自然災害中，離開家鄉(xiāng)的人。傅蓓夢 圖

今年進入汛期以來，中國已有多地出現(xiàn)極端天氣和洪澇災害。從防災救災的角度，如何創(chuàng)新氣候投融資工具，以應(yīng)對全球氣候變化所致的氣候災害頻次高、強度大等問題，是值得政府和私人部門關(guān)注的重要課題。

氣候災害頻發(fā)，帶來巨大經(jīng)濟和社會損失

聯(lián)合國氣候行動高級別倡導者（the UN Climate Change High-Level Champions）、聯(lián)合國復原力競賽（the UN Race to Resilience）、艾德里安·阿爾什特-洛克菲勒基金會復原力中心（the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center）和馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的聯(lián)合倡議報告數(shù)據(jù)顯示，過去50年中，全球與天氣相關(guān)的災害數(shù)量增加了五倍，氣候變化是主要驅(qū)動因素。當前全球平均氣溫相對工業(yè)化前水平升高1.1攝氏度，氣候變暖進一步加劇了氣候災害發(fā)生的數(shù)量和嚴重程度，例如2010年與氣候相關(guān)的災害平均數(shù)量是1970年的五倍。

與天氣有關(guān)的災害的歷史數(shù)據(jù)。圖片 來源：Building a climate resilient future——Five priorities for the global insurance industry，the UN Climate Change High-Level Champions, the UN Race to Resilience, the Adrienne Arsht-Rockefeller Foundation Resilience Center, and Marsh McLennan. 

世界銀行全球減災和災后恢復框架（又稱“全球減災與恢復基金”，Global Facility for Disaster Reduction and Recovery，GFDRR）的報告顯示，從全球看， 2000-2019年期間，干旱和洪水造成的有記錄損失是7640億美元，僅風暴就造成13900億美元損失，其中大部分來自與風暴相關(guān)的洪水災害。此外，洪水和干旱等氣候災害還產(chǎn)生了廣泛的其他破壞性影響。如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的破壞、全球供應(yīng)鏈的中斷以及疾病和其他公共衛(wèi)生成本的增加。其中受影響最嚴重的，通常是貧困和邊緣化人口，如災害導致的流離失所。亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)顯示，2010-2021年期間，亞太地區(qū)共有2.253億人流離失所，主要由與天氣有關(guān)的災害引發(fā)，其中中國大陸因自然災害導致的流離失所人數(shù)為7000萬（下圖）。

亞太地區(qū)因災害在國內(nèi)流離失所的數(shù)據(jù)（2010-2021）  圖片來源： 亞洲開發(fā)銀行報告 From Pandemic to Greater Resilience：Enhancing Disaster Risk Financing in the People’s Republic of China

很多人對2021年7月河南省遭遇突發(fā)特大暴雨的受災情況記憶猶新。鄭州市24小時內(nèi)降水量超過610毫米，相當于通常情況下一年的降水量。當年河南洪災造成302人死亡，50人失蹤，3萬多間房屋倒塌，直接經(jīng)濟損失高達176.8億美元。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行的數(shù)據(jù)，中國2019年災害造成的經(jīng)濟損失高達475億美元，而來自中國應(yīng)急管理部的數(shù)據(jù)是，當年災害造成直接損失為3270.9億元。

挑戰(zhàn)愈發(fā)嚴峻：抗災救災的公共財政缺口，與頻次高、強度大的氣候災害

國際經(jīng)驗表明，與災害相關(guān)的預算和融資工具可分為兩類：

一類是風險自留工具，即通過建立用于防災救災的儲備基金，對所發(fā)生災害的損失進行補償，如編制與預防災害風險相關(guān)的預算項目和儲備金，對災害發(fā)生后的各項資金使用進行配置，常見的操作方式包括發(fā)行政府債券作為災后借款等；

另一類是風險轉(zhuǎn)移工具，即通過傳統(tǒng)保險、參數(shù)保險、巨災債券等保險掛鉤債券，對災害風險進行分散、轉(zhuǎn)移或?qū)_。前者通常適用于發(fā)生頻率高但強度相對較低的災害，后者則常被用于應(yīng)對發(fā)生頻率低但強度高的災害。

