2024年是《上海大氣污染防治條例》發(fā)布10周年。9月，《上海市餐飲服務(wù)業(yè)大氣污染防治管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》結(jié)束征求公眾意見階段。油煙排放是社區(qū)內(nèi)餐飲商居矛盾的重點之一，同時也是近年大氣污染治理的內(nèi)容。

中國餐飲油煙的監(jiān)管及背后邏輯是怎樣的？上海12345熱線投訴的擾民通常發(fā)生在哪里？是否有能讓監(jiān)管被各類企業(yè)負擔(dān)得起，同時政府又不投入過多成本的方式？

2024年11月上旬，澎湃研究員走訪上海黃浦、靜安等各街區(qū)并詢問商家和居民，嘗試回答以上問題。

餐飲油煙環(huán)保監(jiān)控日趨嚴(yán)格

“源頭管控”制定油煙排放標(biāo)準(zhǔn)，并對超限額排放進行追責(zé)、處罰是餐飲油煙監(jiān)管的主要方法。

油煙排放治理的主要法律法規(guī)是《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣法》）第81條、第118條，以及各地方據(jù)此發(fā)布的大氣污染防治條例，如《上海市大氣污染防治條例》（簡稱《上海大氣條例》）第62條、第99條。上述法律法規(guī)均規(guī)定，針對“未安裝、不正常使用”或“未采取其他”油煙凈化措施”造成“超標(biāo)”排放的企業(yè)，監(jiān)管部門有權(quán)“責(zé)令改正、處0.5萬元至5萬元的罰款，如拒不改正則責(zé)令‘停業(yè)整改’”。

《大氣法》1987年出臺，環(huán)保處罰力度也逐步加大。2000年《大氣法》第1次修訂增加了對“嚴(yán)重”情節(jié)處罰力度，提高了罰款額度。2014年中國出現(xiàn)13場大范圍持續(xù)性霧霾，引起廣泛關(guān)注；2015年第2次修訂提出重點大氣污染物的“總量控制”等制度，再次提高油煙處罰的罰款額度，并增加對“直接責(zé)任人”的處罰。

上海對餐飲油煙的治理也設(shè)定了較高的標(biāo)準(zhǔn)。2014年《上海大氣條例》發(fā)布，2015年上?！?a >餐飲業(yè)油煙排放標(biāo)準(zhǔn)》實施，規(guī)定了餐飲油煙排放濃度限值為1.0 mg/m3，比當(dāng)時的國家標(biāo)準(zhǔn)低1倍，是全國最早實施比全國嚴(yán)格1倍油煙管理的城市。北京、天津、深圳、重慶等隨后陸續(xù)出臺了類似限制 。

這一時期，不僅限于餐飲油煙，國家對大氣污染的關(guān)注和監(jiān)管“前所未有”。2016年、2017年 “環(huán)保風(fēng)暴”下，多地政府在短時間內(nèi)運動式執(zhí)法，快速關(guān)停了一部分排放不合規(guī)、不達標(biāo)的企業(yè)。

監(jiān)管要求的提高，使“環(huán)保-經(jīng)濟”沖突如何解決成為難點。澎湃研究所2018年調(diào)研了多家上海民營企業(yè)，有餐飲企業(yè)反映，油煙設(shè)備的購買、安裝和維護成本高昂，維護費用甚至“超過總利潤”。例如，收入僅約5000元的點心店，每月需要支付在2000元至8000元的清洗費，而煙道安裝、改造更是昂貴，可能需要20萬元。

雖然“環(huán)保成本”是企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的，但在大城市租金貴、人力貴的背景下，環(huán)保成本過高可能是壓倒、影響到企業(yè)繼續(xù)經(jīng)營的“最后一根稻草”，特別是對于“小本經(jīng)營”的個體工商戶而言。

值得一提的是，河南省、河北省2023年針對不同規(guī)模的餐飲服務(wù)單位確定了最高允許排放濃度，大、中、小型餐飲企業(yè)分別執(zhí)行1.0 mg/m3、1.2 mg/m3、1.5 mg/m3，就為中小型餐飲企業(yè)放寬了標(biāo)準(zhǔn)。2023年開始，由于全國空氣質(zhì)量同比有所反彈，國家又開始針對餐飲油煙、噪聲問題“加大解決力度”。2023年12月國務(wù)院印發(fā)《空氣質(zhì)量持續(xù)改善行動計劃》第23條提到，要開展餐飲油煙“專項治理”。

2024年9月《辦法（草案）》第11條規(guī)定，餐飲企業(yè)應(yīng)當(dāng)“按照市生態(tài)環(huán)境部門的規(guī)定”安裝油煙在線監(jiān)控設(shè)施并聯(lián)網(wǎng)，北京、廣東、成都、杭州、江蘇、陜西等省市也在出臺相關(guān)規(guī)定。上海計劃于2025年啟動油煙在線監(jiān)控系統(tǒng)的全面建設(shè)。目前長寧和靜安區(qū)環(huán)保局已通過環(huán)評審批，要求餐飲企業(yè)的油煙凈化器及出風(fēng)口“必須”安裝油煙在線監(jiān)控設(shè)備，將數(shù)據(jù)傳輸?shù)降谌焦镜谋O(jiān)控平臺；第三方公司將日常監(jiān)測及現(xiàn)場巡查中發(fā)現(xiàn)異常情況通報物業(yè)，由物業(yè)督促餐飲企業(yè)加強油煙凈化器的日常運維。對部分未落實整改且油煙排放持續(xù)超標(biāo)的企業(yè)，第三方公司和物業(yè)將相關(guān)情況及時告知區(qū)環(huán)保局，由區(qū)環(huán)境監(jiān)察支隊依法處理。

