【編者按】

黨的二十屆三中全會(huì)是在以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)強(qiáng)國(guó)建設(shè)、民族復(fù)興偉業(yè)的關(guān)鍵時(shí)期召開(kāi)的一次十分重要的會(huì)議。全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，是指導(dǎo)新征程上進(jìn)一步全面深化改革的綱領(lǐng)性文件。

繼全國(guó)兩會(huì)關(guān)鍵詞、“百年共產(chǎn)黨人精神譜系”關(guān)鍵詞、二十大關(guān)鍵詞、中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)鍵詞等專(zhuān)欄后，2024年澎湃新聞攜手上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)和上海市政治學(xué)會(huì)，開(kāi)啟黨的二十屆三中全會(huì)關(guān)鍵詞。我們將圍繞全會(huì)《決定》選取關(guān)鍵詞，從理論與實(shí)踐結(jié)合的角度進(jìn)行解讀。

今天的關(guān)鍵詞是：人口小縣。

縣城作為我國(guó)城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的載體。截至2023年，我國(guó)共有397個(gè)縣級(jí)市、1299個(gè)縣、117個(gè)自治縣。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》第九部分提出，穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化。何謂人口小縣？它帶來(lái)哪些問(wèn)題？如何“穩(wěn)妥推進(jìn)”人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化？

何謂人口小縣？

2023年，中國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到66.16%，縣域人口分布受自然地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等因素影響，不同地區(qū)的縣域人口數(shù)量及其治理出現(xiàn)較大分化，人口小縣的數(shù)量不斷增多。根據(jù)第七次全國(guó)人口普查和《中國(guó)人口普查分縣資料—2020》數(shù)據(jù)顯示，截至2020年，縣域平均人口達(dá)39.9萬(wàn)人，208個(gè)縣的常住人口超過(guò)80萬(wàn)，常住人口20萬(wàn)人以下的縣546個(gè)，而常住人口10萬(wàn)人以下的縣246個(gè)。

從地域分布看，以常住人口少于20萬(wàn)作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，東部地區(qū)有46個(gè)縣常住人口少于20萬(wàn)，中部地區(qū)有70個(gè)，西部地區(qū)有389個(gè)，東北地區(qū)41個(gè)。一方面，東部地區(qū)縣域人口的持續(xù)性流入，例如，義烏、昆山、慈溪、晉江在人口流入方面處于全國(guó)第一梯隊(duì)。另一方面，西部地區(qū)縣域人口持續(xù)性流出，形成了數(shù)量較多的人口小縣，這些人口小縣多數(shù)分布在胡煥庸線的西北側(cè)地區(qū)。

除西藏和新疆兩個(gè)邊境省份外，四川是人口小縣最為集中的地方，20萬(wàn)人以下縣（包括縣級(jí)市）有51個(gè)，包括鹽邊縣、石棉縣、天全縣、汶川縣、理縣等。內(nèi)蒙古的人口小縣數(shù)量?jī)H次于四川省，數(shù)量達(dá)50個(gè)，最少的縣人數(shù)只有2萬(wàn)人。此外，云南、山西、陜西、甘肅、青海也是人口小縣較為集中的省份。

人口小縣帶來(lái)哪些問(wèn)題？

人口小縣是多重因素合力作用的產(chǎn)物，除地理和歷史因素外，城市化是最主要的原因。目前，人口小縣并沒(méi)有統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中，2020年以來(lái)，山西省將人口不足20萬(wàn)的縣列為人口小縣并進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，隨后，內(nèi)蒙古、青海、甘肅、安徽、湖南等省份相繼推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革。

雖然中國(guó)不少縣域人口流動(dòng)像“沙漏”一樣，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位的編制卻如“磐石”般穩(wěn)固。除邊境地區(qū)縣域的特殊情況外，大多數(shù)地區(qū)人口小縣的人口雖少，但政府機(jī)構(gòu)不少、政府成員不少、財(cái)政支出成本也不少。山西作為全國(guó)最早啟動(dòng)人口小縣機(jī)構(gòu)改革的省份，2019年，山西對(duì)全省人口小縣進(jìn)行摸底調(diào)研；2020年4月，山西臨汾市浮山縣和忻州市河曲縣作為第一批改革試點(diǎn)縣。以浮山縣為例，2020年，這個(gè)常住人口不足10萬(wàn)的縣，一般公共財(cái)政預(yù)算收入僅1.3億元，在機(jī)構(gòu)改革前有超過(guò)5900名財(cái)政供養(yǎng)人員，發(fā)放薪酬需4.6億元，這樣的現(xiàn)象在不少人口小縣都普遍存在。

