2024年5月10日，在位于紐約的聯(lián)合國總部，巴勒斯坦常駐聯(lián)合國觀察員曼蘇爾投票前發(fā)表講話。第十次聯(lián)合國大會緊急特別會議10日以143票贊成、9票反對、25票棄權的表決結果通過決議，認定巴勒斯坦國符合《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的聯(lián)合國會員國資格，應被接納為聯(lián)合國會員國。 新華社 發(fā)（聯(lián)合國 供圖/曼努埃爾·伊萊亞斯 攝）

與此同時，聯(lián)合國和國際社會在解決阿以沖突方面也未取得任何實質進展。第三次中東戰(zhàn)爭后，聯(lián)合國秘書長吳丹根據第242號決議任命瑞典駐蘇聯(lián)大使貢納爾·雅林為中東特別代表，同有關國家進行接觸，但均無果而終；1969年1月，法國提議通過召開美、蘇、英、法四大國會議的方式商討中東問題，四國在兩年多時間里在紐約舉行了70多次會談，但未取得任何實質性進展。美國于1971年12月宣布拒絕參加，導致四大國會議無果而終。盡管如此，美、蘇卻在中東問題上達成了一定共識，即以色列從被占領土撤走，阿以雙方通過談判實現中東和平，但美、蘇圍繞以色列撤出的邊界以及是否同時解決難民問題仍存在尖銳分歧。

此后，伴隨美蘇關系緩和，雙方在中東開始謀求“不戰(zhàn)不和”的僵持局面。在此背景下，美國國務卿羅杰斯提出了解決中東問題的方案即“羅杰斯計劃”，其要點包括：

其一，以色列原則上應退出1967年戰(zhàn)爭所占領土，但不包括戈蘭高地、耶路撒冷老城；以色列撤出的地區(qū)為非軍事區(qū)，以保證以色列安全。

其二，把流亡的巴勒斯坦人視為需要公正對待的難民，但不承認巴勒斯坦人的民族權利。

其三，耶路撒冷地位待定。

其四，徹底解決阿以沖突的辦法是阿以直接談判。

在巴勒斯坦問題上，羅杰斯方案的進步在于它強調了巴勒斯坦問題的重要性，但它仍然視之為難民問題，而不是民族權利問題；它強調巴勒斯坦難民問題應該在埃及、約旦和以色列之間解決。

“羅杰斯計劃”事實上否定了巴以分治方案，根本未考慮巴勒斯坦作為民族實體獨立建國或自治的民族權利。阿拉伯國家堅持以色列必須撤出1967年戰(zhàn)爭所占領土，必須承認巴勒斯坦的民族自治權。“羅杰斯計劃”遭到了巴解組織的堅決反對，而以色列也堅決反對回到1967年戰(zhàn)爭以前的邊界，“羅杰斯計劃”因此夭折。

（二）美國通過《戴維營協(xié)議》提升對巴勒斯坦問題的主導權

由于阿以沖突使埃及陷入困境，特別是美蘇維持“不戰(zhàn)不和”，埃及與蘇聯(lián)關系惡化，促使埃及選擇通過發(fā)動對以色列的戰(zhàn)爭實現“以戰(zhàn)促和”。1973年第四次中東戰(zhàn)爭尤其是阿拉伯國家發(fā)起的石油斗爭，極大改變了西方國家尤其是美國對阿以沖突和中東和平進程的態(tài)度。

在1973年戰(zhàn)爭中，美、蘇均對阿以雙方提供軍事援助，并使雙方沖突的風險上升。為避免美、蘇直接對抗，美國國家安全事務助理基辛格赴莫斯科與蘇聯(lián)領導人會談，最后達成?；饏f(xié)議，并在此基礎上通過了重申第242號決議內容的安理會第338號決議。1973年12月，根據聯(lián)合國秘書長瓦爾德海姆的倡議，聯(lián)合國中東和平會議在日內瓦召開，但由于以色列的反對，埃及關于巴解組織參會的提議并未實現，巴解組織被排除在和會之外。會議未取得任何實質成果，因為它在實質上只是美國應付蘇聯(lián)抗議美國單獨調解阿以沖突的形式。

日內瓦會議失敗后，基辛格通過1975年密集的“穿梭外交”分別實現埃以軍隊脫離接觸和敘以軍隊脫離接觸的協(xié)議，進而為美國調解巴以沖突創(chuàng)造了條件。在此過程中，美國總統(tǒng)尼克松因水門事件于1974年8月辭職，繼任的福特總統(tǒng)繼續(xù)把緩和阿以沖突、將蘇聯(lián)排斥在中東和平進程之外作為美國中東政策的中心。

