隨著全球城市可持續(xù)發(fā)展投資缺口不斷擴(kuò)大，城市亟需創(chuàng)新融資工具來(lái)拓寬可持續(xù)發(fā)展資金來(lái)源并彌補(bǔ)投資缺口。2023年11月，聯(lián)合國(guó)人居署發(fā)布了題為《釋放城市潛力：可持續(xù)城市發(fā)展的投資之道》（Unlocking the Potential of Cities: Financing Sustainable Urban Development）的研究報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱“報(bào)告”），深入洞察了全球城市化的機(jī)遇、特點(diǎn)和挑戰(zhàn)，并探討了實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展、增強(qiáng)城市可投資性的多元途徑。

本文為報(bào)告第五章《讓城市具有可持續(xù)性和可投資性的政策建議》（Make Cities Sustainable and Investable: Policy Recommendations）后半部分翻譯，涵蓋的政策建議包括：優(yōu)化城市的自有來(lái)源收入，釋放土地價(jià)值，促進(jìn)積極的城市化，有效利用外部資金來(lái)源，加強(qiáng)多邊主義和多邊開(kāi)發(fā)銀行的作用，提高城市在計(jì)劃和實(shí)施可投資項(xiàng)目方面的財(cái)政實(shí)力和技術(shù)能力。

優(yōu)化城市的自有來(lái)源收入

城市的自有來(lái)源收入不僅可以增加城市的總收入，還可以提高城市政府的財(cái)政自主權(quán)，使其能更靈活地管理公共財(cái)政，滿足城市發(fā)展需要。

隨著城市化進(jìn)程的加速，自有來(lái)源收入對(duì)可持續(xù)城市發(fā)展融資的重要性日益凸顯。然而，城市政府在促進(jìn)自有來(lái)源收入增長(zhǎng)的同時(shí)，還需考慮其收入對(duì)支付者和受益者的影響。此外，由于城市需要持續(xù)投入基礎(chǔ)設(shè)施和住房維護(hù)費(fèi)用，這類項(xiàng)目對(duì)于長(zhǎng)期、穩(wěn)定的城市自有收入的依賴程度非常高。

城市應(yīng)對(duì)自身優(yōu)劣勢(shì)進(jìn)行全面自檢，以確保所有特定來(lái)源的潛在收入不被遺漏，并分析其對(duì)城市的影響。這項(xiàng)工作包括分析城市所有基礎(chǔ)創(chuàng)收項(xiàng)目的盈利情況，并與其他同級(jí)別城市比較，以識(shí)別差距。在對(duì)潛在收入規(guī)模初步調(diào)研后，城市政府可以選擇最有潛力的項(xiàng)目作為主要?jiǎng)?chuàng)收來(lái)源。目標(biāo)明確后，城市政府可根據(jù)社會(huì)接受度、經(jīng)濟(jì)影響力度和實(shí)施難易程度確定優(yōu)先事項(xiàng)并相應(yīng)開(kāi)發(fā)，以達(dá)到最佳創(chuàng)收水平（McKinsey (2019) Unlock the full potential of city revenue）。此外，國(guó)際發(fā)展機(jī)構(gòu)可以幫助城市開(kāi)展自有來(lái)源收入評(píng)估。例如，聯(lián)合國(guó)人居署幫助基蘇木開(kāi)展快速自有收入來(lái)源分析（ROSRA）。世界銀行和UKAlD幫助肯尼亞評(píng)估六個(gè)主要縣級(jí)收入類別中自有來(lái)源收入的潛力（見(jiàn)表1）。

表1：評(píng)估肯尼亞六個(gè)主要縣級(jí)收入類別中自有來(lái)源收入的潛力 來(lái)源: Adam Smith International, World Bank

釋放土地價(jià)值：基于土地的融資

土地是許多城市最重要的資產(chǎn)之一。如果利用得當(dāng)，土地可以成為城市重要的收入來(lái)源。與此同時(shí)，城市政府在土地的規(guī)劃、設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)許可方面扮演關(guān)鍵角色。通過(guò)有效利用土地資產(chǎn)，城市政府可以釋放大量的公共和私有資金。這種方法旨在從土地私有者處獲取因公共基礎(chǔ)設(shè)施投資、政策或行政措施（如重新劃分區(qū)域）而增加的部分土地和財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

