increasing private sector investment into sustainable city infrastructure）。

推廣新型伙伴關(guān)系模式

各國(guó)可以通過(guò)出臺(tái)必要的法律、政策和監(jiān)管制度，簡(jiǎn)化行政程序，創(chuàng)造一個(gè)有利于政府和社會(huì)資本合作（PPP）發(fā)展的環(huán)境，以促進(jìn)公私合作伙伴關(guān)系的深化，實(shí)現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)資金的有效利用。

《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》（The Addis Ababa Action Agenda on Financing for Development）強(qiáng)調(diào)了公私伙伴關(guān)系在基礎(chǔ)設(shè)施融資中的關(guān)鍵作用。它指出，國(guó)家需要提升建設(shè)公私伙伴關(guān)系的能力，包括在規(guī)劃、合同談判、管理、財(cái)務(wù)和預(yù)算編制等方面的能力。此外，報(bào)告還進(jìn)一步指出，需要建立明確的、符合社會(huì)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)責(zé)制度，以公平分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和分配獎(jiǎng)勵(lì)。

政府和社會(huì)資本合作(PPP)可以為地方政府、私營(yíng)企業(yè)和其他行為體共同參與的可持續(xù)城市發(fā)展提供創(chuàng)新、互利的機(jī)會(huì)，從而找到應(yīng)對(duì)城市發(fā)展挑戰(zhàn)的全方位解決方案。雖然實(shí)現(xiàn)繁榮、公平和可持續(xù)城市發(fā)展的征程充滿挑戰(zhàn)，但前進(jìn)的道路是清晰且充滿希望的。綠色債券、行政效率改革等創(chuàng)新解決方案可以聯(lián)合公共政府部門(mén)和私營(yíng)實(shí)體，幫助城市實(shí)現(xiàn)發(fā)展過(guò)程中的平穩(wěn)過(guò)渡，縮小城市基礎(chǔ)設(shè)施和發(fā)展融資缺口（圖2）。其中，綠色債券是世界銀行鼓勵(lì)、刺激和幫助協(xié)調(diào)公共政府部門(mén)與私營(yíng)企業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化的一種創(chuàng)新方式。

可持續(xù)性債券的快速增長(zhǎng)

政府和社會(huì)資本合作既可以通過(guò)招標(biāo)建立，也可以通過(guò)其他渠道建立，這取決于項(xiàng)目的發(fā)起者。在招標(biāo)項(xiàng)目中，地方政府作為發(fā)起者首先確定適合以公私合作方式建設(shè)的潛在項(xiàng)目，并向私營(yíng)企業(yè)征求建議書(shū)。而未經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目則由私營(yíng)企業(yè)作為發(fā)起者確定一個(gè)潛在的公私合作項(xiàng)目，并向地方政府提出建議。在這種情況下，雖然最初的發(fā)起者（可能會(huì)在評(píng)標(biāo)中獲得加分，但中標(biāo)公司依舊是通過(guò)競(jìng)標(biāo)選出。招標(biāo)項(xiàng)目需要政府投入大量時(shí)間和資金來(lái)啟動(dòng)，而未經(jīng)招標(biāo)的項(xiàng)目則受益于私營(yíng)企業(yè)的效率和商業(yè)洞察力，以及對(duì)相關(guān)成本和風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。通過(guò)招標(biāo)確立的公私合作項(xiàng)目可以根據(jù)政府的總體基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃和優(yōu)先事項(xiàng)來(lái)實(shí)施(OECD (undated), Financing Green Urban Infrastructure)。例如，華盛頓特區(qū)馬薩諸塞大道以北的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目就是公私合作的一個(gè)成功案例（見(jiàn)專(zhuān)欄1），對(duì)那些可能對(duì)市民產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，他們?cè)谠O(shè)計(jì)方案時(shí)從市民的角度考量，并在確保實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)嵌入價(jià)值回報(bào)范式。并且，在地方政府倡議城市發(fā)展的公平性時(shí)，也不遺漏任何市民需求。

專(zhuān)欄1：華盛頓特區(qū)馬薩諸塞大道以北公私合作開(kāi)發(fā)案例

華盛頓特區(qū)利用公私合作伙伴關(guān)系在馬薩諸塞大道以北（North of Massachu-setts Avenue）修建了一個(gè)地鐵站，并通過(guò)收回土地增值收益創(chuàng)造了大量財(cái)富。

