黨的二十屆三中全會(huì)要求，建立健全權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。新一輪財(cái)稅改革如何在國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)框架下充分調(diào)動(dòng)地方積極性，既能拓展稅源、增加地方自主財(cái)力，又能防范地方保護(hù)主義滋生諸侯經(jīng)濟(jì)，是分級(jí)財(cái)政體制需要探索解決的新命題。

一、分稅制后地方財(cái)政兩個(gè)依存度逐漸提高

1994年的分稅制改革，使中央財(cái)政收入從不足30%逐步提高到50%以上，徹底扭轉(zhuǎn)了中央財(cái)政功能弱化、調(diào)控能力不足的局面。但分稅制也帶來(lái)了分級(jí)財(cái)政間的垂直性失衡，表現(xiàn)為地方財(cái)政自主財(cái)力與支出責(zé)任不匹配，對(duì)上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、政府基金和非稅收入依存度提高，產(chǎn)生財(cái)政赤字并累積成或顯或隱的地方債務(wù)。

一是對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付整體依存度逐年提高。分稅制實(shí)施之初，中央對(duì)地方稅收返還權(quán)重較大，但隨著地區(qū)間財(cái)力差距的擴(kuò)大，轉(zhuǎn)移支付權(quán)重逐步提高，中央財(cái)政將其80%的財(cái)力用于轉(zhuǎn)移支付，其中一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)到85%，地方財(cái)政對(duì)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的依存度也從36.2%（1995）提高到46.7%（2023）。疫情后期的2022年，全國(guó)地方財(cái)政自給率不足50%的省區(qū)有21個(gè)，財(cái)政自給能力最強(qiáng)的上海也只有99.5%。

二是對(duì)政府基金收入依存度逐年提高。2002年，兩個(gè)所得稅改為中央地方60/40共享稅，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的興起，地方財(cái)政對(duì)土地出讓金為主的政府性基金收入依存度跳高，因?yàn)橥恋刎?cái)政的加入，全國(guó)財(cái)政“四本賬”總收入占GDP比重在2007年跳高8個(gè)百分點(diǎn)，2021年全國(guó)土地出讓金收入高達(dá)8.7萬(wàn)億元，相當(dāng)于同期地方財(cái)政預(yù)算收入的78.3%，超過(guò)100%的城市有12個(gè)，集中在新一線和省會(huì)城市。

但隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)轉(zhuǎn)向和土地財(cái)政的式微，地方財(cái)政兩個(gè)提高的趨勢(shì)近年出現(xiàn)分化，一是轉(zhuǎn)移支付依存度仍居高不下，2023年轉(zhuǎn)移支付總額高達(dá)10.3萬(wàn)億，并有覆蓋面擴(kuò)大、依賴性提高的趨勢(shì)，轉(zhuǎn)移支付的激勵(lì)功能減弱，平衡功能增強(qiáng)。二是對(duì)政府基金收入依存度降低，土地出讓金只有地方預(yù)算收入的21.6%（2023），但非稅收入占比提高。

2023年稅務(wù)口徑的稅費(fèi)總收入31.7萬(wàn)億，費(fèi)的占比接近一半，其中社保費(fèi)26.8%，其他非稅收入8.2%。除了規(guī)費(fèi)，一些地方財(cái)政罰沒(méi)款收入依存度提高，2018～2022年，全國(guó)有13個(gè)省市財(cái)政罰沒(méi)收入占比超過(guò)5%，主要在中西部和東北地區(qū)。

