黨的二十屆三中全會要求，建立健全權(quán)責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系。新一輪財稅改革如何在國內(nèi)統(tǒng)一大市場框架下充分調(diào)動地方積極性，既能拓展稅源、增加地方自主財力，又能防范地方保護主義滋生諸侯經(jīng)濟，是分級財政體制需要探索解決的新命題。

一、分稅制后地方財政兩個依存度逐漸提高

1994年的分稅制改革，使中央財政收入從不足30%逐步提高到50%以上，徹底扭轉(zhuǎn)了中央財政功能弱化、調(diào)控能力不足的局面。但分稅制也帶來了分級財政間的垂直性失衡，表現(xiàn)為地方財政自主財力與支出責任不匹配，對上級財政轉(zhuǎn)移支付、政府基金和非稅收入依存度提高，產(chǎn)生財政赤字并累積成或顯或隱的地方債務。

一是對上級轉(zhuǎn)移支付整體依存度逐年提高。分稅制實施之初，中央對地方稅收返還權(quán)重較大，但隨著地區(qū)間財力差距的擴大，轉(zhuǎn)移支付權(quán)重逐步提高，中央財政將其80%的財力用于轉(zhuǎn)移支付，其中一般性轉(zhuǎn)移支付達到85%，地方財政對上級轉(zhuǎn)移支付的依存度也從36.2%（1995）提高到46.7%（2023）。疫情后期的2022年，全國地方財政自給率不足50%的省區(qū)有21個，財政自給能力最強的上海也只有99.5%。

二是對政府基金收入依存度逐年提高。2002年，兩個所得稅改為中央地方60/40共享稅，隨著房地產(chǎn)市場的興起，地方財政對土地出讓金為主的政府性基金收入依存度跳高，因為土地財政的加入，全國財政“四本賬”總收入占GDP比重在2007年跳高8個百分點，2021年全國土地出讓金收入高達8.7萬億元，相當于同期地方財政預算收入的78.3%，超過100%的城市有12個，集中在新一線和省會城市。

但隨著房地產(chǎn)市場轉(zhuǎn)向和土地財政的式微，地方財政兩個提高的趨勢近年出現(xiàn)分化，一是轉(zhuǎn)移支付依存度仍居高不下，2023年轉(zhuǎn)移支付總額高達10.3萬億，并有覆蓋面擴大、依賴性提高的趨勢，轉(zhuǎn)移支付的激勵功能減弱，平衡功能增強。二是對政府基金收入依存度降低，土地出讓金只有地方預算收入的21.6%（2023），但非稅收入占比提高。

2023年稅務口徑的稅費總收入31.7萬億，費的占比接近一半，其中社保費26.8%，其他非稅收入8.2%。除了規(guī)費，一些地方財政罰沒款收入依存度提高，2018～2022年，全國有13個省市財政罰沒收入占比超過5%，主要在中西部和東北地區(qū)。

為彌補地方建設(shè)資金缺口，我國從2009年起允許中央財政受托代發(fā)地方政府債券，2011年允許地方財政擔保發(fā)行城投債，2014年起允許地方財政受控發(fā)行地方債。房地產(chǎn)市場的周期性跌宕，既刺激了城建投資，也累積了地方債務規(guī)模，2023年底全國70.77萬億累積債務余額中，地方政府債務占61.4%。土地財政的式微，可能會激發(fā)一些地方的結(jié)構(gòu)性債務風險。

我國的地方債務風險與房地產(chǎn)市場興衰不無關(guān)系，土地財政依存度高的地方，地方債務率相對要高，城投公司接盤多的地方，隱形債或影子債務風險也高，相關(guān)聯(lián)的居民資金杠桿率（住戶貸款余額/存款余額）和住戶部門杠桿率（房貸余額/GDP）均高，目前有許多新一線城市居民杠桿“兩率”已高達120%。房地產(chǎn)市場需求轉(zhuǎn)弱，高杠桿率就可能成為地方債風險的淵藪。

當然，政府宏觀債務率有所提高是全球性趨勢，與全球平均79.6%和發(fā)達經(jīng)濟體平均109.2%（美國136.2%，2022）的債務率相比，我國尚屬于中低水平，整體風險可控，但結(jié)構(gòu)性風險仍需關(guān)注。