雖然靠近市中心，但馬薩諸塞大道北側(cè)卻是一個(gè)經(jīng)濟(jì)衰退的社區(qū)。1993年，該社區(qū)中24%的居民生活貧困，50%的居民沒(méi)有汽車(chē)，這意味著對(duì)公共交通的需求很高。為了激活這個(gè)社區(qū)，并作為總體經(jīng)濟(jì)振興計(jì)劃的一部分，政府決定在此修建地鐵站，以促進(jìn)社區(qū)繁榮。然而，20世紀(jì)90年代末的華盛頓特區(qū)財(cái)政狀況并不理想。因此，政府決定尋求外部資金援助，特別是私營(yíng)企業(yè)的援助。最終，該項(xiàng)目最后由私人土地所有者、哥倫比亞特區(qū)和聯(lián)邦政府共同出資，以公私合作的方式進(jìn)行建設(shè)。每一方最初同意支付2500萬(wàn)美元（或總費(fèi)用的三分之一），剩余費(fèi)用由特區(qū)負(fù)責(zé)。地鐵站建設(shè)工程于2000年底開(kāi)始，2004年11月竣工。驚喜的是，在該區(qū)批準(zhǔn)通過(guò)最終方案前，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商就開(kāi)始對(duì)該地區(qū)的地塊感興趣，從而開(kāi)啟了持續(xù)近二十年的良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

成果：

經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出--2004年開(kāi)始，所有部門(mén)的建筑和就業(yè)創(chuàng)造了47億美元的總經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出（至2014年累計(jì)建筑產(chǎn)出22億美元，永久性產(chǎn)出25億美元)。

建設(shè)支出——直接建設(shè)支出達(dá)到17億美元，不包括停車(chē)場(chǎng)和基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

勞動(dòng)收入——2004年以來(lái)，建筑業(yè)產(chǎn)生的勞動(dòng)收入總額超過(guò)11億美元。至2014年，長(zhǎng)期勞動(dòng)收入接近19億美元。

就業(yè)——在2004年至2014年期間，地鐵站的建設(shè)支出推動(dòng)了約14338個(gè)直接、間接和誘導(dǎo)性就業(yè)崗位的新增。此外，該項(xiàng)目還創(chuàng)造了15168個(gè)長(zhǎng)期工作崗位，總計(jì)創(chuàng)造了29506個(gè)工作崗位。

專(zhuān)欄2：非洲和亞洲的建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）項(xiàng)目案例

肯尼亞政府旨在調(diào)動(dòng)私營(yíng)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資本和專(zhuān)業(yè)知識(shí)，并于 2019 年啟動(dòng)了該國(guó)首個(gè)建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）項(xiàng)目——內(nèi)羅畢高速公路，項(xiàng)目為期30年。該高速公路從姆洛隆戈（Mlolongo）延伸至詹姆斯-吉丘魯路（James Gichuru Road）/懷亞基路（Waiyaki Way）交叉口，旨在緩解蒙巴薩路（Mombasa Road）、烏胡魯公路（Uhuru Highway）和懷亞基路（Waiyaki Way）的交通壓力。

曼谷的高架火車(chē)系統(tǒng)——曼谷大眾運(yùn)輸系統(tǒng)（BTS）也是一個(gè)建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）項(xiàng)目的典范。該項(xiàng)目是依據(jù)私營(yíng)公司與曼谷市政府簽訂的為期30年的建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）特許協(xié)議實(shí)施的。

印度地區(qū)實(shí)施了大量的建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）港口和公路項(xiàng)目。那瓦舍瓦國(guó)際集裝箱碼頭（NSICT）是港口部門(mén)通過(guò)建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）項(xiàng)目提高建設(shè)效率的一個(gè)范例。1997年，印度賈瓦哈拉爾·尼赫魯港口信托基金（JNPT）與澳大利亞P&O公司牽頭的財(cái)團(tuán)簽署了一項(xiàng)協(xié)議，以建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）方式開(kāi)發(fā)一個(gè)雙層集裝箱碼頭，為期30年，總投資2億美元。P&O公司提前完成了項(xiàng)目，并于1999年開(kāi)啟運(yùn)營(yíng)新碼頭。在運(yùn)營(yíng)第一年，碼頭吞吐量就遠(yuǎn)超預(yù)期。私營(yíng)企業(yè)的參與也帶來(lái)了可觀的效率提升。碼頭的船舶平均周轉(zhuǎn)時(shí)間和泊位利用率等效率指標(biāo)與該地區(qū)其他高效運(yùn)營(yíng)的港口不相上下。2003至2004年，該碼頭船舶和集裝箱的平均周轉(zhuǎn)時(shí)間分別為2.04天和1.84天，吞吐效率遠(yuǎn)高于同類(lèi)的公營(yíng)碼頭。

