從20世紀(jì)80年代的110，到如今的12345熱線，政府開設(shè)便民服務(wù)熱線已經(jīng)走過了40多個(gè)年頭。政府熱線是連接民眾和政府之間的樞紐，主要目的是受理訴求人的咨詢、求助和投訴等，解決個(gè)人或集體遇到的困難。

中國自古就有“登聞鼓”的傳統(tǒng)，目的就是要破除政府與民眾的隔膜，保證下情上達(dá)，但這些制度缺乏穩(wěn)定性、即時(shí)性和可靠性。而政府熱線是通過信息技術(shù)聯(lián)通起來的，不僅記錄訴辦雙方的意見，也對(duì)整個(gè)處理過程進(jìn)行詳細(xì)的記錄，實(shí)現(xiàn)整個(gè)過程的可理解和可視化，從而明確了各方責(zé)任和流程，也提升了效率。

但近年來，不合理、不合規(guī)的“越界”訴求也相應(yīng)增加，讓政府熱線變成了“許愿池”。此前多地曬出一批12345熱線接到的不合理訴求，其中不乏非常奇葩的案例。12345熱線日益不堪重負(fù)的問題，應(yīng)該引起重視。

不合規(guī)不合理訴求大量增長

從20世紀(jì)80年代開始，長春和沈陽等城市開始建立12345市長熱線，然后逐步擴(kuò)散到全國各地城市。經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，12345熱線日益成熟，深入人心，形成閉環(huán)，取得了廣泛的治理效能。比如，北京市2024年上半年12345熱線受理反映總量1120余萬件，五年半受理群眾和企業(yè)反映1.4億件。龐大的數(shù)字反映了政府與民眾之間的密集互動(dòng)，忠實(shí)地記錄了城市各個(gè)角落跳動(dòng)的脈搏。

過去一段時(shí)期，為了提高為民服務(wù)的效率，讓民眾找得到政府部門，各地城市政府部門都建立起自己的熱線，諸如住建、稅務(wù)、市場、環(huán)衛(wèi)等，幾乎每個(gè)城市都有幾十根市民熱線。這些熱線架起了民眾與政府部門聯(lián)系的橋梁，提供了解決問題的通道，但熱線太多，也讓人迷失在一大堆號(hào)碼中，眼花繚亂。

后來，各地政府嘗試探索熱線的歸并工作，將多個(gè)部門的熱線整合成全市性的一根熱線，開始了以12345熱線為中心的便民熱線時(shí)代。

2021年，國家層面開始推動(dòng)政務(wù)便民熱線的優(yōu)化合并，基本形成了110和12345兩根熱線并行的熱線服務(wù)格局。通過將其他非警務(wù)或非緊急類熱線歸并到12345熱線，使得12345熱線成為非緊急類訴求的總客服，也進(jìn)一步提升了12345熱線的權(quán)威性，獲得了更大范圍的認(rèn)可和信任。

但這幾年來，12345熱線中涌現(xiàn)出了大量不合規(guī)不合理訴求。目前，從各地城市運(yùn)行中心看到的情況是，這類訴求的比率通常能達(dá)到20%甚至30%以上。如“12345·臨沂首發(fā)”數(shù)據(jù)顯示，2023年1月至8月，該市12345熱線受理的300多萬件訴求中，不合規(guī)訴求達(dá)5.3萬件，平均每天200多件。

梳理各地的政策規(guī)定可以看到，目前明確或認(rèn)定的不合規(guī)不合理訴求，大致可以分為四大類：

其一，職能外訴求：相關(guān)訴求不在12345熱線受理范圍內(nèi)，須通過訴訟、仲裁、紀(jì)檢監(jiān)察、行政復(fù)議、政府信息公開等程序解決；其二，非法訴求：相關(guān)訴求涉及違反法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定或社會(huì)公序良俗，屬于法律法規(guī)等規(guī)定不予受理的事項(xiàng)；其三，重復(fù)訴求：相關(guān)訴求已在辦理過程中或按照相關(guān)流程已經(jīng)辦理完畢，但同一或不同訴求人對(duì)處理結(jié)果不滿意，仍然反復(fù)通過熱線投訴，還有對(duì)于政策咨詢或服務(wù)指南等已明確答復(fù)的問題，仍然基于各種原因而反復(fù)詢問；其四，無效訴求：屬于不合理的要求或期望，如投訴“理發(fā)店剪壞劉海，要求恢復(fù)原樣”“想棄養(yǎng)孩子，希望政府接收”等。