需要關(guān)注的還有，共享稅地方分成比例太高，也可能成為地方激勵性財政工具。如增值稅成為多數(shù)地方替代營業(yè)稅的主體稅源后，50%的分成比例足以使其成為地方財政的依靠，以至于推行增值稅期末留抵退稅政策后，前環(huán)節(jié)征收后環(huán)節(jié)抵扣或退稅的原則和可能存在的稅收套利空間，會使一些地方特別是缺乏頭部企業(yè)的基層財政出現(xiàn)增值稅當期收入不足以退稅的紅字尷尬，讓其在維護統(tǒng)一市場和確保財政運轉(zhuǎn)之間取舍兩難。

二、財產(chǎn)稅能否成為地方財政主體稅源

按分稅制的初衷，地方財政的主體稅源是營業(yè)稅、個人所得稅和地方企業(yè)所得稅，這些稅種與地方經(jīng)濟發(fā)展密切關(guān)聯(lián)，既利于調(diào)動地方積極性，也在競爭中形成了區(qū)域經(jīng)濟差距和地方財政自主財力的差異。

為此，2002年起兩個所得稅劃為共享稅，地方分享40%，一些原先靠自主財力和分成收入就能自給的東部省市，也轉(zhuǎn)為通過轉(zhuǎn)移支付工具彌補。此后燃油稅改革，地方公路交通養(yǎng)路費納入消費稅上劃，新開征的車輛購置稅也列入中央稅。全面營改增后，營業(yè)稅又被兼并，增值稅、所得稅等共享稅成為地方財政主體稅源，而財產(chǎn)行為稅一直是地方自主財力，但規(guī)模上不足以成為主體。

我國2021—2022年的平均稅收收入結(jié)構(gòu)是，間接稅占44.9%，所得稅占34.0%，財產(chǎn)行為稅占21.1%。而中央地方財政支出占比是二八結(jié)構(gòu)。在同期地方財政預算收入份額中，財產(chǎn)行為稅占32.4%，但與同期地方財政預算支出數(shù)比，只能覆蓋16.3%。在現(xiàn)行財產(chǎn)行為稅中，財產(chǎn)稅部分占3/4，但收入規(guī)模最大的單個稅種，只占總稅收的3.9%，即使將耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅和房產(chǎn)稅合并為一個稅種，份額也只有11.6%，只能覆蓋同期地方財政預算支出的9.0%。因此，從財政保障能力看，財產(chǎn)稅尚不足以成為主體稅源。

但我國的財產(chǎn)稅收入份額在國際上已不算低。OECD國家這一份額的平均水平在5.4%—5.7%之間（2022），其中美國（10.3%）、英國（11.3%）、澳大利亞（10.9%）較高，這種份額結(jié)構(gòu)或與歐美國家間接稅稅種選擇差異有關(guān)，即增值稅為主體的歐洲國家，財產(chǎn)稅份額就低。我國亦以間接稅為主體，稅收口徑、總稅費口徑的財產(chǎn)稅份額分別是15.8%和7.6%（2023），高于OECD國家平均水平，說明歐洲國家也不會以財產(chǎn)稅為主體。

財產(chǎn)稅是美國地方財政的重要稅源，主要有州財政的遺產(chǎn)稅和市縣財政的房地產(chǎn)稅。但美國的遺產(chǎn)稅規(guī)模很小，2022財年只有24億美元，不到總稅收的千分之一，近年來還隨著免稅額的提高而更趨式微。美國的房地產(chǎn)稅確是縣市和社區(qū)財政的主體稅源，但收入規(guī)模并不大，份額占比高有美國間接稅占比低（15.7%）的因素，美國的縣市政府職能單一，財政規(guī)模很小，收支不能平衡時關(guān)閉一段時間也沒關(guān)系。房地產(chǎn)稅的自主性、收支關(guān)聯(lián)性很強，財政可支配性不高。高檔社區(qū)與普通社區(qū)之間因為地段、學區(qū)、環(huán)境和配套設(shè)施的差距，稅負率相差很大，但房產(chǎn)稅收入屬地使用，社區(qū)財政之間不能調(diào)劑，居民自由遷徙，可以用腳投票選擇新住所。實繳房地產(chǎn)稅的一部分也可在個人所得稅前扣除，稅收實際份額、住戶有效稅負率并不高。因此，中美國情不同，以美國房地產(chǎn)稅是社區(qū)財政主體稅源為參照不具可比性。