建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-轉(zhuǎn)讓?zhuān)˙OT）模式通常用于利用現(xiàn)有資產(chǎn)，為已有基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化和擴(kuò)容籌集資金。印度鐵路公司正在將這一概念應(yīng)用于幾個(gè)大型城市火車(chē)站的現(xiàn)代化改造。

公私伙伴關(guān)系還可以采取建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）模式，在這一模式下，特許公司承擔(dān)投資，并在固定期限內(nèi)負(fù)責(zé)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)，之后所有權(quán)將交還公共部門(mén)。通過(guò)這種模式，經(jīng)營(yíng)和投資風(fēng)險(xiǎn)可以在很大程度上轉(zhuǎn)移給特許公司。內(nèi)羅畢高速公路和曼谷公共交通系統(tǒng)是BOT項(xiàng)目的兩個(gè)典范（見(jiàn)專(zhuān)欄2）。

城市還可以利用國(guó)際支持，通過(guò)使用新興技術(shù)和初創(chuàng)企業(yè)加速器，積極推動(dòng)創(chuàng)新和企業(yè)發(fā)展。正如聯(lián)合國(guó)人居署的示范項(xiàng)目所表明的那樣，城市間的知識(shí)交流和有針對(duì)性的能力建設(shè)非常重要。內(nèi)羅畢大學(xué)在聯(lián)合國(guó)人居署和德國(guó)國(guó)際合作機(jī)構(gòu)共同簽署的《變革性城市交通倡議》的支持下，開(kāi)發(fā)了一個(gè)交通加速器作為交通工具和移動(dòng)方式創(chuàng)新的樞紐，并將自己定位為電動(dòng)、互聯(lián)和共享交通新概念開(kāi)發(fā)的推動(dòng)者。例如，交通加速器成立后的一個(gè)早期成果是肯尼亞Auto-Truck公司開(kāi)發(fā)的商用電動(dòng)汽車(chē)原型。該企業(yè)受邀為技術(shù)人員開(kāi)展培訓(xùn)，推動(dòng)將傳統(tǒng)的內(nèi)燃機(jī)嘟嘟車(chē)（tuk-tuks project）改裝成電動(dòng)汽車(chē)的創(chuàng)新，該產(chǎn)品率先在蒙巴薩投入運(yùn)營(yíng)，而后又在達(dá)累斯薩拉姆投入運(yùn)營(yíng)。這一成果表明，創(chuàng)新解決方案具備創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的潛力。

促進(jìn)各級(jí)政府之間的縱向伙伴關(guān)系

各國(guó)需要促進(jìn)各級(jí)政府之間建立有組織的伙伴關(guān)系與合作。這種良好的政府間合作是確立有利的框架、促進(jìn)體制和機(jī)構(gòu)完善的基石。

一些金融工具和產(chǎn)品的有效利用也有賴(lài)于各級(jí)政府之間有組織的合作，特別是對(duì)于那些連接不同地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施。中小城市的融資往往更加依賴(lài)政府間的轉(zhuǎn)移支付、技術(shù)和行政支持等上層支持。例如，大型交通基礎(chǔ)設(shè)施投資往往需要大量的區(qū)域協(xié)調(diào)。

為了提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，市政府必須與其他各級(jí)別政府（地方、地區(qū)、國(guó)家）及一系列利益相關(guān)者建立合作伙伴關(guān)系，以籌集資源用于應(yīng)對(duì)全球化和權(quán)力下放的挑戰(zhàn)。

改善多層次合作模式也是確保氣候政策落地實(shí)施并成為國(guó)家預(yù)算和公共資金分配基礎(chǔ)的關(guān)鍵。在最成功的發(fā)展模式中（例如新加坡這樣的國(guó)家成功從發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)達(dá)國(guó)家），國(guó)家通過(guò)分配資金和創(chuàng)造優(yōu)良的投資環(huán)境（提升營(yíng)商便利指數(shù)）來(lái)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。強(qiáng)大的國(guó)有經(jīng)濟(jì)是確保私營(yíng)企業(yè)跟進(jìn)投資的基礎(chǔ)，而這就要求在區(qū)域和地方層面實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的去中心化和專(zhuān)業(yè)化。