1977年吉米·卡特任美國總統(tǒng)，當時蘇聯(lián)實行全球“進攻性戰(zhàn)略”，并積極在中東地區(qū)進行擴張，因此卡特把中東作為美國全球戰(zhàn)略的重點，提出了著名的“卡特主義”，其核心內容是在中東反擊對美國利益構成威脅的任何挑戰(zhàn)，同時提出“全面解決中東問題”的構想，并使巴勒斯坦問題成為美國中東政策的中心議題。巴勒斯坦問題在卡特政府中東政策中的地位有明顯提高。

首先，美國重視解決巴勒斯坦難民問題，但仍不贊成建立獨立的巴勒斯坦國家。卡特曾于1977年3月公開表示“必須為許多年來遭受苦難的巴勒斯坦難民提供一個家園”。這是1947年巴以分治決議以來美國首次提出為巴勒斯坦提供“家園”，但卡特仍不贊成巴勒斯坦建立獨立的國家，他認為巴勒斯坦要么在以色列的控制下享有自治權利，要么作為一個實體依附于約旦。盡管如此，值得肯定的是，1977年9月美國國務院發(fā)表聲明，開始把巴勒斯坦問題作為全面解決阿以沖突的一部分。

其次，美國對巴解組織的態(tài)度有所改變，有條件地認可巴解組織參與巴勒斯坦問題的談判。相對于過去美國官方認為巴解組織為“恐怖組織”，卡特對巴解組織的態(tài)度有明顯進步。他曾在發(fā)言中指出：“巴勒斯坦解放組織不代表一個國家，它是代表大部分巴勒斯坦人的一個組織。我當然不認為他們是巴勒斯坦人的唯一代表?！笨ㄌ剡€表示，如果巴解組織承認聯(lián)合國第242號決議，美國將與其進行直接對話，并允許它參加中東和談。由于美國親以猶太勢力的強烈反對，加之巴解組織仍拒絕接受第242號決議，卡特政府在解決巴勒斯坦問題上的努力并未取得任何實際進展。

但是，由于第三次中東戰(zhàn)爭后埃及與蘇聯(lián)關系惡化，埃及總統(tǒng)薩達特致力于通過緩和與美國關系、解決阿以沖突，減輕埃及因阿以沖突承受的巨大壓力，解決巴勒斯坦問題的方案才成為在美國推動下埃及和以色列簽署的《戴維營協(xié)議》的一部分。1977年11月，薩達特對以色列進行破冰式訪問，提出了締結埃以和平協(xié)定的條件，其內容主要包括以色列結束占領1967年以來侵略的阿拉伯領土；實現巴勒斯坦人民包括民族自決和建立國家在內的民族權利；采取國際措施保障各國和平生活在安全有保證的邊界內；根據《聯(lián)合國憲章》通過和平手段解決彼此分歧；結束本地區(qū)的戰(zhàn)爭狀態(tài)。其中撤出1967年戰(zhàn)爭占領的領土、承認巴勒斯坦的民族權利遭到以色列拒絕。

薩達特拋開美國訪問以色列促使美國加大了對埃以關系的斡旋。1978年9月6日，美國、埃及、以色列在戴維營舉行中東問題和談；9月17日，美埃以三方達成《戴維營協(xié)議》，即《關于實現中東和平的綱要》和《關于埃及同以色列之間和平條約的綱要》，前者著眼于解決阿以沖突特別是巴勒斯坦問題，后者著眼于解決埃及和以色列的領土、邊界和建交問題。其中《關于實現中東和平的綱要》提出了關于約旦河西岸和加沙自治計劃，但回避了耶路撒冷地位和巴勒斯坦難民問題。

《戴維營協(xié)議》在本質上是埃及違背1967年阿盟峰會的“三不”政策（不承認以色列、不同以色列和解、不同以色列談判）單獨和以色列媾和的結果，因此遭到了其他阿拉伯國家和巴解組織的強烈反對。

