據(jù)報道，12月23開始的十三屆全國人大常委會第七次會議正在審議土地管理法等17部法律的修正案草案的議案，而土地管理法修訂的重心之一就是集體土地征收制度。

從已經(jīng)公布的土地管理法修正案征求意見稿來看，征地制度主要從三個方面進(jìn)行修改：一是明確界定土地征收的公共利益，二是進(jìn)一步規(guī)范征地程序，三是完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元的保障機(jī)制。應(yīng)該說，這三個方面抓住了征地制度改革的重心，是正確的方向。

由于集體土地征收涉及重要的利益關(guān)系變動，征地引起的行政案件呈現(xiàn)多發(fā)狀態(tài)，如在2016年最高人民法院行政審判庭（不含立案庭及巡回法庭）受理的3000件行政案件中，就有約18%案件涉及集體土地征收，同時占比近20%的起訴要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的案件中，因土地征收、房屋拆遷引發(fā)的案件也占70%以上，征地案件呈現(xiàn)了社會關(guān)注度高，矛盾易激化，息訴難度大，糾紛周期長的特點(diǎn)。

從行政審判角度，征地案件則存在原告不知道“告什么”、法院不知道“審什么”的突出問題。2015年5月1日修訂實(shí)施的行政訴訟法第十二條規(guī)定的行政訴訟受案范圍中，明確增列了“征收、征用及補(bǔ)償決定”，不僅國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例上規(guī)定的“房屋征收決定”、“房屋征收補(bǔ)償決定”屬于行政訴訟受案范圍，集體土地征收決定、補(bǔ)償決定也應(yīng)屬于行政訴訟受案范圍。

但是令人吃驚的是，現(xiàn)行土地管理法上并沒有征地決定與補(bǔ)償決定制度，當(dāng)當(dāng)事人就是否應(yīng)該征地問題訴至法院時，不知道該起訴哪一個行政行為，法院也不知道審理哪一個行為。而當(dāng)征地協(xié)議無法簽訂時，現(xiàn)行土地管理法上也沒有一個法律機(jī)制確定征地補(bǔ)償，進(jìn)而導(dǎo)致當(dāng)事人起訴時，不知道該起訴哪一個主體，法院也因?yàn)闆]有一個補(bǔ)償決定行為的前期基礎(chǔ)，審理起來很是困難。

目前正在審議中的土地管理法修正案，雖然明確界定了征地的公共利益，但是在決定是否征地的問題上卻保留現(xiàn)行土地管理法第四十五條的“征收……土地，由國務(wù)院（省、自治區(qū)、直轄市人民政府）批準(zhǔn)”規(guī)定方式。無論是國務(wù)院還是省、自治區(qū)、直轄市人民政府的征地批準(zhǔn)行為，均是以向其請示的下級政府“批復(fù)”的方式作出，這種“批復(fù)”是一種內(nèi)部行為，不具有征地決定的外部法律效力，不能等同于征地決定。

國務(wù)院甚至發(fā)文強(qiáng)調(diào)征地批復(fù)的內(nèi)部行為屬性，如2015年5月14日，國務(wù)院發(fā)布國發(fā)〔2015〕27號文，決定在前期大幅減少部門非行政許可審批事項的基礎(chǔ)上，再取消49項非行政許可審批事項，將84項非行政許可審批事項調(diào)整為政府內(nèi)部審批事項。在84項調(diào)整為政府內(nèi)部審批的非行政許可審批事項中，第40項為國土資源部行使的“土地征收審查”。

國務(wù)院發(fā)文同時指出：“調(diào)整為政府內(nèi)部審批的事項，不得面向公民、法人和其他社會組織實(shí)施審批?！眱?nèi)部行為的“征地批復(fù)”并非產(chǎn)生外部法律效力的“征地決定”。因此，現(xiàn)行土地管理法修改時，亟需在征地批準(zhǔn)的內(nèi)部行為之下，確定一個征地決定制度，以解決行政訴訟過程中爭議是否應(yīng)該征地時行政相對人不知道告什么，法院不知道審什么的困境，同時回應(yīng)2015年5月1日修訂施行的行政訴訟法第12條的要求。

目前正在審議中的土地管理法修正案，也把征地實(shí)踐中一直存在的征地協(xié)議明確加入修訂后的第46條，即規(guī)定“相關(guān)前期工作完成后，市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門與被征地農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議，測算征地補(bǔ)償安置費(fèi)用并保證足額到位。”這是一個在法律上承認(rèn)通過協(xié)商方式推進(jìn)征地實(shí)施的重要變革，是一個重要的進(jìn)步。但是，如果被征地農(nóng)民、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織與有關(guān)部門無法就補(bǔ)償安置簽訂協(xié)議時，卻無相應(yīng)的“補(bǔ)償決定”制度設(shè)置，導(dǎo)致安置補(bǔ)償糾紛的遷延不決，也無法解決當(dāng)前法院審理的難題：當(dāng)沒有前期協(xié)議的安置補(bǔ)償爭議訴至法院時，起訴人往往不知道告什么，法院也很難確定審什么。這一缺乏征地補(bǔ)償決定的土地管理法修正案，也與2015年5月1日修訂施行的《行政訴訟法》第12條將“補(bǔ)償決定”（應(yīng)包括國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定與集體土地征收補(bǔ)償決定）納入行政訴訟受案范圍規(guī)定不相適應(yīng)。

正確的修法方向需要準(zhǔn)確的法律表達(dá)。土地管理法修正案應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)行草案缺乏“征地決定、補(bǔ)償決定”的問題，以解決征地審判過程中原告不知道告什么，法院不知道審什么的問題。