隨著2025年海南自由貿(mào)易港封關(guān)政策的逐步落實，海南島即將迎來一次歷史性的變革—成為中國第一個全面實施“封關(guān)”政策的自由貿(mào)易港。海南開放的政策措施和不斷優(yōu)化的營商環(huán)境將進(jìn)一步為國內(nèi)外企業(yè)及個人提供自由的資金流動、信息交流，更便利化的國際貿(mào)易，更完善的人才發(fā)展空間。封關(guān)政策是將海南全島劃分為“境內(nèi)關(guān)外”區(qū)域，企業(yè)、經(jīng)營者和個人享受零關(guān)稅、低稅率等優(yōu)惠政策，這無疑為海南島發(fā)展注入了新活力。經(jīng)過四年的發(fā)展，海南自由貿(mào)易港建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入成型起勢階段。

稅收制度是海南自由貿(mào)易港制度建設(shè)的關(guān)鍵一環(huán)，構(gòu)建具備國際競爭力的稅收制度，是海南自由貿(mào)易港建設(shè)所展現(xiàn)的鮮明特點之一。2020年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，提出了“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段”的原則，初步建立與高水平自由貿(mào)易港相適應(yīng)的稅收制度架構(gòu)。2021年6月，全國人大常務(wù)委員會正式通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱“自貿(mào)港法”）。此后四年，多項稅收政策陸續(xù)出臺，初步形成具有競爭力的稅收制度和政策體系。

一、如何認(rèn)識海南自由貿(mào)易港稅收政策精髓

海南自由貿(mào)易港在建立稅收制度時提出科學(xué)、合理的五大原則：零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段等。主要內(nèi)容如下：

“零關(guān)稅”代表著在2025年封關(guān)運作前，對部分進(jìn)口商品，免征進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費稅。全島封關(guān)后，對進(jìn)口征稅商品目錄以外、允許海南自貿(mào)港進(jìn)口的商品，免征進(jìn)口關(guān)稅。

“低稅率”是指在海南自由貿(mào)易港實質(zhì)經(jīng)營的企業(yè)，實行企業(yè)所得稅15%優(yōu)惠稅率；對符合條件的個人，實行個人所得稅15%的優(yōu)惠稅率；通過兩項政策吸引經(jīng)營主體和人才集聚海南。

“簡稅制”是指在2025年封關(guān)后，將現(xiàn)行增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅及教育費附加等五稅合一，簡并為銷售稅，啟動在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅。

“強(qiáng)法治”是指稅收管理部門按實質(zhì)經(jīng)濟(jì)活動所在地和價值創(chuàng)造地原則對納稅行為進(jìn)行評估和預(yù)警，制定簡明易行的實質(zhì)經(jīng)營地、所在地居住判定標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化對偷漏稅風(fēng)險的識別，防范稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移，避免成為“避稅天堂”。積極參與國際稅收征管合作，加強(qiáng)涉稅情報信息共享。加強(qiáng)稅務(wù)領(lǐng)域信用分類服務(wù)和管理，依法依規(guī)對違法失信企業(yè)和個人采取相應(yīng)措施。

“分階段”是指分步驟實施零關(guān)稅、低稅率、簡稅制的安排，最終形成具有國際競爭力的海南自貿(mào)港稅收制度?！胺蛛A段”給出了確立和完善海南自貿(mào)港稅收制度的時間刻度；明確的階段性目標(biāo)有利于穩(wěn)步實施，盡快形成具有國際競爭力的稅收制度。

這五項原則不僅成為海南自由貿(mào)易港稅制的鮮明特色，而且始終指引海南稅制建設(shè)，激勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、進(jìn)一步減稅降稅負(fù)，提高征管效能、為“五稅合一”做好制度安排，推進(jìn)稅制完善和政策優(yōu)化。這些政策不僅凸顯完善合理的稅收制度保障對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵作用，更彰顯了海南自由貿(mào)易港發(fā)展的重要性和前瞻性。 