從稅種屬性看，財產(chǎn)稅稅源穩(wěn)定，征稅對象可流動性小，與國內(nèi)統(tǒng)一大市場并行不悖。從收入屬性看，也適合作為地方稅，分稅制開始就是這樣設(shè)計歸屬的。不同的是，我國財產(chǎn)稅對有收入流量或增量的交易性、經(jīng)營性財產(chǎn)征收，主要由交易者或經(jīng)營企業(yè)負擔。這種財產(chǎn)稅也具有征收成本低、技術(shù)操作簡便、便于稅負轉(zhuǎn)嫁等優(yōu)勢。

現(xiàn)行財產(chǎn)稅稅種已不少，且遍布資源配置和生產(chǎn)流通各環(huán)節(jié)，與經(jīng)濟環(huán)境特別是房地產(chǎn)市場關(guān)聯(lián)性很強。因此，在穩(wěn)定宏觀稅負前提下，地方財政要拓展稅源、增加自主財力，靠增加財產(chǎn)稅稅種的方式尚不可行。而拓展征稅對象，國際上有兩條途徑可借鑒，一是開征遺產(chǎn)和贈與稅，二是改革房地產(chǎn)稅，兩者均以存量財產(chǎn)（富）為稅基。

只是在資本、人才與經(jīng)濟全球化的今天，國際上開征遺產(chǎn)稅的經(jīng)濟體，如挪威、韓國和美國，大多已改弦易轍，取消稅種或提高免稅額，以避免資本和人才的跨境出走，遺產(chǎn)稅的財政功能微乎其微。

而選擇對存量房地產(chǎn)征稅，不僅目前房地產(chǎn)市場環(huán)境不具備，也有悖稅收倫理和公平效率。

一是現(xiàn)有合法存量房地產(chǎn)均為稅后財產(chǎn)，按照房地產(chǎn)456現(xiàn)象的說法，存量房產(chǎn)價值中有50%是財政貢獻，再重復征稅有悖倫理。

二是僅對有雙證的存量房產(chǎn)選擇性征稅有悖公平，讓接盤俠的住戶承接新稅負，反而會逆向激勵炒房。

三是房地產(chǎn)市場經(jīng)過多輪跌宕，現(xiàn)有住戶房產(chǎn)購置成本差異很大，面對數(shù)以億計的納稅主體，對無現(xiàn)金流的存量財產(chǎn)評估式征稅，征收成本高，技術(shù)難度大，稅收效率低。

因此，無論從稅收倫理、收入規(guī)模還是從國際稅收環(huán)境看，財產(chǎn)稅都不會是一個現(xiàn)代化國家的主體稅種，也不足以成為有為政府的地方主體稅源。黨的二十屆三中全會要求完善（現(xiàn)行）房地產(chǎn)稅收制度，就是一種理性權(quán)衡。

三、國內(nèi)統(tǒng)一大市場下的分級財政稅源選擇

一個國家的主體稅源選擇是隨著經(jīng)濟發(fā)展和文明進步而優(yōu)化的。財產(chǎn)稅是農(nóng)業(yè)文明時代的主體稅源，工業(yè)文明時代，以增值稅為核心的間接稅成為主體，到了后工業(yè)化時代，所得稅又走向前臺。目前世界上大多數(shù)發(fā)達國家均選擇以企業(yè)所得稅、個人所得稅和社會保險稅為核心的直接稅主體，黨的十八屆三中全會也提出要逐步提高直接稅比重，以期早日實現(xiàn)直接稅主體目標。

按征稅對象分類，財產(chǎn)稅以資產(chǎn)存量為稅基，間接稅以現(xiàn)金流量為稅基，直接稅以價值增量為稅基。消除重復征稅、轉(zhuǎn)向直接稅主體，應成為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展導向下的稅制優(yōu)化目標。

但我國現(xiàn)階段要直接以所得稅為主體稅源也不現(xiàn)實，一是我國尚處在經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展初期，增量稅基不足。二是數(shù)字經(jīng)濟條件下，跨國公司以稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移為工具的避稅活動更趨活躍，以所得稅降率為核心的國際減稅競爭仍然激烈，提高稅率不利于吸引國際資本和人才，還可能造成稅源流失。