以土地為基礎(chǔ)，可以衍生出各種形式的融資工具：(1) 征收改良稅：在英國(guó)和哥倫比亞廣泛使用，向土地私有者收取部分收益；(2) 開(kāi)發(fā)稅；(3) 出售土地開(kāi)發(fā)權(quán)，在印度和巴西被廣泛使用；(4) 增值稅融資，在美國(guó)被廣泛使用。根據(jù)該方法，城市政府可利用未來(lái)預(yù)期的增值稅收資金，在指定區(qū)域內(nèi)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和其他項(xiàng)目進(jìn)行投資，并事先預(yù)測(cè)收益(Santos V et al. (2017) Land-based Financing Tools to Support Urban Development in South Africa 136 Tatiana Gallego Lizon (2023), Financi）。另外，還允許市政府以未來(lái)收入為抵押，進(jìn)行借款或發(fā)行債券(Tatiana Gallego Lizon (2023), Financing Green Cities in Latin America and The Caribbean)； (5) 土地價(jià)值稅；(6) 收入分成；(7) 利潤(rùn)分成；(8) )再融資收益分成；(9) 用戶費(fèi)；(10) 影響費(fèi)。

哥倫比亞在土地價(jià)值捕獲方面有一些成功的案例。1968 年，麥德林市政府從增值稅中獲得的收入承擔(dān)了當(dāng)?shù)毓仓С隹傤~ 的45%。20 世紀(jì) 80 年代初，卡利省市政府通過(guò)土地價(jià)值獲取產(chǎn)生的收益覆蓋了公共支出的30%。1993年，波哥大市來(lái)自土地價(jià)值獲取的收入占地方收入的24%。2007至2010 年間，波哥大市約有價(jià)值 10 億美元的公共工程資金來(lái)源于土地價(jià)值捕獲。（見(jiàn)表2）。

表2：1993-2013年哥倫比亞波哥大由增值稅資助的公共工程計(jì)劃收入 來(lái)源：Source: https://ugc.futurelearn.com/

另一個(gè)例子是厄瓜多爾昆卡市政府對(duì)土地價(jià)值的捕獲實(shí)踐。該市通過(guò)增值稅收入獲得大量資金用于城市發(fā)展。2003至2013年的10年間，昆卡市共簽發(fā)了1800份公共工程項(xiàng)目合同，人均稅收近200美元，遠(yuǎn)高于同期波哥大市的150美元。2010年，昆卡市的總收入達(dá)到1240萬(wàn)美元，人均收費(fèi)為25美元，遠(yuǎn)超波哥大市任何一年的人均收入。

促進(jìn)積極的城市化，提升城市生產(chǎn)力水平

城市生產(chǎn)力和自有來(lái)源收入之間存在正相關(guān)關(guān)系。良好的經(jīng)濟(jì)狀況和強(qiáng)大的生產(chǎn)力有助于城市創(chuàng)造更多的自有來(lái)源收入，而薄弱的經(jīng)濟(jì)實(shí)力則可能阻礙城市創(chuàng)造更多自有來(lái)源收入。因此，城市政府必須加大對(duì)城市生產(chǎn)性資產(chǎn)的投資，以提高城市的整體生產(chǎn)力水平。

城市化是提高生產(chǎn)力水平的重要途徑，它通過(guò)分工優(yōu)化、專業(yè)化、規(guī)模經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)集聚等方式促進(jìn)生產(chǎn)力的提升。然而，城市化對(duì)生產(chǎn)力進(jìn)步的影響又取決于城市的發(fā)展模式、城市環(huán)境以及融資方式等因素。

城市通過(guò)增強(qiáng)交通、通信、電力、社交、供水和衛(wèi)生服務(wù)的緊湊度、集中度和連接性，實(shí)現(xiàn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)集聚和本地化。這樣的發(fā)展模式為居民提供了高效且共享的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。由于這些優(yōu)勢(shì)，城市吸引了高素質(zhì)的人才和勞動(dòng)力，使他們得以專業(yè)化發(fā)展自己的知識(shí)、技能和管理能力。此外，城市還擁有龐大的市場(chǎng)規(guī)模，為各種產(chǎn)品、服務(wù)、資金和勞動(dòng)力提供了豐富的流動(dòng)和交易機(jī)會(huì)，滿足買家和賣家的需求。良好的城市化能夠推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，促進(jìn)勞動(dòng)分工的精細(xì)化，提升專業(yè)化水平。城市提供共享和高效的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)，有助于擴(kuò)大市場(chǎng)規(guī)模。這種城市化發(fā)展模式能夠提高生產(chǎn)力、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和城市環(huán)境質(zhì)量，進(jìn)而增強(qiáng)城市管理更高層次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)力的能力。