二、自由貿(mào)易港稅收制度給海南帶來了什么？

2021-2023年中央有關(guān)部門和海南省政府及有關(guān)部門持續(xù)發(fā)布的重要稅收政策一共12項，從頂層設(shè)計到具體實施路徑，制度保障日益完善，政策框架不斷完善和日益優(yōu)化，不斷釋放的政策紅利顯著推進(jìn)了海南經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，所得稅優(yōu)惠政策吸引人才和市場主體快速增加。2022年-2023年，個人所得稅的優(yōu)惠政策不斷細(xì)化，吸引了大量人才繼續(xù)涌入海南省。據(jù)海南日報報道，自2018年4月至2024年5月，累計引進(jìn)各類人才超70萬人。據(jù)全國工商聯(lián)調(diào)查顯示，海南省營商環(huán)境全國排名前移4位。市場主體增速連續(xù)34個月保持全國第一。全國首個營商環(huán)境建設(shè)廳揭牌成立。營商環(huán)境的優(yōu)化，稅收政策紅利效應(yīng)不斷放大，海南省經(jīng)營主體不斷增長，2023年一季度，海口新增經(jīng)營主體超20萬戶。其中，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)新增戶數(shù)同比增長40.31%，熱帶特色高效農(nóng)業(yè)新增戶數(shù)同比增長23.98%，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)新增戶數(shù)同比增長5.82%，旅游業(yè)新增戶數(shù)同比增長73.68%。新增注冊穩(wěn)中有升，新興產(chǎn)業(yè)增速加快，見證著?？诰劢拱l(fā)展四大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，加快構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的堅實步履。經(jīng)營主體增長是一項事關(guān)全方位推動高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、牽引性工程。這印證了海南自由貿(mào)易港一攬子“組合拳”政策，實現(xiàn)了目標(biāo)，為提前封關(guān)打下堅實基礎(chǔ)。

第二，不斷優(yōu)化的稅收政策激勵了進(jìn)出口總額總體上漲。海南自由貿(mào)易港在全球的影響力不斷增強(qiáng)，進(jìn)出口貿(mào)易總額處于增長趨勢中。2022年-2023年，全球社會經(jīng)濟(jì)波動加劇，國內(nèi)在雙循環(huán)發(fā)展中相應(yīng)地遇到了一些阻力，部分外資離開中國，前往東南亞一些國家、日本和美國等；對海南自由貿(mào)易港發(fā)展帶來一定影響?？傄?guī)模整體增加，但是趨勢在波動中下降。這說明，海南自由貿(mào)易港發(fā)展必須更大力度對外開放，在更高層次和規(guī)模上融入全球市場，成為中國經(jīng)濟(jì)雙循環(huán)的關(guān)鍵節(jié)點之一。

圖1  海南進(jìn)出口總額月度趨勢

第三，離島免稅業(yè)務(wù)占全球份額從2%增長到17%。盡管2022年中國社會經(jīng)濟(jì)運行遇到了重大挑戰(zhàn)，但是不斷優(yōu)化的“離島免稅政策”為海南自由貿(mào)易港發(fā)展提供了強(qiáng)勁動力，海南離島免稅業(yè)已成為21世紀(jì)全球旅游零售業(yè)獨特的成功案例。海南目前已成為全球第一大香化品牌免稅市場，離島免稅銷售額于2020年和2021年分別同比增長了127%和84%，均創(chuàng)下了歷史新高。從當(dāng)年三亞的一家小型門店，到如今發(fā)展成為價值數(shù)十億美元的支柱產(chǎn)業(yè)，三亞的門店也進(jìn)化成世界上最大的免稅商業(yè)綜合體。