本文以為，現(xiàn)階段我國分級財政的主體稅源選擇，仍應在穩(wěn)定宏觀稅負基礎(chǔ)上結(jié)構(gòu)性鞏固與整合，保持增值稅和所得稅“雙主體”結(jié)構(gòu)，并繼續(xù)作為分級財政共享稅源，再通過增量結(jié)構(gòu)調(diào)整，漸進性實現(xiàn)直接稅主體目標。

在國內(nèi)統(tǒng)一大市場下，增值稅、企業(yè)所得稅對經(jīng)濟運行嵌入度深，最適宜作為中央稅。個人所得稅、財產(chǎn)稅，可按收入來源和屬地原則歸屬為地方稅。作為特殊調(diào)節(jié)選擇性征收的消費稅，如果后移到消費終端環(huán)節(jié)征收，也是地方財政的適宜稅源。但我國現(xiàn)行消費稅稅源主要在卷煙、燃油和酒類消費品，區(qū)域分布極不均衡，一下子從中央稅轉(zhuǎn)為地方稅跨度太大。因此，考慮到現(xiàn)階段地方財政對中央轉(zhuǎn)移支付依存度較高的現(xiàn)實，宜將增值稅、消費稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅均作為共享稅，成為分級財政的共同主體稅源，各稅種分享比例可根據(jù)其價值貢獻結(jié)構(gòu)分別統(tǒng)一確定，收不抵支的地方再以轉(zhuǎn)移支付工具平衡。

轉(zhuǎn)移支付是分級財政體制的創(chuàng)新工具，還應更好地發(fā)揮平衡作用。全球?qū)嵭蟹旨壺斦w制的120多個國家，地方財政對轉(zhuǎn)移支付平均依存度為51.5%（2020），其中單一制國家高于53%，聯(lián)邦制國家低于45%，我國是46.7%（2022年），仍屬于偏低水平。如以共享稅為主體，稅收分成與轉(zhuǎn)移支權(quán)重需要在激勵性和平衡性之間重新權(quán)衡。

財產(chǎn)稅作為地方財政的重要稅源，也是地方稅體系的主要組成部分。但在單一制國家、有為政府架構(gòu)下，其收入規(guī)模尚不足以使其成為地方主體稅源。因此，財產(chǎn)稅改革可以兼并稅種、拓新汰舊、保持規(guī)模穩(wěn)定為主，如新房地產(chǎn)稅可與現(xiàn)行房地產(chǎn)稅收五大稅種的去留系統(tǒng)性考慮，而不是稅種越多越好。

城市維護建設(shè)稅、教育費附加、地方教育費等附加性稅費，黨的二十屆三中全會已有部署，即可合并為地方附加稅，并授權(quán)地方在一定幅度內(nèi)確定具體適用稅率。

可以拓展為地方新稅源的選擇還有費改稅。我國公共財政有四本賬，其中很重要的一個來源是非稅收入，涵蓋社保規(guī)費、行政事業(yè)性收費、罰沒收入、委托第三方收取的服務性收費、國有資本占用性收費和國有資本經(jīng)營使用費等六種類型，且收入規(guī)模不小。2023年稅務口徑的征費規(guī)模即達15.8萬億元，不含土地出讓金，社會保險費有8.2萬億元，其他非稅收入不下2萬億元。黨的二十屆三中全會要求規(guī)范非稅收入管理，費改稅就是一種規(guī)范實現(xiàn)，既不增加稅費總體負擔，又提高了財政收入質(zhì)量，還是拓展地方稅源的一種探索。

如社會保險稅在發(fā)達國家是很成熟的稅種，我國建立社會保險制度也已逾30年，新一輪稅制改革，實施社保費改稅應該是水到渠成的事。難點是，社保稅是收支關(guān)聯(lián)度最密切的稅種，納稅主動性、透明度要求很高，而我國社保費因為歷史遺留因素，收入彈性小、支出剛性強、財政可支配性低。征收上，也因為納稅主體小散眾多，執(zhí)法成本較高。但問題的關(guān)鍵，還在于社會保險稅多繳多得、長繳多得的一致性原則能否有效貫徹，如果收支關(guān)聯(lián)性更密切，繳稅與回饋機制更透明，納稅人有一個確定性預期，則繳稅就能成為納稅人的自覺行動，屆時，地方財政會樂享其成，直接稅比重也自然提高。

（作者嚴才明為上海財經(jīng)大學公共政策與治理研究院研究員，經(jīng)濟學博士）