為彌補(bǔ)地方建設(shè)資金缺口，我國(guó)從2009年起允許中央財(cái)政受托代發(fā)地方政府債券，2011年允許地方財(cái)政擔(dān)保發(fā)行城投債，2014年起允許地方財(cái)政受控發(fā)行地方債。房地產(chǎn)市場(chǎng)的周期性跌宕，既刺激了城建投資，也累積了地方債務(wù)規(guī)模，2023年底全國(guó)70.77萬(wàn)億累積債務(wù)余額中，地方政府債務(wù)占61.4%。土地財(cái)政的式微，可能會(huì)激發(fā)一些地方的結(jié)構(gòu)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與房地產(chǎn)市場(chǎng)興衰不無(wú)關(guān)系，土地財(cái)政依存度高的地方，地方債務(wù)率相對(duì)要高，城投公司接盤多的地方，隱形債或影子債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也高，相關(guān)聯(lián)的居民資金杠桿率（住戶貸款余額/存款余額）和住戶部門杠桿率（房貸余額/GDP）均高，目前有許多新一線城市居民杠桿“兩率”已高達(dá)120%。房地產(chǎn)市場(chǎng)需求轉(zhuǎn)弱，高杠桿率就可能成為地方債風(fēng)險(xiǎn)的淵藪。

當(dāng)然，政府宏觀債務(wù)率有所提高是全球性趨勢(shì)，與全球平均79.6%和發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平均109.2%（美國(guó)136.2%，2022）的債務(wù)率相比，我國(guó)尚屬于中低水平，整體風(fēng)險(xiǎn)可控，但結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)仍需關(guān)注。

需要關(guān)注的還有，共享稅地方分成比例太高，也可能成為地方激勵(lì)性財(cái)政工具。如增值稅成為多數(shù)地方替代營(yíng)業(yè)稅的主體稅源后，50%的分成比例足以使其成為地方財(cái)政的依靠，以至于推行增值稅期末留抵退稅政策后，前環(huán)節(jié)征收后環(huán)節(jié)抵扣或退稅的原則和可能存在的稅收套利空間，會(huì)使一些地方特別是缺乏頭部企業(yè)的基層財(cái)政出現(xiàn)增值稅當(dāng)期收入不足以退稅的紅字尷尬，讓其在維護(hù)統(tǒng)一市場(chǎng)和確保財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)之間取舍兩難。

二、財(cái)產(chǎn)稅能否成為地方財(cái)政主體稅源

按分稅制的初衷，地方財(cái)政的主體稅源是營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅和地方企業(yè)所得稅，這些稅種與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，既利于調(diào)動(dòng)地方積極性，也在競(jìng)爭(zhēng)中形成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距和地方財(cái)政自主財(cái)力的差異。

為此，2002年起兩個(gè)所得稅劃為共享稅，地方分享40%，一些原先靠自主財(cái)力和分成收入就能自給的東部省市，也轉(zhuǎn)為通過(guò)轉(zhuǎn)移支付工具彌補(bǔ)。此后燃油稅改革，地方公路交通養(yǎng)路費(fèi)納入消費(fèi)稅上劃，新開征的車輛購(gòu)置稅也列入中央稅。全面營(yíng)改增后，營(yíng)業(yè)稅又被兼并，增值稅、所得稅等共享稅成為地方財(cái)政主體稅源，而財(cái)產(chǎn)行為稅一直是地方自主財(cái)力，但規(guī)模上不足以成為主體。

我國(guó)2021—2022年的平均稅收收入結(jié)構(gòu)是，間接稅占44.9%，所得稅占34.0%，財(cái)產(chǎn)行為稅占21.1%。而中央地方財(cái)政支出占比是二八結(jié)構(gòu)。在同期地方財(cái)政預(yù)算收入份額中，財(cái)產(chǎn)行為稅占32.4%，但與同期地方財(cái)政預(yù)算支出數(shù)比，只能覆蓋16.3%。在現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)行為稅中，財(cái)產(chǎn)稅部分占3/4，但收入規(guī)模最大的單個(gè)稅種，只占總稅收的3.9%，即使將耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅合并為一個(gè)稅種，份額也只有11.6%，只能覆蓋同期地方財(cái)政預(yù)算支出的9.0%。因此，從財(cái)政保障能力看，財(cái)產(chǎn)稅尚不足以成為主體稅源。