在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力和生產(chǎn)力不足的情況下，城市化也可能發(fā)生。以撒哈拉以南的非洲國(guó)家為例，城市化并沒(méi)有帶來(lái)生產(chǎn)率的大幅提高。1990年至2018年間，非洲的生產(chǎn)率僅達(dá)到美國(guó)的12%。相比之下，亞洲發(fā)展中國(guó)家則一直在迎頭趕上，同期亞洲與美國(guó)的勞動(dòng)生產(chǎn)率比率從19%上升至24%（圖1）。

圖1：非洲、亞洲、拉丁美洲和加勒比地區(qū)與美國(guó)的生產(chǎn)率比較 來(lái)源: EIB

如果我們希望提升城市的金融地位，就必須將生產(chǎn)性資產(chǎn)和生產(chǎn)力要素置于優(yōu)先考慮的位置，并向其提供必要的資金支持。對(duì)新興經(jīng)濟(jì)體的城市而言，投資于工業(yè)、金融服務(wù)和客戶服務(wù)可以最有效地提高增值水平（圖2）。然而，單靠金融工具并不能改變城市的未來(lái)。若不提升生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，城市各部門(mén)、私營(yíng)企業(yè)和市民將無(wú)法承擔(dān)賦稅，城市政府也無(wú)法有效地調(diào)動(dòng)自有來(lái)源收入。這就是理論上合理的金融工具在實(shí)踐中無(wú)法發(fā)揮作用的原因，也是許多低收入國(guó)家的城市長(zhǎng)期嘗試改善財(cái)政狀況卻毫無(wú)效果的原因。

舉例來(lái)說(shuō)，在印度尼西亞的佩卡隆安市，政府的自有來(lái)源收入僅占總收入的5.9%；在尼日利亞的利沃市，政府的自有來(lái)源收入僅占總收入的2.2%。而塞拉利昂凱內(nèi)馬市的人均總收入僅為 0.31 美元，而人口規(guī)模與凱內(nèi)馬市相似的英國(guó)阿伯丁市的人均總收入為 5,612 美元，是凱內(nèi)馬市的18103 倍（UCLG (2016), Analysis of the State of Local Finance in Intermediate Cities)。這些例子說(shuō)明，城市創(chuàng)收的決定因素在于城市本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，提高生產(chǎn)力是增加城市收入的基礎(chǔ)。馬來(lái)西亞的威省就為提高城市生產(chǎn)力樹(shù)立了一個(gè)好榜樣（見(jiàn)專欄1）。

圖2：按不同經(jīng)濟(jì)活動(dòng)類別劃分的增加值總額 來(lái)源：LSE Cities

因此，更好地推動(dòng)城市化和工業(yè)化以支持城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，改善城市財(cái)政狀況以促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步，是可持續(xù)城市發(fā)展的兩個(gè)方面。城市財(cái)政狀況的改善和城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型緊密相連，二者相輔相成。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅為城市創(chuàng)收提供了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和動(dòng)力，還能增強(qiáng)城市的自主創(chuàng)收能力，從而支持健康的城市化進(jìn)程。這種發(fā)展模式反過(guò)來(lái)又進(jìn)一步推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生產(chǎn)力的提升，維持了發(fā)展的可持續(xù)性，從而實(shí)現(xiàn)了城市化、生產(chǎn)力進(jìn)步和財(cái)政狀況改善的良性循環(huán)。

專欄1：馬來(lái)西亞通過(guò)工業(yè)化、改善工業(yè)投資環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施來(lái)提高城市生產(chǎn)率

檳城的威省政府過(guò)積極推動(dòng)工業(yè)化、改善基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)化投資環(huán)境，極大提升了城市的生產(chǎn)力。威省的首個(gè)工業(yè)區(qū)位于靠近巴特沃思（Butterworth）的麥曼?。∕akMandin）。該工業(yè)區(qū)不僅改善了當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施，還將檳城港搬遷到巴特沃思（Butterworth），并與州政府合作建成了多條高速公路，提高了城市與內(nèi)陸地區(qū)的連接性，從而使制造業(yè)成為威省的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)之一，獲得快速發(fā)展。