一種普遍的誤解是，政府的財政儲備有能力應(yīng)對所有氣候災害。事實上，對全球所有政府而言，這都不是容易做到的。

這是因為，發(fā)生災害和相關(guān)危機時，相應(yīng)經(jīng)濟支持和援助所需的財政資金，都可被視為政府表外或有債務(wù)?？珊唵卫斫鉃?，政府正常開支之外的額外負擔。更不用說，大規(guī)?；蚋哳l次的氣候災害發(fā)生時，需要用于救災的財政資金，通常遠遠超出正常財政能力。從更現(xiàn)實的角度看，許多國家的預算本已受到限制，經(jīng)歷其他經(jīng)濟社會危機（如全球大流行的公共衛(wèi)生事件）后，財政空間進一步緊張，這種情況下，氣候災害的突發(fā)性和不可預測性使得原本有限的財政資源面臨更大壓力。

亞洲開發(fā)銀行在一份名為《從大流行到增強抗災能力：加強中國的災害風險融資》的報告中披露，在中國，氣候災害正成為最主要的災害風險，歷史上造成了更多破壞，其帶來的經(jīng)濟成本和死亡人數(shù)遠高于地震。

這份報告提到，中國的災害性天氣有其特征。遼河和海河平原、黃土高原、四川盆地和云貴高原常發(fā)生干旱災害；每年降水天數(shù)的增加對南方的影響大于北方；熱帶氣旋主要影響沿海地區(qū)；北方會出現(xiàn)沙塵暴天氣災害等。中國近百年來最嚴重的洪澇災害發(fā)生在1998年的嫩江、松花江、長江流域。29個自治區(qū)、省、市不同程度被淹。黑龍江、湖北、湖南、江西等省份受影響最大。造成2.23億人受災，4150人死亡，全國1.96億畝（1310萬公頃）土地被淹，3.18 億畝（2120 萬公頃）土地受到影響。大約685萬間房屋被毀，直接經(jīng)濟損失高達480億美元。此外，還有1975年創(chuàng)紀錄的暴雨和洪水，河南駐馬店周圍60多座水壩倒塌，據(jù)報道造成約23萬人死亡。

該報告顯示，中國在2003年至2018年期間遭受了與洪水有關(guān)的災害。其中2010年、2013年和2016年損失尤其嚴重。這些情況由氣候變化導致的更多極端降雨而來，背后是更脆弱的環(huán)境和更大的風險敞口。

中國2003-2018年由氣候災害引發(fā)的經(jīng)濟損失（以百萬人民幣計）  圖片來源：亞洲開發(fā)銀行報告Disaster Displacement in Asia and the Pacific——A Business Case for Investment in Prevention and Solutions

中國當前救災資金來源主要由三部分構(gòu)成，即中央和地方各級政府的救災資金預算、社會捐贈和受災地區(qū)的群眾自救投入。

從公共財政角度看，中國政府的救災資金風險自留和補償?shù)馁Y金來源通常包括：編制占年度財政預算1%到3%的預算準備金，主要用于災害應(yīng)急管理響應(yīng)、農(nóng)業(yè)救災援助等預算項目；由各級政府根據(jù)預算法留出應(yīng)對災害等突發(fā)事件的預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金以及預留專項資金，例如專門用于救災的中央財政救災資金、農(nóng)業(yè)防災救災資金、農(nóng)業(yè)和洪澇災害救助資金等。

中國在中央層面，為減輕地方政府負擔，倡導通過建立資金直達災區(qū)和項目機制，由中央財政對受災較重省份的倒塌和嚴重損壞民房進行補貼救濟，對災毀農(nóng)田和農(nóng)業(yè)設(shè)施、水利設(shè)施安排災害防治補助資金。

支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力的項目建設(shè)，是補短板、強弱項、惠民生的重要安排，資金規(guī)模通常巨大。因此，國家通常通過各種財政赤字手段開展救災援助。例如，2023年中國政府決定第四季度增發(fā)國債10000億元，主要用于支持地方災后恢復重建和提升防災減災救災能力。這些資金全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方，用于災后恢復重建，以及各項防洪治理工程、自然災害應(yīng)急能力提升工程、城市排水防澇能力提升行動等。

面對當前氣候災害發(fā)生頻率高、損失大的情況，亟需探索構(gòu)建與新形勢相匹配的氣候風險與融資的系統(tǒng)框架，探索政府財政資金和私營部門相結(jié)合的創(chuàng)新氣候風險投融資模式，以解決公共財政缺口大、應(yīng)急資金水平不足的突出問題。