但我國(guó)的財(cái)產(chǎn)稅收入份額在國(guó)際上已不算低。OECD國(guó)家這一份額的平均水平在5.4%—5.7%之間（2022），其中美國(guó)（10.3%）、英國(guó)（11.3%）、澳大利亞（10.9%）較高，這種份額結(jié)構(gòu)或與歐美國(guó)家間接稅稅種選擇差異有關(guān)，即增值稅為主體的歐洲國(guó)家，財(cái)產(chǎn)稅份額就低。我國(guó)亦以間接稅為主體，稅收口徑、總稅費(fèi)口徑的財(cái)產(chǎn)稅份額分別是15.8%和7.6%（2023），高于OECD國(guó)家平均水平，說(shuō)明歐洲國(guó)家也不會(huì)以財(cái)產(chǎn)稅為主體。

財(cái)產(chǎn)稅是美國(guó)地方財(cái)政的重要稅源，主要有州財(cái)政的遺產(chǎn)稅和市縣財(cái)政的房地產(chǎn)稅。但美國(guó)的遺產(chǎn)稅規(guī)模很小，2022財(cái)年只有24億美元，不到總稅收的千分之一，近年來(lái)還隨著免稅額的提高而更趨式微。美國(guó)的房地產(chǎn)稅確是縣市和社區(qū)財(cái)政的主體稅源，但收入規(guī)模并不大，份額占比高有美國(guó)間接稅占比低（15.7%）的因素，美國(guó)的縣市政府職能單一，財(cái)政規(guī)模很小，收支不能平衡時(shí)關(guān)閉一段時(shí)間也沒(méi)關(guān)系。房地產(chǎn)稅的自主性、收支關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，財(cái)政可支配性不高。高檔社區(qū)與普通社區(qū)之間因?yàn)榈囟?、學(xué)區(qū)、環(huán)境和配套設(shè)施的差距，稅負(fù)率相差很大，但房產(chǎn)稅收入屬地使用，社區(qū)財(cái)政之間不能調(diào)劑，居民自由遷徙，可以用腳投票選擇新住所。實(shí)繳房地產(chǎn)稅的一部分也可在個(gè)人所得稅前扣除，稅收實(shí)際份額、住戶有效稅負(fù)率并不高。因此，中美國(guó)情不同，以美國(guó)房地產(chǎn)稅是社區(qū)財(cái)政主體稅源為參照不具可比性。

從稅種屬性看，財(cái)產(chǎn)稅稅源穩(wěn)定，征稅對(duì)象可流動(dòng)性小，與國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)并行不悖。從收入屬性看，也適合作為地方稅，分稅制開始就是這樣設(shè)計(jì)歸屬的。不同的是，我國(guó)財(cái)產(chǎn)稅對(duì)有收入流量或增量的交易性、經(jīng)營(yíng)性財(cái)產(chǎn)征收，主要由交易者或經(jīng)營(yíng)企業(yè)負(fù)擔(dān)。這種財(cái)產(chǎn)稅也具有征收成本低、技術(shù)操作簡(jiǎn)便、便于稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁等優(yōu)勢(shì)。

現(xiàn)行財(cái)產(chǎn)稅稅種已不少，且遍布資源配置和生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)，與經(jīng)濟(jì)環(huán)境特別是房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)。因此，在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)前提下，地方財(cái)政要拓展稅源、增加自主財(cái)力，靠增加財(cái)產(chǎn)稅稅種的方式尚不可行。而拓展征稅對(duì)象，國(guó)際上有兩條途徑可借鑒，一是開征遺產(chǎn)和贈(zèng)與稅，二是改革房地產(chǎn)稅，兩者均以存量財(cái)產(chǎn)（富）為稅基。

只是在資本、人才與經(jīng)濟(jì)全球化的今天，國(guó)際上開征遺產(chǎn)稅的經(jīng)濟(jì)體，如挪威、韓國(guó)和美國(guó)，大多已改弦易轍，取消稅種或提高免稅額，以避免資本和人才的跨境出走，遺產(chǎn)稅的財(cái)政功能微乎其微。

而選擇對(duì)存量房地產(chǎn)征稅，不僅目前房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境不具備，也有悖稅收倫理和公平效率。