另一方面，這種積極的城市化進(jìn)程也在推動(dòng)城市的全面發(fā)展。威省的快速城市化促成了該市的住房市場(chǎng)繁榮，尤其在工業(yè)活動(dòng)頻繁、交通樞紐密集的中區(qū)新建了許多住房單元。

近年來(lái)，南區(qū)的咨都卡灣市經(jīng)歷了大規(guī)模的轉(zhuǎn)型，正在規(guī)劃建設(shè)一個(gè)工業(yè)園區(qū)、一個(gè)國(guó)際技術(shù)中心，以及其他綜合發(fā)展項(xiàng)目。

檳城港口的建設(shè)不斷完善，增強(qiáng)了集裝箱和貨物服務(wù)的處理能力。如今，檳榔嶼港在巴特沃思（Butterworth）周圍經(jīng)營(yíng)著6個(gè)貨運(yùn)和集裝箱碼頭，是馬來(lái)西亞第三繁忙的海港。檳榔嶼港的發(fā)展便利了威省工業(yè)產(chǎn)品的出口，帶動(dòng)了制造業(yè)的蓬勃。

威省在招商引資方面也取得了顯著成就。自2017年以來(lái)，其獲得的投資數(shù)量增長(zhǎng)了233%。

來(lái)源: based on wikipedia

有效利用外部資金來(lái)源

各城市在吸引外資方面表現(xiàn)不一。根據(jù)歐洲投資銀行2017年的投資調(diào)查，外部融資在歐盟城市總體融資中的占比為18%。在荷比盧，外部融資占比超過(guò)40%，而在中歐、東南歐、波羅的海和波蘭等國(guó)家和地區(qū)，外部融資占比則低于10%，這種差異可能與市政金融基礎(chǔ)設(shè)施和招商引資能力有關(guān)。小城市獲取外部融資可能更具挑戰(zhàn)性，因?yàn)槠湔猩添?xiàng)目規(guī)模等難以達(dá)到投資標(biāo)準(zhǔn)，且整體收入水平較低（S Windisch (2019) Smaller Cities’ Access to External Finance）。

市政融資的改善是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，融資機(jī)制會(huì)隨資本市場(chǎng)情況的變化而調(diào)整。地方政府需要采取措施來(lái)實(shí)施健全、透明的財(cái)務(wù)管理政策，并提升其擬議項(xiàng)目的信用度。至關(guān)重要的是，地方政府首先要專注于優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境和投資政策，最大程度地發(fā)揮其吸引外部資金的潛力，增強(qiáng)財(cái)政能力，提高信譽(yù)。

穩(wěn)健的財(cái)政基礎(chǔ)將有助于地方政府以更優(yōu)惠的條件獲得更多類型的融資，如市政發(fā)展基金和集合融資機(jī)制（World Bank & LLI (2015), Municipal Finance）。市政債券是政府為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等長(zhǎng)期項(xiàng)目籌集資金的一種工具，常被一些發(fā)達(dá)國(guó)家的城市政府使用。在美國(guó)，有5萬(wàn)多個(gè)地方政府和機(jī)構(gòu)通過(guò)發(fā)行免稅債券籌集了四分之三的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。截至2023年，美國(guó)地方政府未償還的市政債券總額達(dá)到4萬(wàn)億美元（SIFMA (2023) US Municipal Bonds Statistics）。由此可見(jiàn)，債券已經(jīng)成為美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中最重要的金融工具（見(jiàn)專欄2）。

特殊目的載體（SPV）在中國(guó)等一些國(guó)家被廣泛用于為城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展籌集資金，其宗旨是為了幫助地方政府規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)在城市發(fā)展和城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)現(xiàn)代化方面取得的成就在很大程度上歸功于SPV在城市發(fā)展融資中的廣泛應(yīng)用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年中國(guó)地方政府通過(guò) SPV 籌集的資金相當(dāng)于GDP 的32.6%。而到2020年，這一數(shù)字已上升至121.1%（Bank of China (2023) The Development of SPVs in Local Governments in China, Macroeconomic Observation）。

專欄2：市政債券在美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施融資中發(fā)揮關(guān)鍵作用

