2023年11月，世界銀行發(fā)布《城市的力量：低碳城市化引領(lǐng)全球氣候行動(dòng)》研究報(bào)告（The Power of Cities: Harnessing Low-carbon Urbanization for Climate Action）（以下簡(jiǎn)稱《城市的力量》）。報(bào)告由世界銀行氣候變化研究高級(jí)專家亞歷山德娜·普拉托諾瓦-奧夸布（Alexandrina Platonova - Oquab）和阿普爾瓦·申維（Apoorva Shenvi）合作撰寫，全面探討了發(fā)展中國(guó)家城市如何在城市化進(jìn)程中采用低碳發(fā)展模式，并為國(guó)家和城市決策者提供政策建議。

澎湃研究所編譯此報(bào)告，共計(jì)三篇。本篇為第二篇，編譯自報(bào)告第三、四、五章，分析如何搭建國(guó)家與城市氣候治理協(xié)同模式，即“三大關(guān)鍵支柱”。

《城市的力量》報(bào)告強(qiáng)調(diào)開展“多層治理”對(duì)推動(dòng)城市低碳化進(jìn)程的重要性。作為城市運(yùn)行的主導(dǎo)者，地方政府能在相當(dāng)程度上影響和協(xié)調(diào)跨部門、地區(qū)和利益攸關(guān)方的城市發(fā)展行動(dòng)與氣候議程之間的關(guān)系。因此，當(dāng)前有必要激發(fā)城市參與國(guó)家氣候治理的潛能，促進(jìn)國(guó)家和地方政府之間的合作，依托“三大關(guān)鍵支柱”提升地方治理能力，構(gòu)建多層次協(xié)同的氣候治理模式。

本圖表由《城市的力量》報(bào)告作者制作      實(shí)習(xí)生 來(lái)登鑫 譯

第一大支柱：核心在于構(gòu)建合作型政策框架與制度

報(bào)告作者認(rèn)為，為推動(dòng)發(fā)展中國(guó)家城市積極實(shí)踐城市低碳化，必須建立一套合作型的政策框架和制度，以促進(jìn)橫向和縱向的氣候治理行動(dòng)。

在橫向方面，國(guó)家需要協(xié)調(diào)不同層級(jí)的氣候變化戰(zhàn)略、宏觀經(jīng)濟(jì)政策，以及城市發(fā)展規(guī)劃。同時(shí)，城市需要將其氣候治理策略與地區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃相統(tǒng)一，以減少政策之間的沖突，強(qiáng)化互相支持，從而更有效地實(shí)施。而在縱向方面，當(dāng)前需厘清并解決國(guó)家和城市發(fā)展目標(biāo)間的矛盾，將城市所面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)納入國(guó)家政策和機(jī)制的考量，以確保城市更深入地融入國(guó)家戰(zhàn)略，切實(shí)支撐城市的低碳實(shí)踐。

然而，目前國(guó)家氣候治理戰(zhàn)略和城市發(fā)展規(guī)劃間的一致性仍較低，特別是關(guān)鍵政府部門在政策制定過(guò)程中缺乏協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌機(jī)制，導(dǎo)致政策過(guò)程的整體結(jié)構(gòu)和功能薄弱。某些國(guó)家戰(zhàn)略和政策甚至?xí)璧K城市氣候議程的推進(jìn)，而城市又缺乏充分的授權(quán)來(lái)推進(jìn)區(qū)域氣候治理行動(dòng)，進(jìn)而導(dǎo)致不同政府層級(jí)的氣候行動(dòng)不一致等困境，阻礙城市和國(guó)家氣候議程開展縱向整合。

另一方面，當(dāng)前許多發(fā)展中國(guó)家在氣候治理方面尚缺乏有效的政策和實(shí)施機(jī)制，具體表現(xiàn)為政府各部門在氣候治理上的角色和責(zé)任分配依然較為松散和非正式。特別在一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于氣候變化是一個(gè)相對(duì)較新的治理事項(xiàng)，政府在規(guī)劃和實(shí)施氣候行動(dòng)方面的經(jīng)驗(yàn)有限，普遍缺乏對(duì)問(wèn)題的認(rèn)知、專業(yè)知識(shí)、資源以及技術(shù)能力。