一是現(xiàn)有合法存量房地產(chǎn)均為稅后財(cái)產(chǎn)，按照房地產(chǎn)456現(xiàn)象的說(shuō)法，存量房產(chǎn)價(jià)值中有50%是財(cái)政貢獻(xiàn)，再重復(fù)征稅有悖倫理。

二是僅對(duì)有雙證的存量房產(chǎn)選擇性征稅有悖公平，讓接盤俠的住戶承接新稅負(fù)，反而會(huì)逆向激勵(lì)炒房。

三是房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)過(guò)多輪跌宕，現(xiàn)有住戶房產(chǎn)購(gòu)置成本差異很大，面對(duì)數(shù)以億計(jì)的納稅主體，對(duì)無(wú)現(xiàn)金流的存量財(cái)產(chǎn)評(píng)估式征稅，征收成本高，技術(shù)難度大，稅收效率低。

因此，無(wú)論從稅收倫理、收入規(guī)模還是從國(guó)際稅收環(huán)境看，財(cái)產(chǎn)稅都不會(huì)是一個(gè)現(xiàn)代化國(guó)家的主體稅種，也不足以成為有為政府的地方主體稅源。黨的二十屆三中全會(huì)要求完善（現(xiàn)行）房地產(chǎn)稅收制度，就是一種理性權(quán)衡。

三、國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)下的分級(jí)財(cái)政稅源選擇

一個(gè)國(guó)家的主體稅源選擇是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文明進(jìn)步而優(yōu)化的。財(cái)產(chǎn)稅是農(nóng)業(yè)文明時(shí)代的主體稅源，工業(yè)文明時(shí)代，以增值稅為核心的間接稅成為主體，到了后工業(yè)化時(shí)代，所得稅又走向前臺(tái)。目前世界上大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家均選擇以企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅和社會(huì)保險(xiǎn)稅為核心的直接稅主體，黨的十八屆三中全會(huì)也提出要逐步提高直接稅比重，以期早日實(shí)現(xiàn)直接稅主體目標(biāo)。

按征稅對(duì)象分類，財(cái)產(chǎn)稅以資產(chǎn)存量為稅基，間接稅以現(xiàn)金流量為稅基，直接稅以價(jià)值增量為稅基。消除重復(fù)征稅、轉(zhuǎn)向直接稅主體，應(yīng)成為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向下的稅制優(yōu)化目標(biāo)。

但我國(guó)現(xiàn)階段要直接以所得稅為主體稅源也不現(xiàn)實(shí)，一是我國(guó)尚處在經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展初期，增量稅基不足。二是數(shù)字經(jīng)濟(jì)條件下，跨國(guó)公司以稅基侵蝕和利潤(rùn)轉(zhuǎn)移為工具的避稅活動(dòng)更趨活躍，以所得稅降率為核心的國(guó)際減稅競(jìng)爭(zhēng)仍然激烈，提高稅率不利于吸引國(guó)際資本和人才，還可能造成稅源流失。

本文以為，現(xiàn)階段我國(guó)分級(jí)財(cái)政的主體稅源選擇，仍應(yīng)在穩(wěn)定宏觀稅負(fù)基礎(chǔ)上結(jié)構(gòu)性鞏固與整合，保持增值稅和所得稅“雙主體”結(jié)構(gòu)，并繼續(xù)作為分級(jí)財(cái)政共享稅源，再通過(guò)增量結(jié)構(gòu)調(diào)整，漸進(jìn)性實(shí)現(xiàn)直接稅主體目標(biāo)。

在國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)下，增值稅、企業(yè)所得稅對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行嵌入度深，最適宜作為中央稅。個(gè)人所得稅、財(cái)產(chǎn)稅，可按收入來(lái)源和屬地原則歸屬為地方稅。作為特殊調(diào)節(jié)選擇性征收的消費(fèi)稅，如果后移到消費(fèi)終端環(huán)節(jié)征收，也是地方財(cái)政的適宜稅源。但我國(guó)現(xiàn)行消費(fèi)稅稅源主要在卷煙、燃油和酒類消費(fèi)品，區(qū)域分布極不均衡，一下子從中央稅轉(zhuǎn)為地方稅跨度太大。因此，考慮到現(xiàn)階段地方財(cái)政對(duì)中央轉(zhuǎn)移支付依存度較高的現(xiàn)實(shí)，宜將增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅均作為共享稅，成為分級(jí)財(cái)政的共同主體稅源，各稅種分享比例可根據(jù)其價(jià)值貢獻(xiàn)結(jié)構(gòu)分別統(tǒng)一確定，收不抵支的地方再以轉(zhuǎn)移支付工具平衡。