介紹：市政債券是美國(guó)城市（或大都市）基礎(chǔ)設(shè)施融資的主要形式。通常由一般稅收或項(xiàng)目的未來(lái)收入提供資金支持。

方法：一旦地方政府通過(guò)立法程序并獲得選民批準(zhǔn)，便可發(fā)行市政債券。這些債券通過(guò)拍賣或協(xié)商的方式銷售，首先出售給證券公司或投資銀行等承銷商，他們?cè)谑姓袌?chǎng)中充當(dāng)經(jīng)紀(jì)人的角色。市政債券通常被認(rèn)為是相對(duì)安全的投資，違約率低于公司債券。例如，信用評(píng)級(jí)為Baa的市政債券發(fā)行方的違約率約為0.3%，低于信用評(píng)級(jí)為Aaa的公司債券發(fā)行方。即使在2007至2009年次貸危機(jī)期間，許多市政債券發(fā)行方陷入困境，市政債券的違約率仍低于企業(yè)債券。2010年至2013年期間，市政債券的違約率為0.4%。

成果：美國(guó)有5萬(wàn)多個(gè)地方政府和機(jī)構(gòu)利用免稅債券投資了美國(guó)四分之三的基礎(chǔ)設(shè)施，總金額超過(guò)3萬(wàn)億美元。債券成為美國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)最重要的金融工具。

氣候融資

為推動(dòng)城市可持續(xù)發(fā)展，氣候融資是一種創(chuàng)新的外部資金獲取方式。根據(jù)《京都議定書(shū)》，城市政府可通過(guò)在國(guó)內(nèi)或國(guó)際碳市場(chǎng)上出售溫室氣體減排量來(lái)獲得收入。例如，阿根廷的薩爾塔市通過(guò)收集和燃燒垃圾填埋場(chǎng)的甲烷氣體來(lái)減少溫室氣體排放，并通過(guò)出售碳信用額實(shí)現(xiàn)收益。在摩爾多瓦，有13個(gè)市政府也通過(guò)出售碳信用額獲得收入，然后將這些收入用于改善公共建筑的供熱系統(tǒng)，提高建筑的能效，降低供熱成本。這些減排項(xiàng)目既可以作為創(chuàng)收機(jī)制，也可以用于為債權(quán)人或投資者的前期投資籌集資金。

2017年和2018 年，城市氣候融資資金平均每年約達(dá) 3,840 億美元，其中 750 億美元使用自下而上的項(xiàng)目信息進(jìn)行追蹤，1,470 億美元使用自上而下的項(xiàng)目信息進(jìn)行追蹤。根據(jù)追蹤數(shù)據(jù)，城市綠色交通支出估計(jì)為 1,470 億美元，城市綠色建筑和電器支出估計(jì)為 1,610 億美元。大部分城市氣候融資投向了西歐（平均每年850億美元）、北美（每年470億美元）和東亞及太平洋地區(qū)（每年1,870億美元）。東亞的投資主要來(lái)自中國(guó)在廢品和廢水管理及可持續(xù)交通等領(lǐng)域的投資。據(jù)估計(jì)，全球與電動(dòng)公交車相關(guān)的融資幾乎全部發(fā)生在中國(guó)。

綠色債券

綠色債券是用途多樣的債券工具，其收益將專門(mén)用于資助所有符合條件的綠色項(xiàng)目，并與全球綠色債券計(jì)劃（GBP）的四個(gè)核心組成部分協(xié)調(diào)一致。市場(chǎng)上存在不同類型的綠色債券，其中一些債券收益被用于投資可能具有社會(huì)效益的綠色項(xiàng)目，因此根據(jù)用途將其歸類為綠色債券。發(fā)行方應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的主要目標(biāo)來(lái)確定收益?zhèn)欠駥儆诰G色債券，并將綠色項(xiàng)目與社會(huì)項(xiàng)目結(jié)合作為投資目標(biāo)的債券稱為可持續(xù)性債券(ICMA (2007) the Green Bond Principles)。