為此，報(bào)告作者提出了以下政策建議：

首先，將氣候治理行動(dòng)方案與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，讓氣候治理成為主流政策。氣候行動(dòng)戰(zhàn)略必須充分反映各國(guó)的中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，以減少發(fā)展目標(biāo)與低碳增長(zhǎng)之間的沖突，促進(jìn)其成功實(shí)施。同時(shí)，考慮到城市低碳化進(jìn)程需要大量的跨部門協(xié)同，凸顯氣候治理的主流地位將能有效推動(dòng)各級(jí)政府（縱向）和不同部門實(shí)體（橫向）開展綜合性城市氣候行動(dòng)。

其次，應(yīng)制定全國(guó)性的城市政策（National Urban Policy, 以下簡(jiǎn)稱NUP），以整合城市發(fā)展與氣候治理議程。NUP可以提供一個(gè)總體制度框架和籌資機(jī)制，既解決城市面臨的氣候挑戰(zhàn)，又能兼顧城市發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，進(jìn)而促進(jìn)國(guó)家和地方政府之間的責(zé)任分擔(dān)和共享城市化紅利。在條件允許的情況下，國(guó)家還可以考慮針對(duì)NUP的具體要求和指標(biāo)進(jìn)行立法，使其具有法律約束力。

第三，賦予城市政府更多權(quán)力，加強(qiáng)在任務(wù)重疊政策領(lǐng)域的政府間協(xié)調(diào)，以準(zhǔn)確識(shí)別新的氣候治理需求，有效支持地方政府開展跨部門、跨層級(jí)的多層次治理。國(guó)家還可以將與氣候相關(guān)的部分行政職能賦權(quán)給城市，幫助城市政府在其管轄范圍內(nèi)推進(jìn)氣候治理行動(dòng)。同時(shí)，國(guó)家應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)調(diào)整其和地方政府之間的責(zé)任分配，彰顯城市在氣候治理中的主體性。

第四，在各級(jí)政府內(nèi)部均配置專門的氣候變化治理機(jī)構(gòu)和職能，并配備充足的人員和資金。這將有利于加強(qiáng)氣候政策的縱向和橫向協(xié)調(diào)，促進(jìn)政策一體化。機(jī)構(gòu)內(nèi)部還需要設(shè)立專門的報(bào)告指揮鏈，并引入問(wèn)責(zé)機(jī)制，以規(guī)范氣候治理行動(dòng)的開展。

第五，完善各層級(jí)政府間的信息共享機(jī)制，促進(jìn)知識(shí)、工具和資源的協(xié)作與共享。共享工具和資源可以通過(guò)一致的結(jié)構(gòu)、方法和信息，促進(jìn)各項(xiàng)政策的整合和有效溝通。人事和技術(shù)專家可以跨越行政職能和部門進(jìn)行合作。例如，編制溫室氣體清單和報(bào)告氣候干預(yù)措施影響的責(zé)任可以交由特定的國(guó)家行政部門牽頭執(zhí)行，但這些人員也可以通過(guò)直接或間接指導(dǎo)，向各級(jí)城市政府提供支持，幫助其履行相關(guān)的職能。

最后，還需要拓展橫向治理框架，促進(jìn)各利益攸關(guān)方參與氣候治理。城市氣候治理行動(dòng)需要各級(jí)利益攸關(guān)方參與到規(guī)劃和決策過(guò)程中，以確保政策和行動(dòng)既符合國(guó)家優(yōu)先事項(xiàng)，又適應(yīng)城市實(shí)際情況，并獲得社區(qū)的支持。國(guó)家政府可以針對(duì)城市氣候風(fēng)險(xiǎn)和投資需求，通過(guò)建立參與平臺(tái)、組織技術(shù)研討會(huì)或成立專門工作委員會(huì)，促進(jìn)城市政府、民間社會(huì)、學(xué)界和業(yè)界等利益攸關(guān)方參與制定氣候可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

第二大支柱：強(qiáng)調(diào)多層次資金動(dòng)員，提升城市氣候融資能力

一般而言，城市獲取氣候融資主要有四種渠道。首先是國(guó)際資金，包括國(guó)際氣候基金以及發(fā)展融資機(jī)構(gòu)（如綠色氣候基金、氣候投資基金、多邊開發(fā)銀行）提供的贈(zèng)款和貸款，通常由國(guó)家政府進(jìn)行分配。其次是政府間轉(zhuǎn)移支付，資金主要來(lái)自國(guó)家和地方政府預(yù)算。第三種來(lái)源是城市自有收入，包括財(cái)產(chǎn)稅、營(yíng)業(yè)稅、燃油稅、土地增值稅、公用事業(yè)服務(wù)費(fèi)、道路通行費(fèi)，以及行政罰款等。第四，城市還可以通過(guò)借貸工具來(lái)獲取融資，例如債務(wù)、資產(chǎn)負(fù)債表融資、市政債券以及信用增級(jí)機(jī)制。近年來(lái)，為促進(jìn)私營(yíng)部門對(duì)氣候項(xiàng)目加大投資，不少城市還通過(guò)公私伙伴關(guān)系等機(jī)制開展融資合作。