應(yīng)對氣候災害風險：從事后救災到建立韌性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變

當人們分析氣候風險時，一般參考氣候相關(guān)財務(wù)信息披露工作組（Task Force on Climate-Related Financial Disclosure，TCFD）的相關(guān)標準。這是2015年由G20成員國組成的金融穩(wěn)定理事會在第21屆聯(lián)合國氣候變化大會設(shè)立的組織，旨在通過制定統(tǒng)一的氣候變化相關(guān)信息披露框架，幫助投資者、貸款人和保險公司等金融機構(gòu)合理評估氣候變化相關(guān)風險及機遇。

按照TCFD的標準，可將氣候相關(guān)風險分為物理風險與轉(zhuǎn)型風險兩大類。所謂物理風險，是氣候變化直接帶來的風險，通常分為短期和長期兩種。短期風險通常是由事件觸發(fā)帶來的風險，例如洪水颶風等極端天氣；長期風險則是氣候變化的長期積累帶來的全球升溫、海平面上升等。

轉(zhuǎn)型風險則更多與產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)聯(lián)，例如政府和企業(yè)如何應(yīng)對氣候變化的政策、法律、技術(shù)、市場、聲譽挑戰(zhàn)等。

本文討論的氣候災害，正是氣候變化物理風險直接導致的惡性后果，同時與氣候變化轉(zhuǎn)型風險息息相關(guān)。

應(yīng)對氣候災害風險管理時，傳統(tǒng)的資金籌集和分配手段存在很多問題。

首先是，公共資金的使用效率問題。主要表現(xiàn)為，很多政府將更多資金投入在救災而非防災領(lǐng)域。全球領(lǐng)先的風險管理和保險顧問機構(gòu)馬什·麥克倫南（Marsh McLennan）的報告披露，全球范圍內(nèi)，只有12%的災害管理資金用途致力于增強防御災害的韌性，其余均用于災后響應(yīng)和恢復。

研究顯示，綜合考慮風、洪水、地震和火災造成的自然災害損失來建模發(fā)現(xiàn)，在針對降低風險的環(huán)節(jié)平均每投資1美元可獲得13美元回報，從投資回報率（Return-on-investment, ROI）的財務(wù)指標視角看，這顯然非常值得。但現(xiàn)實是，幾乎90%的資金并未投資在建立氣候韌性方面。

除了對公共資金的低效使用外，另一個重要問題是，過度強調(diào)事后救災可能導致更多道德風險。例如，2005年美國政府問責辦公室的審計發(fā)現(xiàn)，為卡特里娜颶風和麗塔颶風的受災者提供的60億美元聯(lián)邦緊急救濟款項中，有多達14億美元被用于不當或欺詐性付款。

全球越來越多的政府、金融機構(gòu)和國際組織，正在將建立應(yīng)對氣候災害風險的韌性作為首要戰(zhàn)略。在城市領(lǐng)域，韌性（或稱為彈性，復原力）通常被認為是城市系統(tǒng)在應(yīng)對急性沖擊或慢性壓力時的復原能力。這一概念在氣候議題上也是同樣，氣候的物理風險通常表現(xiàn)為極端降水等急性沖擊和全球升溫等慢性壓力，構(gòu)建應(yīng)對物理風險的復原能力即建立應(yīng)對氣候變化的韌性。從被動應(yīng)對災后修復到主動建立氣候韌性，是戰(zhàn)略方向的重要轉(zhuǎn)變，也是當前氣候災害投融資的發(fā)展重點。這種轉(zhuǎn)向，需要公共部門和私營部門開展創(chuàng)新合作。我們后面還會展開分析和論述。

[作者段心凱，碩士畢業(yè)于清華大學經(jīng)管學院及牛津大學布拉瓦尼克政府管理學院，英國外交部志奮領(lǐng)學者，研究方向為氣候投融資、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略及ESG國際比較研究，曾任國家發(fā)改委城市中心國際合作項目總監(jiān)、萬科集團南方區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作首席合伙人，現(xiàn)任Ecopivot（香港）董事總經(jīng)理，專注于ESG信息披露與整合投資咨詢。]