綠色債券作為一種債務(wù)工具，旨在為新項(xiàng)目和現(xiàn)有項(xiàng)目籌集資金，并在帶來(lái)環(huán)境效益的同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。所謂“綠色”，范疇涵蓋了可再生能源、能源利用效率、可持續(xù)資源利用、環(huán)境保護(hù)、水資源管理、污染控制、清潔運(yùn)輸、自然資源和土地管理、綠色建筑、適應(yīng)氣候變化，以及嚴(yán)格的廢品管理等領(lǐng)域。這些債券由公共或私人機(jī)構(gòu)發(fā)行，旨在資助與環(huán)境或氣候變化相關(guān)的項(xiàng)目，并為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供資金。綠色債券收益被專門(mén)用于支持綠色項(xiàng)目，這包括與之相關(guān)的支出，例如研發(fā)。具體項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)在證券的法律文件中進(jìn)行充分說(shuō)明。所有被指定為綠色項(xiàng)目的倡議都必須由發(fā)行人對(duì)其評(píng)估，并在可行的情況下進(jìn)行量化（ICMA (2007) the Green Bond Principles）。

綠色債券的發(fā)行方必須向投資者明確說(shuō)明： (1) 環(huán)境可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)；(2) 發(fā)行方確定項(xiàng)目符合合格綠色項(xiàng)目類別；(3)發(fā)行方具備識(shí)別和管控與項(xiàng)目相關(guān)的潛在重大社會(huì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)資格。此外，發(fā)行方必須提供并隨時(shí)更新綠色債券募集資金使用情況的相關(guān)信息，以確保透明度和投資者對(duì)資金使用情況的了解。（ICMA (2007) the Green Bond Principles）。

綠色債券的運(yùn)作方式與傳統(tǒng)債券基本相同：投資者向組織或公司發(fā)行債券，為特定項(xiàng)目提供資金，投資者在債券到期時(shí)收回本金，并在整個(gè)債券期間獲得利息收益。然而，綠色債券與傳統(tǒng)債券的主要區(qū)別在于所獲資金資助的項(xiàng)目不同。截至目前，已有50多個(gè)國(guó)家發(fā)行了綠色債券，其中美國(guó)是綠色債券發(fā)行的最大來(lái)源國(guó)。2020 年全球綠色債券發(fā)行量約為3500億美元，而全球綠色債券市場(chǎng)總規(guī)模約為1萬(wàn)億美元（圖3）。世界銀行的綠色債券是一種固定收益投資產(chǎn)品，旨在從投資者處籌集資金，用于支持世界銀行向符合條件的項(xiàng)目提供貸款。這些項(xiàng)目的目標(biāo)是減緩氣候變化或幫助受影響的人群適應(yīng)氣候變化。該綠色債券是與瑞典北歐斯安銀行(SEB)合作設(shè)計(jì)的，以滿足特定投資者對(duì)AAA級(jí)固定收益產(chǎn)品的需求，以及支持應(yīng)對(duì)氣候挑戰(zhàn)的項(xiàng)目。自 2008 年以來(lái)，世界銀行以25種貨幣發(fā)行了200多張綠色債券，總金額約達(dá)180億美元。

圖3：綠色債券市場(chǎng)
注：債券發(fā)行總額包括所有部門(mén)和非綠色債券

加強(qiáng)多邊主義和多邊開(kāi)發(fā)銀行的作用

自20世紀(jì)中葉以來(lái)，多邊合作體系為全球經(jīng)濟(jì)和社會(huì)帶來(lái)了巨大的進(jìn)步，國(guó)與國(guó)之間的合作伙伴關(guān)系在其中扮演了關(guān)鍵角色。聯(lián)合國(guó)、世界貿(mào)易組織和布雷頓森林機(jī)構(gòu)一直是多邊合作的重要支柱。（World Bank (2017) Multilateralism for an Inclusive World）。

然而，當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)正變得日益復(fù)雜，并面臨著諸多全球性挑戰(zhàn)，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力、氣候變化、流行病蔓延、難民潮涌、貧困加劇和沖突不斷。在這種情況下，世界迫切需要一個(gè)更強(qiáng)大、更具包容性和更具創(chuàng)新性的多邊主義體系。然而，近年來(lái)，多邊主義體系的維護(hù)和發(fā)展遇到了諸多挑戰(zhàn)，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)主義傾向的抬頭。

那些與全球或區(qū)域建立了良好合作伙伴關(guān)系的城市往往是發(fā)展迅速的城市。以亞洲“老虎”經(jīng)濟(jì)體為例，它們充分受益于多邊主義體系，以及全球和區(qū)域范圍內(nèi)的投資合作。世界銀行每年平均投入約50億美元支持可持續(xù)城市和社區(qū)項(xiàng)目，幫助城市滿足城市化進(jìn)程中的關(guān)鍵需求。通過(guò)投資項(xiàng)目融資、政策發(fā)展援助和成果計(jì)劃融資等多種方式，世界銀行已經(jīng)建立了231個(gè)有效項(xiàng)目組合，總金額達(dá)到339億美元。