實(shí)現(xiàn)城市低碳化目標(biāo)不僅需要在國(guó)家和城市兩個(gè)層面獲得充足的財(cái)政支持，更迫切需要從國(guó)家和國(guó)際資源中獲得更多針對(duì)性融資。有證據(jù)表明，來(lái)自地方一級(jí)提供的氣候融資能夠產(chǎn)生更有效且可持續(xù)的氣候治理結(jié)果。然而，地方政府在獲得國(guó)內(nèi)和國(guó)際融資以及吸引私人資本方面往往面臨諸多挑戰(zhàn)，包括預(yù)算限制、高負(fù)債和低信用度，以及各種制度性和政治性障礙，進(jìn)而抑制城市推動(dòng)氣候轉(zhuǎn)型的能力。

對(duì)此，報(bào)告作者提出，可通過(guò)以下方式克服城市氣候融資面臨的障礙。

首先，國(guó)家和城市需要就城市氣候治理融資需求加強(qiáng)溝通與協(xié)同。城市應(yīng)向負(fù)責(zé)編制和實(shí)施國(guó)家發(fā)展計(jì)劃與長(zhǎng)期戰(zhàn)略的政府部門提供實(shí)施城市氣候治理項(xiàng)目的融資需求信息，并與該部門保持接觸和溝通，從而加強(qiáng)自身的談判地位和價(jià)值主張，以獲得氣候行動(dòng)所需的資金。

其次，國(guó)家需要幫助城市爭(zhēng)取國(guó)內(nèi)和國(guó)際氣候融資。國(guó)家政府可以采取有針對(duì)性的支持舉措，協(xié)助城市獲得超出其能力范圍的氣候資金來(lái)源。例如，國(guó)際氣候基金和發(fā)展融資機(jī)構(gòu)在申請(qǐng)資金支持方面設(shè)定了眾多具體的資格要求和流程，對(duì)于單個(gè)城市（尤其是小城市）而言可能過(guò)于繁瑣且難以滿足。對(duì)此，國(guó)家政府可以制定專門用于城市一級(jí)氣候行動(dòng)的全國(guó)性計(jì)劃或倡議，以貼合國(guó)際機(jī)構(gòu)的要求，并與國(guó)家和城市一級(jí)的氣候優(yōu)先事項(xiàng)保持一致。這種綜合性的做法可以降低城市從國(guó)際組織獲取與氣候治理相關(guān)資金的交易成本。此外，國(guó)家政府還可以通過(guò)部署創(chuàng)新的去風(fēng)險(xiǎn)融資工具，如國(guó)家擔(dān)保機(jī)制，為城市獲取國(guó)家開發(fā)銀行和私人投資者等國(guó)內(nèi)資金來(lái)源提供便利。

與此同時(shí)，國(guó)家需要實(shí)行包含氣候治理成本的預(yù)算編制。一種方法是將指定的政府轉(zhuǎn)移支付用于與氣候相關(guān)的治理行動(dòng)，這將使城市獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金流，從而支持其對(duì)氣候治理的投資。另一種方法是，國(guó)家政府可以在其預(yù)算撥款中納入與氣候相關(guān)的城市績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，以激勵(lì)城市盡早開展氣候治理行動(dòng)。同時(shí)，建立氣候預(yù)算標(biāo)簽（Climate Budget Tagging，一種在政府預(yù)算系統(tǒng)中識(shí)別、分類、加權(quán)和標(biāo)記氣候相關(guān)支出的工具，能夠估算、監(jiān)測(cè)和跟蹤這些支出）可以作為一種可行的預(yù)算管理機(jī)制。

第三大支柱：構(gòu)建監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查系統(tǒng)（MRV）不可或缺