《戴維營協(xié)議》導致阿拉伯國家陣營分裂為3個派別：一是“拒絕陣線”，堅決反對埃以媾和以及《戴維營協(xié)議》，主要由利比亞、敘利亞、阿爾及利亞、民主也門、伊拉克和巴解組織組成；二是“溫和派”，不反對通過談判解決中東問題，但反對埃及和以色列單獨媾和，主張阿拉伯國家采取一致行動，在恢復巴勒斯坦合法權利、收回被占領土的基礎上全面解決中東問題；三是“支持派”，只有蘇丹、阿曼、摩洛哥支持埃以媾和。

埃及和以色列在美國的主導下開啟中東和平進程，并實現埃以建交，基本上解決了阿以沖突中的埃以問題，使埃及實現了收回西奈半島、獲得美國大批援助等國家利益。此外，埃及試圖在實現埃以和解的同時解決巴勒斯坦問題，無疑有其積極價值。但薩達特顯然低估了阿以沖突的整體性和巴勒斯坦問題的復雜性，其消極影響和歷史教訓主要有三：

其一，埃以媾和導致阿拉伯世界陷入嚴重分裂，不利于整體解決阿以沖突，削弱了阿拉伯國家團結對以色列斗爭的力量。

其二，埃及淪為美國對蘇聯(lián)斗爭的工具。冷戰(zhàn)時期埃及的政策深受冷戰(zhàn)體制的制約，其從親蘇轉向親美，并單獨和以色列媾和，為蘇聯(lián)支持“拒絕陣線”對抗美國、以色列和埃及創(chuàng)造了條件，事實上使埃及成為美國在中東和平問題排斥蘇聯(lián)影響的工具。如前所述，1973年第四次中東戰(zhàn)爭后，美國極力排斥蘇聯(lián)對中東問題的影響，單獨推動埃及與以色列媾和就是這一政策的產物。

面對埃及與美國走近以及《戴維營協(xié)議》的簽署，蘇聯(lián)開始轉變對巴解組織的態(tài)度。上述“拒絕陣線”的形成，固然與那些國家反對埃以媾和有關，同時也與蘇聯(lián)的組織和推動密不可分。在1974年阿盟確認巴解組織為全體巴勒斯坦人唯一合法代表、巴解組織以觀察員身份參加聯(lián)合國后，蘇聯(lián)在阿拉法特訪問莫斯科時同意巴解組織在莫斯科設立辦事處。1977年阿拉法特再次訪問莫斯科，蘇聯(lián)正式承認巴解組織為巴勒斯坦人民的唯一合法代表。

《戴維營協(xié)議》簽署后，蘇聯(lián)積極支持“拒絕陣線”反對埃以媾和，造成埃及在阿拉伯世界的嚴重孤立和阿拉伯國家分裂的加劇。這一切都與冷戰(zhàn)體制下的美、蘇斗爭存在密切關系，而埃及和巴勒斯坦既是美、蘇大國斗爭的對象，也是美、蘇大國斗爭的工具，某種程度也都是冷戰(zhàn)的犧牲品。

由此，《戴維營協(xié)議》的簽署成為美國中東外交的重大勝利，標志著美國在中東事務上比蘇聯(lián)有更大發(fā)言權，并對此后的中東和平進程產生了深遠影響；而埃及與以色列媾和導致的阿拉伯世界分裂，又為蘇聯(lián)利用矛盾插足中東提供了機會。

其三，薩達特嚴重低估了巴勒斯坦問題的復雜性。薩達特寄望通過埃以締結和平條約的同時解決巴勒斯坦問題，既低估了以色列在巴勒斯坦問題上的頑固性，也低估了巴解組織在巴勒斯坦民族權利、耶路撒冷地位未定以及違背阿盟“三不”政策情況下接受《戴維營協(xié)議》安排的難度，更高估了美國在中東和平問題上的能力和信譽。

事實表明，由于以色列缺乏誠意，巴解組織反對《戴維營協(xié)議》，特別是以色列堅持決不撤至1967年戰(zhàn)爭前邊界，決不放棄耶路撒冷，并加強對戈蘭高地控制，以及1982年以色列入侵黎巴嫩打擊巴解組織的第五次中東戰(zhàn)爭爆發(fā)，都使解決巴勒斯坦問題變成不可能。至此，薩達特通過埃以建交解決巴勒斯坦問題的希望已完全化為泡影。

（本文根據發(fā)表于《西亞非洲》2024年第3期的《20世紀大國政治與巴勒斯坦問題的悲劇》一文的部分內容改寫）

“中東睿評”是上海外國語大學中東研究所劉中民教授的專欄，堅持現實性、理論性、基礎性相結合，以歷史和理論的縱深回應現實問題。