面對(duì)日益嚴(yán)峻的城市挑戰(zhàn)，我們需要更強(qiáng)大、更完善的多邊機(jī)構(gòu)來(lái)支持城市。然而，聯(lián)合國(guó)和多邊開(kāi)發(fā)銀行面臨著資金來(lái)源有限和挑戰(zhàn)增加等問(wèn)題。許多多邊開(kāi)發(fā)銀行面臨著嚴(yán)重的資金不足問(wèn)題，例如2011年,非洲開(kāi)發(fā)銀行的認(rèn)購(gòu)資本為2,980億美元，但實(shí)際吸收的資本僅為200億美元；美洲開(kāi)發(fā)銀行的認(rèn)購(gòu)資本為1,770億美元，但實(shí)際吸收的資本僅為60億美元（表10）。因此，聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)在2023年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)激勵(lì)計(jì)劃中呼吁增加多邊開(kāi)發(fā)銀行的資本，以應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)。這些銀行需要更充足的資本和新的工具來(lái)應(yīng)對(duì)全球挑戰(zhàn)，更好地管控全球威脅和風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)全球城市和農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)《2030年議程》和《巴黎氣候協(xié)定》中設(shè)定的目標(biāo)，多邊開(kāi)發(fā)銀行需要通過(guò)擴(kuò)大其資產(chǎn)負(fù)債表和加大促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展力度來(lái)實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)。（Rockefeller Foundation (2021) Reimaging the Role of MDBs）。

多邊開(kāi)發(fā)銀行可以通過(guò)創(chuàng)新的投資工具和平臺(tái)，協(xié)助各國(guó)擴(kuò)大私人資本的利用規(guī)模，以填補(bǔ)公共投資缺口。

多邊開(kāi)發(fā)銀行正在積極尋求利用其他資金來(lái)源，特別是私營(yíng)企業(yè)的共同投資。多邊開(kāi)發(fā)銀行的援助還可幫助城市滿足其社會(huì)和環(huán)境需求，同時(shí)也是吸引私營(yíng)部門(mén)投資的重要推動(dòng)力（G20 (2023) Principles on financing cities of tomorrow）。這類銀行通常只提供項(xiàng)目總成本的一部分資金，通過(guò)債務(wù)銀團(tuán)融資和其他集合資金結(jié)構(gòu)來(lái)吸引更多的投資者。當(dāng)多邊開(kāi)發(fā)銀行在新領(lǐng)域或高風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境中投資時(shí)，會(huì)產(chǎn)生重要的示范效應(yīng)，從而帶來(lái)更多的項(xiàng)目和新的投資者（UNDP (undated), Integrated National Financing Frameworks(INFFs)）。

表3：2021年選定多邊開(kāi)發(fā)銀行的資本化情況 來(lái)源：UNSG’s SDG Stimulus, 2023

國(guó)際組織通過(guò)與各國(guó)政府和私營(yíng)部門(mén)合作，促成有效的變革。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署和聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部共同協(xié)助各國(guó)制定國(guó)家綜合籌資框架（INFFs），作為資助國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)和在國(guó)家層面實(shí)施《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》和《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》的工具。聯(lián)合國(guó)人居署和聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署就解決城市層面的可持續(xù)發(fā)展融資問(wèn)題建立了合作伙伴關(guān)系。他們共同為國(guó)家實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行成本估算，重點(diǎn)關(guān)注從人類社區(qū)和工程角度看待可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，并在不同層次的領(lǐng)土發(fā)展融資需求和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的本地化融資需求之間建立聯(lián)系。此外，聯(lián)合國(guó)人居署與德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KfW）、美洲開(kāi)發(fā)銀行和非洲住房組織等合作，為“彈性和綠色城市全球解決方案融資”（FRUGS）提供技術(shù)援助，并評(píng)估可持續(xù)城市發(fā)展融資的條件、挑戰(zhàn)、需求和工具，確定和開(kāi)發(fā)銀行可擔(dān)保的項(xiàng)目，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展。