促進(jìn)城市間的橫向伙伴關(guān)系

兩個(gè)或以上城市共享資源并實(shí)現(xiàn)橫向合作的前提是它們能夠建立實(shí)質(zhì)性的長(zhǎng)期戰(zhàn)略關(guān)系，并共享一個(gè)互惠互利的未來(lái)。這種合作的確立通常與城市的地理位置相關(guān)。一些人口較少、收入基較數(shù)小的城市政府正在采用這種方法。較小的收入基數(shù)削弱了這些城市吸引和留住技能高、經(jīng)驗(yàn)豐富的工作人員的能力，但社區(qū)居民對(duì)服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的需求又與較大城市居民的需求大致相同。橫向合作使小城市政府能夠集中資源、減少浪費(fèi)，并與大城市政府通過(guò)共同的平臺(tái)制定計(jì)劃和措施。這些計(jì)劃通常涉及一些共同的政策、治理方法、業(yè)務(wù)及活動(dòng)運(yùn)營(yíng)協(xié)議。

這種橫向伙伴關(guān)系模式具有多重優(yōu)勢(shì)。它不僅能夠?qū)崿F(xiàn)城市合作的商業(yè)優(yōu)勢(shì)，還能夠保持單個(gè)城市的自治性，同時(shí)擴(kuò)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)流程，并改善伙伴城市的基礎(chǔ)服務(wù)水平。這些伙伴關(guān)系的建立和維護(hù)需要遵循強(qiáng)有力的戰(zhàn)略規(guī)劃指導(dǎo)和健全的管理模式。這一模式的成功取決于高度的信賴(lài)和優(yōu)良的關(guān)系管理，合作雙方通常采用多種業(yè)務(wù)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，包括行政管理互助和互惠資源共享。

促進(jìn)公私伙伴關(guān)系（4P）

聯(lián)合國(guó)人居署強(qiáng)調(diào)公民參與可持續(xù)城市發(fā)展和融資的重要性，并鼓勵(lì)市政府探索新的合作模式，以激勵(lì)私營(yíng)公司通過(guò)各種類(lèi)型的公私伙伴關(guān)系和合作模式更積極地參與城市發(fā)展進(jìn)程。公私伙伴關(guān)系（4P）作為一種新興的合作概念，強(qiáng)調(diào)推動(dòng)私營(yíng)企業(yè)和公眾參與城市發(fā)展進(jìn)程的必要性。

目前，將公民參與融入公私伙伴關(guān)系的方式尚不成熟。私營(yíng)部門(mén)和公民在發(fā)展進(jìn)程中往往根據(jù)不同的理念和原則持有不同的立場(chǎng)。公私伙伴關(guān)系是建立在談判和有約束力的合同基礎(chǔ)之上的合作理念。而公民參與則強(qiáng)調(diào)“為自己發(fā)聲”，特別強(qiáng)調(diào)婦女和青年的參與，注重基層的民意表達(dá)和社會(huì)公平。

人們發(fā)現(xiàn)，在規(guī)劃過(guò)程的早期缺乏公眾參與，有可能會(huì)使項(xiàng)目過(guò)度注重經(jīng)濟(jì)考量和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性，但卻會(huì)忽視根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)對(duì)宜居城市環(huán)境的需求。4P方法是解決這一問(wèn)題的有效途徑之一，它將公眾與公私行為者一起納入合作伙伴關(guān)系，解決雙方理念上的矛盾，提高合作項(xiàng)目的透明度。根據(jù)在印度尼西亞進(jìn)行的一項(xiàng)調(diào)查，80.4%的受訪者認(rèn)為在公私伙伴關(guān)系模式下，基礎(chǔ)設(shè)施融資需要得到公眾的支持，同時(shí)也需要考慮到民眾福利的改善。而民眾福利改善和社區(qū)環(huán)境優(yōu)化反過(guò)來(lái)又能吸引私人投資和外國(guó)投資。例如，威省市政府自2014年起采用4P方法，贏得了人民和投資者的信任，在市長(zhǎng)Maimunah Mohd Sharif任內(nèi)，威省獲得的外國(guó)直接投資增長(zhǎng)了200%，投資回報(bào)率達(dá)到全國(guó)最高，還獲得了透明國(guó)際頒發(fā)的清潔健康證書(shū)，并將自有收入提高了170%以上。