“12345，有事找政府”，這句話擲地有聲，代表了政府對(duì)人民的莊重承諾，也表達(dá)了12345熱線服務(wù)于民的勇氣和決心。然而，這句話就跟“有困難，找警察”一樣，邊界和范圍都非常模糊，充滿多義性，很不好理解?！坝欣щy”的“困難”究竟是哪些困難，“有事”究竟是什么類型或特點(diǎn)的事，缺乏明確的細(xì)則和邊界。

因此，12345熱線“有事找政府”的口號(hào)，易形成幾乎能滿足無限承諾的期許，似乎是有求必應(yīng)，無所不能。同時(shí)，“辦結(jié)率或滿意率100%”等宣傳語，固然是為了展示熱線工作的良好效能，但也為政府無所不能的想象提供了證據(jù)。對(duì)辦結(jié)率和滿意率的考核，則直接推動(dòng)了一線工作人員疲于奔命，去面對(duì)民眾稀奇古怪或無理糾纏的訴求，左右為難。

社會(huì)治理需要多方合奏“交響曲”

實(shí)際上，回過頭去看，110報(bào)警電話發(fā)展的歷史，也同樣面臨不合理訴求超載的問題。早在1996年，福建漳州110報(bào)警服務(wù)臺(tái)曾對(duì)社會(huì)公開承諾，“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”，這就是通常所說的“四有四必”，也被稱為是“16字方針”。這個(gè)承諾隨后被公安部向全國公安機(jī)關(guān)推廣，成為各地110報(bào)警平臺(tái)的標(biāo)語和口號(hào)。

由于110警務(wù)平臺(tái)的知名度和影響力很大，很多人都不加選擇地通過110電話來反映情況和問題，期望得到政府部門的重視和響應(yīng)。各地都冒出了大量非警務(wù)類訴求，使公安部門承受了巨大壓力，甚至一定程度上影響了公安部門的主責(zé)主業(yè)。隨之而來的就是，很多地方公安系統(tǒng)就逐步刪除或摒棄“四有四必”的提法，努力回歸公安的本職工作。

12345熱線的發(fā)展，不僅讓民眾能積極反映個(gè)人訴求，也使政府部門加速運(yùn)轉(zhuǎn)起來。但是各種不合規(guī)不合理訴求，既使得12345熱線訴求超出負(fù)荷，也損害民眾的期待，導(dǎo)致相互不信任的結(jié)果。

從應(yīng)對(duì)措施來看，為了解決不合規(guī)不合理訴求的問題，目前不少地方出臺(tái)了相關(guān)政策文件，以申明12345熱線的職責(zé)范圍，明確群眾可提訴求的邊界。具體來看，主要是通過列舉或舉例等方式規(guī)定不合規(guī)不合理訴求的類別，通過強(qiáng)化工作流程嚴(yán)格篩選和過濾這類訴求，通過網(wǎng)絡(luò)或媒體等方式讓群眾了解，等等。

這些做法實(shí)際上承認(rèn)了政府權(quán)能是有限的，找到了理性對(duì)待民眾訴求的合理方法，進(jìn)而形成了向主責(zé)主業(yè)收縮的自覺。而對(duì)于民眾來說，必須要認(rèn)識(shí)到12345是公共產(chǎn)品，其職責(zé)是有邊界和有限度的，需要的是將應(yīng)該做的事情做好，而不是去做所有的事，因此必須要合理、合法和適度地提出各自的訴求。

12345熱線的發(fā)展及其應(yīng)用，拉近了政府與群眾的距離，形成了兩者緊密互動(dòng)的穩(wěn)定機(jī)制，尤其是提高了問題解決的效率、政府治理的精準(zhǔn)度，可以說是現(xiàn)代政府利用科學(xué)技術(shù)解決社會(huì)問題的經(jīng)典案例。但正是12345熱線的成功，誘發(fā)了不合規(guī)不合理訴求蔓延滋長，反而干擾了12345的主責(zé)主業(yè)。

說到底，政務(wù)服務(wù)不能大包大攬，也不是無所不能的。必須盡量摒棄12345無所不能的角色預(yù)設(shè)和民間想象，防止民眾對(duì)于政府熱線不當(dāng)?shù)钠谠S和訴求。

推進(jìn)國家治理的現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，需要大力建設(shè)法治政府、責(zé)任政府和回應(yīng)政府，提高政府響應(yīng)民眾訴求的能力。社會(huì)治理是國家治理的重要方面，但社會(huì)治理不是政府的“獨(dú)角戲”，而是政府、市場和社會(huì)合奏的“交響曲”，其中的關(guān)鍵是明確不同主體的職責(zé)權(quán)利及其邊界，實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元主體的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)力所能及和適度均衡的治理。只有這樣，才能更好地良性互動(dòng)，更好地發(fā)揮政府熱線的作用，提升社會(huì)治理現(xiàn)代化的水平。（作者系上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院教授）