在離島免稅購物政策方面最大的變革之一是，2023年3月對免稅購物商品的取貨政策進(jìn)行了重大調(diào)整。這些改進(jìn)措施主要分為兩個關(guān)鍵領(lǐng)域：“擔(dān)保即提”和“即購即提”。“擔(dān)保即提”即離島時嚴(yán)格的擔(dān)保和檢查。預(yù)計將進(jìn)一步促進(jìn)手表和珠寶等頂級奢侈品的銷售，而且伴隨著“即購即提”政策的實施，游客每次出島都可以直接購買限量香水、箱包、服裝、絲巾、太陽鏡、皮帶、體育用品等產(chǎn)品。消費者此前只能訂購以上商品，而零售商必須在消費者離開島嶼之前包裝并運送到機(jī)場、海港或指定的自提點。

這些措施能確保增加游客成為購物者的轉(zhuǎn)化率，并降低物流成本。離島免稅行業(yè)是中國政府旨在將旅游支出留在國內(nèi)、促進(jìn)國內(nèi)消費的象征。作為一個市場，海南有自己的原則、獨特的客戶群（主要是中國人），并且是“大趨勢”的重要組成部分，即最大量化中國國內(nèi)消費。海南離島免稅，對品牌方發(fā)揮了雙重作用，它本身就是一個大量的有價值的渠道。日益優(yōu)化的“離島免稅政策”為其日益高漲的全球自由貿(mào)易港地位給與了制度保障。

第四，所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策促進(jìn)規(guī)上企業(yè)利潤在波動中上升。為了加快發(fā)展海南自由貿(mào)易港，2022-2023年陸續(xù)出臺了一系列稅收政策， 細(xì)化了人才吸引政策、企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策征管措施、“零關(guān)稅”政策等，這些稅收政策在對標(biāo)國際最高水準(zhǔn)自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)上，充分體現(xiàn)了海南自由貿(mào)易港特色，因此顯著推動了海南自由貿(mào)易港發(fā)展。由圖2可知，股份制企業(yè)在波動匯中呈增加態(tài)勢，外資企業(yè)在2022年經(jīng)歷了國內(nèi)外環(huán)境的考驗后，再次大幅提升，尤其是2022年12月至2023年3月，增幅全國第一，成績十分亮眼。

2022年至今，海南省經(jīng)濟(jì)增速略高于全國平均值。海南省上市公司數(shù)量較少，行業(yè)分布廣泛，上市公司主要集中在?？谑小榇?，海南自由貿(mào)易港需要進(jìn)一步聚焦重點產(chǎn)業(yè)，加快培養(yǎng)公司上市。 

圖2  2018年1月-2023年3月海南省規(guī)模以上工業(yè)增加值月度趨勢圖（%）

三、海南自由貿(mào)易港新稅制推進(jìn)思路與政策建議

《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》提出，按照“零關(guān)稅、低稅率、簡稅制、強(qiáng)法治、分階段”的原則，構(gòu)建特殊的稅收制度安排?！昂喍愔啤钡闹匾憩F(xiàn)之一，是實現(xiàn)由以增值稅為主的流轉(zhuǎn)稅體系向銷售稅轉(zhuǎn)變，即于2025年之前實現(xiàn)增值稅、消費稅、車輛購置稅、城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費附加五項稅（費）合一，代之以在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)開征的銷售稅。本報告基于2024-2025年封關(guān)運作的背景，就海南自由貿(mào)易港稅收制度推進(jìn)提出優(yōu)化思路和政策建議。

特殊的稅收制度是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的一大關(guān)鍵，其中一大目標(biāo)是海南在2025年前五稅合一，啟動在貨物和服務(wù)零售環(huán)節(jié)征收銷售稅相關(guān)工作；這是海南自由貿(mào)易港初步實現(xiàn)自由便利化一大基礎(chǔ)。這一方案是自1994年中國“分稅制”改革后稅收制度迎來的最大變革，為此相應(yīng)難點也需要給與重視和研究。

（一） 推進(jìn)海南自由貿(mào)易港稅收制度的整體思路

1. 以“簡稅制”為原則，逐步優(yōu)化稅收政策

相較于增值稅，銷售稅在單一環(huán)節(jié)征收，避免了重復(fù)征稅，減少了對生產(chǎn)和分銷等前端和中端環(huán)節(jié)的干擾，避免稅收因素對中間交易環(huán)節(jié)的影響，更加體現(xiàn)中性原則，有利于激發(fā)經(jīng)營主體活力。以“低稅率”為原則，突出自由貿(mào)易港優(yōu)勢。