促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略應(yīng)貫徹以人權(quán)為中心的發(fā)展理念。4P模式綜合了人權(quán)方法和基于性別的發(fā)展觀點(diǎn)，是一種包容性的合作發(fā)展模式。私人慈善事業(yè)不僅是融資和創(chuàng)新的重要來(lái)源，也是可持續(xù)城市發(fā)展戰(zhàn)略中不可或缺的一部分。

專(zhuān)欄3：城市間共享資源的橫向伙伴關(guān)系--獵人議會(huì)公司的案例

獵人議會(huì)公司由獵人谷內(nèi)的12個(gè)地方政府合作建立。這種區(qū)域合作關(guān)系建立50多年來(lái)，各區(qū)域理事會(huì)間共享資源（包括專(zhuān)業(yè)人員和設(shè)備）的能力有所提升，促成了一系列項(xiàng)目的開(kāi)展，其中包括一個(gè)地區(qū)機(jī)場(chǎng)和一個(gè)廢物回收設(shè)施。在這種合作框架下，地區(qū)議會(huì)組織成立了獵人議會(huì)公司及其貿(mào)易部門(mén)獵人議會(huì)有限公司，成為一個(gè)重要的共享服務(wù)實(shí)體。該公司推出的項(xiàng)目涵蓋各種環(huán)境管理計(jì)劃，2005年至2006年期間的項(xiàng)目收益達(dá)到了3,435,000美元，平均為每個(gè)理事會(huì)創(chuàng)造了893,000美元的收益。此外，“學(xué)習(xí)與發(fā)展”（一家注冊(cè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）在同一時(shí)期為3,300名參與者提供了322個(gè)基于地方政府的課程，節(jié)約成本超過(guò)100萬(wàn)美元，促成了1,080多萬(wàn)美元的地方采購(gòu)，平均節(jié)省了10%的開(kāi)支。

“獵人記錄存儲(chǔ)”是一家符合《國(guó)家檔案法》的檔案存儲(chǔ)設(shè)施，主要為政府成員、公共機(jī)構(gòu)和私營(yíng)公司提供服務(wù)，以商業(yè)方式運(yùn)作，創(chuàng)造收入，維持自主運(yùn)轉(zhuǎn)。董事會(huì)由成員理事會(huì)選出的代表組成，負(fù)責(zé)制定組織的戰(zhàn)略方向。委員會(huì)由一般管理人員組成，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和管理項(xiàng)目。由各理事會(huì)專(zhuān)家組成的眾多專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)定期召開(kāi)會(huì)議，共享專(zhuān)業(yè)知識(shí)，整合資源，并共同推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。

提高城市信用度

根據(jù)世界銀行的數(shù)據(jù)，發(fā)展中國(guó)家每年需要額外投入1.3萬(wàn)億美元，用于投資城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，來(lái)自中央政府和國(guó)際援助組織的傳統(tǒng)融資渠道已不足以滿足這一需求。因此，城市需要采取創(chuàng)新措施，并與當(dāng)?shù)刭Y本市場(chǎng)與私營(yíng)公司建立商業(yè)合作伙伴關(guān)系，以獲得長(zhǎng)期融資。提高城市的信用度是吸引私人投資的關(guān)鍵所在。（見(jiàn)專(zhuān)欄 4）。

為提高城市的信用度，可采取以下措施：（1）提高城市財(cái)政能力和績(jī)效，改善其財(cái)政狀況，以增強(qiáng)投資吸引力；（2）通過(guò)法律和監(jiān)管手段營(yíng)造投資友好的環(huán)境，并加強(qiáng)國(guó)家和地方層面的政策協(xié)調(diào)；（3）提高技術(shù)實(shí)力，以籌備健全、環(huán)保、銀行可擔(dān)保的項(xiàng)目；（4）改善私人投資者的準(zhǔn)入條件，為私營(yíng)部門(mén)投資于可持續(xù)城市發(fā)展項(xiàng)目創(chuàng)造條件和樹(shù)立信心（World Bank (undated), City Creditworthiness Initiative）。