金磚五國(guó)在國(guó)際舞臺(tái)上的角色日益突顯。預(yù)計(jì)到2024年，金磚五國(guó)人口將占世界人口的42%，生產(chǎn)總值占全球GDP的36%。相比之下，七國(guó)集團(tuán)僅占世界人口的10%，生產(chǎn)總值占全球GDP的27%。金磚國(guó)家作為第三世界的重要經(jīng)濟(jì)力量，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的挑戰(zhàn)、需求和優(yōu)勢(shì)有著更深刻的理解。因此，他們能夠從創(chuàng)新和可行性的角度出發(fā)，制定更符合發(fā)展中國(guó)家實(shí)際情況和條件的可持續(xù)城市發(fā)展路徑。隨著新開(kāi)發(fā)銀行資金的增加，該機(jī)構(gòu)將能夠更好地滿足發(fā)展中國(guó)家對(duì)可持續(xù)城市發(fā)展的需求。同時(shí)，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行作為基礎(chǔ)設(shè)施融資的平臺(tái)，正積極解決發(fā)展中國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施投資不足的瓶頸問(wèn)題。

提高城市在計(jì)劃和實(shí)施可投資項(xiàng)目方面的財(cái)政實(shí)力和技術(shù)能力

許多城市，特別是低收入和中低收入國(guó)家的城市，面臨著技術(shù)能力和財(cái)政實(shí)力不足的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致缺乏可投資項(xiàng)目的計(jì)劃和實(shí)施。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，這些城市往往難以確保項(xiàng)目成功完成和質(zhì)量符合預(yù)期。投資者發(fā)現(xiàn)，中小城市缺乏銀行愿意擔(dān)保的項(xiàng)目，主要是因?yàn)榈胤秸疀](méi)有足夠的能力進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃。

因此，有必要提升項(xiàng)目規(guī)劃和評(píng)估的水平，以增強(qiáng)城市項(xiàng)目的實(shí)施可行性。這包括改善財(cái)務(wù)管理體系、提高管理效率，并確保穩(wěn)定和可預(yù)測(cè)的資金流動(dòng)，從而提高項(xiàng)目的銀行可擔(dān)保性。在項(xiàng)目規(guī)劃中，需要包含關(guān)鍵的財(cái)務(wù)分析指標(biāo)。通過(guò)優(yōu)化項(xiàng)目結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)評(píng)估工具、提升財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)評(píng)估能力，城市政府可以推出更具可行性的項(xiàng)目。在項(xiàng)目生命周期中考慮資金的時(shí)間價(jià)值，可根據(jù)指數(shù)化收入遞增模型進(jìn)行操作。此外，在項(xiàng)目規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)建立適當(dāng)?shù)臋C(jī)制，以滿足資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)要求（G20 (2023) Principles on financing cities of tomorrow）。

必須協(xié)助城市將其愿景轉(zhuǎn)化為可投資的項(xiàng)目，并將改善融資需求納入全面的城市融資方案中。發(fā)展合作伙伴已經(jīng)建立了各種項(xiàng)目準(zhǔn)備機(jī)制來(lái)支持這些努力，但城市政府還需要在項(xiàng)目規(guī)劃方面更進(jìn)一步配合，特別是在項(xiàng)目確定階段。城市必須確保開(kāi)發(fā)出既符合市民偏好又具有吸引力的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以吸引資金。然而，從更廣泛的角度來(lái)看，城市政府的工作重點(diǎn)并非僅在支持銀行可擔(dān)保的單個(gè)項(xiàng)目上，而是通過(guò)改革、投資和建立普適的項(xiàng)目擔(dān)保渠道。這有助于吸引資金支持那些具有重大社會(huì)效益和積極外部效應(yīng)的非商業(yè)可行項(xiàng)目。

合作伙伴之間必須深化合作，充分發(fā)揮其專業(yè)知識(shí)，與城市共同努力。首先是策劃項(xiàng)目，然后確保其實(shí)施（Haas A (2023) African Cities: Unlocking Financing for Urbanisation, Policy Brief）。他們可以協(xié)助城市進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推出備受投資者青睞的項(xiàng)目，在更廣闊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間內(nèi)確定項(xiàng)目，并進(jìn)行全方位的技術(shù)可行性研究，以營(yíng)造有利的制度環(huán)境，吸引投資。聯(lián)合國(guó)人居署通過(guò)城市投資基金以及其他融資舉措，幫助各城市，尤其是中小城市，策劃可投資的項(xiàng)目、開(kāi)展項(xiàng)目可行性研究，并提升項(xiàng)目實(shí)施能力。

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