絕大多數(shù)人口小縣的財(cái)政支出主要靠轉(zhuǎn)移支付，普遍存在財(cái)政供養(yǎng)壓力大，人員和機(jī)構(gòu)的冗余，甚至產(chǎn)生人浮于事等問(wèn)題。人口小縣面臨的治理困境是科層機(jī)構(gòu)“上下對(duì)口”的產(chǎn)物，機(jī)構(gòu)設(shè)置遵循“下級(jí)模仿上級(jí)，級(jí)級(jí)模仿中央”，毫無(wú)例外地建立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，以致基層單位設(shè)置了諸多門(mén)類(lèi)齊全、重疊不堪的行政機(jī)構(gòu)和部門(mén)。因而，推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)改革，直接原因是降低縣域的行政成本和財(cái)政負(fù)擔(dān)，深層原因則是通過(guò)機(jī)構(gòu)優(yōu)化，提升縣域治理效能，推動(dòng)縣域的高質(zhì)量發(fā)展。

如何“穩(wěn)妥推進(jìn)”人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化？

人口小縣的改革及其治理創(chuàng)新，是全面夯實(shí)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化勢(shì)在必行。從行政管理角度看，人口數(shù)量和地理空間構(gòu)成縣域治理兩大基本影響因素，解決人口小縣面臨的治理問(wèn)題，主要是通過(guò)“大部制”改革，降低行政成本和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，推動(dòng)機(jī)構(gòu)設(shè)置適應(yīng)治理需求。人口小縣的機(jī)構(gòu)優(yōu)化主要可以從三方面重點(diǎn)著力。

一是進(jìn)行機(jī)構(gòu)的縮編、合并、精簡(jiǎn)，降低行政成本。山西自2020年4月啟動(dòng)人口小縣機(jī)構(gòu)改革，將6個(gè)人口不足20萬(wàn)的縣列入試點(diǎn)，分兩批進(jìn)行，第一批是忻州市河曲縣和臨汾市浮山縣，第二批是太原市婁煩縣、呂梁市石樓縣、晉中市榆社縣、長(zhǎng)治市黎城縣。該階段這些地區(qū)主要做法是“減機(jī)構(gòu)、減人員、減經(jīng)費(fèi)、減層級(jí)”，以降低行政成本為導(dǎo)向的縮編、合并、精簡(jiǎn)，構(gòu)成了人口小縣機(jī)構(gòu)改革的主旋律。以山西省等地區(qū)為代表的人口小縣機(jī)構(gòu)改革，取得了階段性改革成果，主要體現(xiàn)在機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制被大幅削減，黨政機(jī)構(gòu)經(jīng)歷了數(shù)量上的精簡(jiǎn)和功能方面的整合，部分縣域機(jī)構(gòu)的縮編人數(shù)超千人。

二是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)功能的合并、整合、優(yōu)化，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。機(jī)構(gòu)的縮編、合并、精簡(jiǎn)的重心是優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)職能，并推動(dòng)治理功能的提升。加大了職能相近的黨政機(jī)構(gòu)重組整合力度，簡(jiǎn)化黨政部門(mén)中間層次，精干設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，縣直事業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)行限額管理，推進(jìn)編制資源下沉等，一方面，通過(guò)“大部制”改革進(jìn)行機(jī)構(gòu)和人員的“瘦身”，另一方面，通過(guò)機(jī)構(gòu)合并整合從而優(yōu)化政府治理的功能。機(jī)構(gòu)整合后，部門(mén)設(shè)置更加精簡(jiǎn)，部門(mén)規(guī)模顯著擴(kuò)大，部門(mén)干部結(jié)構(gòu)更加合理，部門(mén)力量更加集約，部門(mén)間的協(xié)調(diào)成本顯著降低，縣域內(nèi)同類(lèi)型事項(xiàng)推動(dòng)落實(shí)效率明顯提高，初步形成了簡(jiǎn)約高效的基層治理體制。

三是進(jìn)一步適應(yīng)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化要求?？h域治理既要考慮人口數(shù)量和經(jīng)濟(jì)因素，還要兼顧國(guó)防安全、民族地區(qū)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、文化、戰(zhàn)略地位等因素。縣的機(jī)構(gòu)設(shè)置和功能優(yōu)化應(yīng)該因地制宜。當(dāng)前，山西已經(jīng)啟動(dòng)第三批人口小縣機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)，大同市左云縣、朔州市右玉縣、忻州市岢嵐縣等成為第三批改革試點(diǎn)縣。接下來(lái)，人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)入新階段，改革重心從機(jī)構(gòu)、人員調(diào)整，轉(zhuǎn)向提升人居環(huán)境質(zhì)量，增強(qiáng)縣城綜合承載力、宜居吸引力、輻射帶動(dòng)力，積極探索符合人口小縣實(shí)際、具有人口小縣特色的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

（作者系中共上海市委黨?？茖W(xué)社會(huì)主義教研部副教授）