報(bào)告作者強(qiáng)調(diào)，鑒于政府和各利益攸關(guān)方間存在復(fù)雜的相互作用與影響，以及政策和投資重點(diǎn)的差異，國(guó)家和城市決策者以及監(jiān)管機(jī)構(gòu)有必要開展循證政策過(guò)程，加強(qiáng)政策分析與追溯，以加強(qiáng)低碳城市發(fā)展路徑及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的透明度。在此過(guò)程中，平衡好城市氣候治理行動(dòng)與城市發(fā)展的其他優(yōu)先事項(xiàng)，如減貧、公共衛(wèi)生、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理等，顯得尤為重要。

監(jiān)測(cè)、報(bào)告、核查系統(tǒng)（Measurement, Reporting, and Verification，縮寫為MRV）最早在《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》報(bào)告中被提出。大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家需要在各級(jí)政府使用若干MRV來(lái)跟蹤氣候行動(dòng)及其成果。一個(gè)較為完善的MRV通常能將諸如溫室氣體排放清單、氣候緩解行動(dòng)跟蹤，以及氣候資金流動(dòng)等信息合并到由國(guó)家政府部門領(lǐng)導(dǎo)和管理的數(shù)據(jù)庫(kù)中，以便于在氣候多層次治理中及時(shí)匯聚信息，并確保數(shù)據(jù)的一致性、可比性和透明度，進(jìn)而有效回應(yīng)諸如“城市氣候治理行動(dòng)目前處于何種狀態(tài)？”“目標(biāo)是什么？如何達(dá)成？”“當(dāng)前應(yīng)對(duì)措施是否有效？”等問(wèn)題。

目前，發(fā)展中國(guó)家整合建立MRV的主要障礙在于缺乏可靠和高質(zhì)量的數(shù)據(jù)，以及各級(jí)政府對(duì)于氣候治理進(jìn)展的匯報(bào)存在較高不一致性，具體包括數(shù)據(jù)收集和報(bào)告的格式不同、編制方法各異、跟蹤指標(biāo)不統(tǒng)一等等。有鑒于此，報(bào)告作者指出，考慮到發(fā)展中國(guó)家在開發(fā)綜合MRV系統(tǒng)時(shí)所面臨的技術(shù)和資金限制，分階段逐步強(qiáng)化城市和更高級(jí)別政府之間MRV集成的做法相對(duì)可行。

具體來(lái)說(shuō)，各級(jí)政府都應(yīng)設(shè)法推動(dòng)各利益攸關(guān)方透明和主動(dòng)地交換數(shù)據(jù)收集過(guò)程的相關(guān)信息；協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)提取、計(jì)算和報(bào)告的方法，并允許必要的調(diào)整后續(xù)對(duì)齊；優(yōu)先考慮數(shù)據(jù)的完整性及合理簡(jiǎn)化的方法，而不是執(zhí)著于數(shù)據(jù)顆粒度和準(zhǔn)確性，盡量確保報(bào)告的數(shù)據(jù)能夠在各級(jí)政府間有效使用。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在各級(jí)政府指定MRV聯(lián)絡(luò)人，以系統(tǒng)地識(shí)別、收集和分享數(shù)據(jù)，提高報(bào)告數(shù)據(jù)的總體質(zhì)量。

綜合而言，上述三大支柱構(gòu)建了國(guó)家和城市之間在氣候治理上的多層次協(xié)同機(jī)制，通過(guò)政策制定、資金籌集以及MRV系統(tǒng)來(lái)發(fā)揮發(fā)展中國(guó)家城市在氣候治理中的潛能。然而，全球經(jīng)驗(yàn)也表明，在氣候政策制定和實(shí)施方面，并沒(méi)有一種“一刀切”的方法能夠適用于所有情況。因此，發(fā)展中國(guó)家需要更為細(xì)致的診斷方法，以評(píng)估在具體的城市環(huán)境中如何最小化三大支柱協(xié)同的障礙，確定主要差距和需要加強(qiáng)的關(guān)鍵領(lǐng)域。

為此，報(bào)告作者提出了一套適用于發(fā)展中國(guó)家城市的低碳化情況診斷方法指南，旨在根據(jù)預(yù)期目標(biāo)、事項(xiàng)優(yōu)先級(jí)和可用資源，幫助城市選擇合適的氣候治理方案。關(guān)于該指南的具體內(nèi)容及城市實(shí)踐案例，我們將在下一篇編譯文章中詳細(xì)呈現(xiàn)。

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