從自由貿(mào)易港的內(nèi)在特征來看，海南自由貿(mào)易港銷售稅應(yīng)設(shè)置低稅率。根據(jù)香港特區(qū)、新加坡 、迪拜等地的情況可知這一情況。其次，從降低征管成本的角度考慮，海南自由貿(mào)易港銷售稅應(yīng)設(shè)置低稅率，可以參考內(nèi)地增值稅稅率；零售商品，尤其是零售服務(wù)適用稅率不宜高于增值稅稅率水平。否則，不僅有可能增大稅收風(fēng)險，也不利于體現(xiàn)海南發(fā)展的低稅負(fù)競爭優(yōu)勢。

2. 以“嚴(yán)征管”為原則，推進(jìn)征管現(xiàn)代化

降低征納成本是實現(xiàn)征管現(xiàn)代化的必要條件?！拔宥惡弦弧焙?，大大減少了以增值稅為代表的多環(huán)節(jié)征稅形成的征納成本，因此，開征銷售稅是海南自貿(mào)港發(fā)展的代表性制度改革。與此同時，銷售稅在商品和勞務(wù)的最終銷售環(huán)節(jié)開征，在征收管理層面增加了零售環(huán)節(jié)的逃稅風(fēng)險。為此，在加大稅法宣傳力度的基礎(chǔ)上，應(yīng)根據(jù)不同商品和勞務(wù)的交易特點采取相應(yīng)的稅收征管措施，稅務(wù)部門要積極與銀行、司法部門合作，建立健全以“信用+風(fēng)險”為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制，既嚴(yán)格征稅，又避免影響經(jīng)營者的正常生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）優(yōu)化稅制，推進(jìn)海南自由貿(mào)易港發(fā)展的政策建議

海南已初步搭建了自由貿(mào)易港稅收制度框架，為2025年之前封關(guān)打下了良好基礎(chǔ)。2024年是順利實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵一年，在秉承“簡稅制”、“低稅率”、“嚴(yán)征管”三大原則基礎(chǔ)上，需要從激勵優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高征管效能、關(guān)注自由貿(mào)易港與內(nèi)地稅制整體銜接等方面推進(jìn)稅制完善和政策優(yōu)化。

1. 聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善自由貿(mào)易港稅收制度

（1）構(gòu)建現(xiàn)代化稅收制度是建立海南自由貿(mào)易港制度的代表性措施。現(xiàn)代稅收制度推動了海南自由貿(mào)易港稅制改革創(chuàng)新，有利于優(yōu)化政府財權(quán)和行政權(quán)的劃分，改善營商環(huán)境、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。具體到稅制改革方面，在“低稅率、簡稅制、嚴(yán)征管”的原則下，聚焦優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高海南自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵路徑。要推動財權(quán)與行政權(quán)的科學(xué)匹配，科學(xué)分配自由貿(mào)易港各項財政收入的分配比例，特別是協(xié)調(diào)中央稅收、地方稅收和中央與地方共享稅收的設(shè)置，有助于緩解地方財政縱向失衡，從根本上解決島內(nèi)地方財政不穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的問題。

（2）借鑒全球自由貿(mào)易港的成功經(jīng)驗，全球眾多自貿(mào)港主要通過以低稅率為核心的稅收政策降低稅負(fù)，吸引國際資本和企業(yè)投資，聚焦發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，例如英國、加拿大、新加坡和中國香港等國家和地區(qū)的自貿(mào)港，普遍執(zhí)行低于20%的企業(yè)所得稅率。以新加坡為例，針對本國土地資源匱乏和重工業(yè)基礎(chǔ)薄弱的劣勢，通過不斷降低公司所得稅稅率（從1999年的26%逐步降到17%）、且無資本利得稅，吸引全球資本，重點發(fā)展國際運輸服務(wù)、商品進(jìn)出口服務(wù)等第三產(chǎn)業(yè)，締造了全球最活躍的自貿(mào)區(qū)。