轉(zhuǎn)移支付是分級(jí)財(cái)政體制的創(chuàng)新工具，還應(yīng)更好地發(fā)揮平衡作用。全球?qū)嵭蟹旨?jí)財(cái)政體制的120多個(gè)國(guó)家，地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付平均依存度為51.5%（2020），其中單一制國(guó)家高于53%，聯(lián)邦制國(guó)家低于45%，我國(guó)是46.7%（2022年），仍屬于偏低水平。如以共享稅為主體，稅收分成與轉(zhuǎn)移支權(quán)重需要在激勵(lì)性和平衡性之間重新權(quán)衡。

財(cái)產(chǎn)稅作為地方財(cái)政的重要稅源，也是地方稅體系的主要組成部分。但在單一制國(guó)家、有為政府架構(gòu)下，其收入規(guī)模尚不足以使其成為地方主體稅源。因此，財(cái)產(chǎn)稅改革可以兼并稅種、拓新汰舊、保持規(guī)模穩(wěn)定為主，如新房地產(chǎn)稅可與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收五大稅種的去留系統(tǒng)性考慮，而不是稅種越多越好。

城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)等附加性稅費(fèi)，黨的二十屆三中全會(huì)已有部署，即可合并為地方附加稅，并授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。

可以拓展為地方新稅源的選擇還有費(fèi)改稅。我國(guó)公共財(cái)政有四本賬，其中很重要的一個(gè)來(lái)源是非稅收入，涵蓋社保規(guī)費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、委托第三方收取的服務(wù)性收費(fèi)、國(guó)有資本占用性收費(fèi)和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)使用費(fèi)等六種類型，且收入規(guī)模不小。2023年稅務(wù)口徑的征費(fèi)規(guī)模即達(dá)15.8萬(wàn)億元，不含土地出讓金，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)有8.2萬(wàn)億元，其他非稅收入不下2萬(wàn)億元。黨的二十屆三中全會(huì)要求規(guī)范非稅收入管理，費(fèi)改稅就是一種規(guī)范實(shí)現(xiàn)，既不增加稅費(fèi)總體負(fù)擔(dān)，又提高了財(cái)政收入質(zhì)量，還是拓展地方稅源的一種探索。

如社會(huì)保險(xiǎn)稅在發(fā)達(dá)國(guó)家是很成熟的稅種，我國(guó)建立社會(huì)保險(xiǎn)制度也已逾30年，新一輪稅制改革，實(shí)施社保費(fèi)改稅應(yīng)該是水到渠成的事。難點(diǎn)是，社保稅是收支關(guān)聯(lián)度最密切的稅種，納稅主動(dòng)性、透明度要求很高，而我國(guó)社保費(fèi)因?yàn)闅v史遺留因素，收入彈性小、支出剛性強(qiáng)、財(cái)政可支配性低。征收上，也因?yàn)榧{稅主體小散眾多，執(zhí)法成本較高。但問(wèn)題的關(guān)鍵，還在于社會(huì)保險(xiǎn)稅多繳多得、長(zhǎng)繳多得的一致性原則能否有效貫徹，如果收支關(guān)聯(lián)性更密切，繳稅與回饋機(jī)制更透明，納稅人有一個(gè)確定性預(yù)期，則繳稅就能成為納稅人的自覺(jué)行動(dòng)，屆時(shí)，地方財(cái)政會(huì)樂(lè)享其成，直接稅比重也自然提高。

（作者嚴(yán)才明為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院研究員，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士）