世界銀行推出了城市信譽(yù)計(jì)劃，旨在幫助城市提高信用度。該計(jì)劃首先對(duì)各城市的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行全面評(píng)估，然后制定個(gè)性化的行動(dòng)計(jì)劃，針對(duì)城市的具體情況、面臨的挑戰(zhàn)和優(yōu)勢(shì)，制定相應(yīng)的措施，解決財(cái)務(wù)管理中的各種問(wèn)題，包括收入和債務(wù)管理、支出控制和資產(chǎn)維護(hù)、資本投資規(guī)劃以及交易執(zhí)行等方面。

世界銀行向城市提供技術(shù)援助，幫助其獲取和管理自有來(lái)源收入，同時(shí)優(yōu)化行政部門(mén)的財(cái)務(wù)管理政策和實(shí)踐方案。此外，世界銀行還支持城市利用收入安排債務(wù)交易，從而為城市投資項(xiàng)目提供資金支持。同時(shí)，世界銀行協(xié)助城市與中央政府協(xié)調(diào)，改進(jìn)法律和監(jiān)管框架，以確保城市管理部門(mén)能夠有效獲取收入并進(jìn)行債務(wù)融資。

專(zhuān)欄4：支持達(dá)喀爾市提高信用度

2008年，PPIAF向塞內(nèi)加爾達(dá)的喀爾市提供技術(shù)援助，通過(guò)對(duì)該市財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)進(jìn)行診斷性審查，幫助其改善當(dāng)年的財(cái)政狀況，并確定了提高其信用度的措施。達(dá)喀爾市由此重新獲得了當(dāng)?shù)匦庞迷u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的首次公共信用評(píng)級(jí)，被評(píng)為非洲金融共同體地區(qū)的投資級(jí)（BBB+）。

2013年，PPIAF又提供后續(xù)援助，支持達(dá)喀爾市重新制定收入改善戰(zhàn)略。這項(xiàng)援助是該市為落實(shí)PEFA評(píng)估建議而采取的一系列舉措的一部分。PPIAF的支持包括制定改善財(cái)務(wù)管理的行動(dòng)計(jì)劃和加強(qiáng)收益獲取法律框架的準(zhǔn)則，還為負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理的城市高級(jí)行政人員舉辦了公共財(cái)政管理能力建設(shè)講習(xí)班。

作為動(dòng)員長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施融資戰(zhàn)略的一部分，達(dá)喀爾市決定發(fā)行西非（CFA）貨幣區(qū)的第一筆市政債券。2014年，PPIAF為債券交易的信用評(píng)級(jí)提供了支持。該債券被當(dāng)?shù)匾患倚庞迷u(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)評(píng)為地區(qū)A級(jí)，反映出該債券的交易結(jié)構(gòu)和信用增級(jí)大大降低了投資風(fēng)險(xiǎn)

成果：

這些改進(jìn)措施使得達(dá)喀爾市在2009年首次獲得了來(lái)自法國(guó)開(kāi)發(fā)署的為期20年的貸款。隨后，達(dá)喀爾市又從西非開(kāi)發(fā)銀行（BOAD）、生態(tài)銀行和塞內(nèi)加爾伊斯蘭銀行（BIS）獲得了一系列貸款，用于資助該市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求。此外，這些改進(jìn)措施還推動(dòng)該市獲得了BBB+投資級(jí)信用評(píng)級(jí)（CFA），而這意味著達(dá)喀爾市達(dá)到了公共和金融市場(chǎng)區(qū)域理事會(huì)（CREPMF）的要求，可以在西非地區(qū)資本市場(chǎng)發(fā)行市政債券，獲取更多融資。

加強(qiáng)對(duì)城市可持續(xù)發(fā)展的公共投資

公共投資是吸引城市可持續(xù)發(fā)展所需的外部投資的重要手段。通過(guò)公共投資，基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)（如水電、衛(wèi)生設(shè)施、交通）的正常運(yùn)行，不僅能使用戶和居民受益，還能增強(qiáng)潛在私人投資者的市場(chǎng)信心（圖 3）。

公共投資的另一個(gè)重要作用是刺激經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不僅可提高現(xiàn)有私人資本（實(shí)物資本和人才資本）的生產(chǎn)率，還能夠吸引新的私人投資，進(jìn)一步提升生產(chǎn)率，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（H Miyamoto, et al. (undated) Growth Impact of PublicInvestment and the Role of Infrastructure Governance, IMF）。

2016 年國(guó)家以下各級(jí)政府人均公共投資

--------

城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

澎湃城市觀察，聚焦公共政策，回應(yīng)公眾關(guān)切，探討城市議題。