與此同時，OECD自2012年啟動的國際稅收改革“雙支柱”方案取得了重要進(jìn)展，在稅率方面對自貿(mào)區(qū)提供了更高要求，即倡導(dǎo)15%最低企業(yè)所得稅稅率。海南自貿(mào)港在確定低稅率的同時，充分考慮了“雙支柱”方案，設(shè)置了以15%為焦點的企業(yè)所得稅和個人所得稅優(yōu)惠政策；這一制度設(shè)計使得海南成為全球最具吸引力的自貿(mào)港。

2. 進(jìn)一步簡稅制、提升稅收征管效能

減稅降負(fù)和各種政策正在自由貿(mào)易港如火如荼推進(jìn)，吸引各類經(jīng)營主體到海南進(jìn)行長期戰(zhàn)略布局。同時，我們發(fā)現(xiàn)，來自有關(guān)部門的稅收優(yōu)惠政策按大類是38項，匯總的自由貿(mào)易港稅收政策電子版近600頁。從減輕征納成本角度出發(fā)，后續(xù)應(yīng)進(jìn)一步減稅降負(fù)，簡化政策，提高征管效能。

封關(guān)之后開征的銷售稅是“五稅合一”后形成的，是創(chuàng)建一個新稅種，這將引起中國稅制的重大變化。海南自貿(mào)港實施銷售稅改革，目的是為了優(yōu)化營商環(huán)境、稅負(fù)水平具有競爭力，這就需要設(shè)計簡潔稅制、稅率低，對海外收益匯回免征所得稅。相應(yīng)地，簡稅制能夠有效降低稅收征納成本，提高征管效率，同時顯著降低企業(yè)的經(jīng)營成本，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)活力。為此，2024年稅務(wù)部門需要與有關(guān)部門積極溝通，為簡化稅制做相應(yīng)準(zhǔn)備，包括提前為經(jīng)營主體做出稅務(wù)安排等。

3. 跟蹤全球自貿(mào)港政策，持續(xù)優(yōu)化離島免稅政策

自2020年以來，海南的離島免稅行業(yè)迅猛發(fā)展，業(yè)已位居世界前列，但是與世界最大免稅市場韓國比較，則能發(fā)現(xiàn)有一些可以借鑒和汲取的經(jīng)驗。《海南自由貿(mào)易港旅游零售市場白皮書2022版》指出，韓國作為世界最大免稅市場，在很大程度上已經(jīng)形成對單一市場——中國消費人群的過度依賴。這一點要引起海南自由貿(mào)易港各級政府的重視。要進(jìn)一步優(yōu)化自由貿(mào)易港政策，合力打造多元化市場。海南離島免稅行業(yè)的未來前景十分樂觀。在過去五年，該行業(yè)共實現(xiàn)1300多億元人民幣的銷售額，且該行業(yè)還存在巨大發(fā)展?jié)摿Α?

島上的旅游基礎(chǔ)設(shè)施從公路到酒店、從零售到餐廳，都正快速進(jìn)行重大投資。“文化+商業(yè)+旅游”的組合無疑是海南未來成功的關(guān)鍵，因為中國消費者越來越尋求體驗，而不僅僅是交易。因此，我們需要從稅收角度不斷優(yōu)化政策，打造世界一流的離島免稅政策和環(huán)境。

封關(guān)將成為變革的突出驅(qū)動力，推動海南韌性重塑，逐浪前行，全島封關(guān)的同時簡并增值稅和消費稅，啟動零售環(huán)節(jié)征收銷售稅。以建立海南自由貿(mào)易港開放高地為創(chuàng)新導(dǎo)向，并緊密鏈接內(nèi)地與世界經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)建立中國高質(zhì)量發(fā)展階段的新型現(xiàn)代稅制。

（作者陳明藝系上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副研究員，本文系上海社會科學(xué)院2024年創(chuàng)新工程的階段性成果。）