據(jù)稱，這是考慮執(zhí)法人員人手有限，不能時時刻刻在現(xiàn)場，油煙超標(biāo)排放的“違法事實”很難通過“現(xiàn)場執(zhí)法”的方式來固定，因而采用“時刻在線”的數(shù)字化監(jiān)控。企業(yè)可能因此將面臨更剛性的約束，每月增加2000至10000元的電費、清洗費，甚至要更換十幾萬元的設(shè)備，這對目前餐飲業(yè)普遍低迷、營收下降的餐飲企業(yè)也是不小的負擔(dān)。所以，上海已安裝在線油煙監(jiān)測設(shè)備的6000多個經(jīng)營者大多為大型飯店，少有中小型和個體工商戶企業(yè)。

油煙監(jiān)管在法律法規(guī)政策上趨嚴(yán)，在實施中如何呢？

中心城區(qū)是油煙擾民投訴高發(fā)區(qū)

2024年1-10月上海環(huán)保處罰信息顯示，餐飲企業(yè)處罰一般罰款1至2萬元左右；且以罰款為主，較少出現(xiàn)2019年、2021年因環(huán)保不達標(biāo)而“一夜關(guān)?！钡?a >現(xiàn)象，且處罰數(shù)量上也較2021年更少了。一位中心城區(qū)的街道主任解釋了現(xiàn)在街鎮(zhèn)不再“重處罰”的原因。“現(xiàn)在消費‘降級’，餐飲店比較難，我們開辦美食節(jié)增強需要餐飲企業(yè)出力，也是幫助餐飲企業(yè)增加營收?！?/p>

另一個原因可能是商戶符合排放標(biāo)準(zhǔn)，仍給居民造成影響，所以并無執(zhí)法依據(jù)。據(jù)12345網(wǎng)站信息顯示，12345熱線油煙擾民的投訴，通常發(fā)生在商圈邊緣區(qū)域，建筑密度較高、年代較久、隔熱隔音性能較差，如南京東路商圈邊的寧波路、牛莊路，南京西路商圈邊的大沽路等。這些沿街建筑的房東通常會把底層改造成“一間間”商鋪出租以賺取租金，所以這些建筑通常“上宅下商”，商居距離過近，讓上層本就居住條件不佳的租戶更感不便。

“不能開窗睡覺”“陰天晾的衣服有油煙味”“家里晾衣桿上都是油煙”，是居民抱怨的主要內(nèi)容。另外，居民外出道路即后廚的后門，有時廚師、洗碗工會在居民樓入口旁邊休息，噪音擾民、排污不規(guī)范也是高發(fā)問題。

上海一中心城區(qū)居民區(qū)內(nèi)部，左側(cè)是餐飲商戶的“背街”，也是居民的入戶路?，F(xiàn)場一樓有一些噪音。本文圖片若無說明均由澎湃研究員 呂正音攝

處罰不能解決問題，基層互動需“彈性”

“運動式”整治的執(zhí)法方式或可造成對商業(yè)活力、城市活力的損害，采取非正式的自治組織協(xié)商，也許是一種成本更低、更留出“彈性”監(jiān)管方式。

從2022年7月起，上海街鎮(zhèn)基層政府在餐飲商戶油煙監(jiān)管中的事權(quán)更大了?！?a >上海市街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府第二批行政執(zhí)法事項目錄清單》明確了執(zhí)法權(quán)的“下移”街鎮(zhèn)：“飲食服務(wù)業(yè)經(jīng)營者未按規(guī)定安裝油煙凈化器和異味處理設(shè)施，或在線監(jiān)控設(shè)施、未保持設(shè)施正常運行行為的行政執(zhí)法權(quán)移交鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）?！?/p>

商居矛盾解決流程通常是這樣的：發(fā)生矛盾投訴后，先由不具執(zhí)法權(quán)的社區(qū)巡查人員上門協(xié)調(diào)，如果無法解決，才上報街鎮(zhèn)執(zhí)法部門，上門督促、核查。一家受訪的社區(qū)早餐店表示，這給事情在社區(qū)層面協(xié)商解決“留出空間”，不再是“馬上處罰”了。

第一種處理方式是商戶在選址前和樓上居民商定“補償方案”，給居民付一些費用，比如水電費、紅包等。一在浦東做餐飲生意的老板表示，選址商住樓底層，餐飲企業(yè)開業(yè)前需要“征得樓上居民同意”，如果居民恰好有房東，房東會幫你說服居民，“較方便”。但“征得居民同意”仍是難事，特別是最鄰近居民，很難滿意。最后，該老板通過支付樓上的7家居民每月水電費來落戶，“也就小幾千塊錢每個月”，“不算貴”。不過，他表示如果自己再開店可能會“吸取經(jīng)驗，避開居民區(qū)”，不再承受此類麻煩。

第二種處理方式是降低店內(nèi)產(chǎn)生的油煙。一種方式是通過居委會通過社區(qū)改造基金建設(shè)共享除煙管道來解決，但畢竟預(yù)算較高，也會增加設(shè)備噪音等額外麻煩，很難普及。另一種低影響的解決方式是社區(qū)協(xié)助餐飲企業(yè)改善“物流”。例如，靜安彭浦新村街道一家餐飲店本來喜歡在店里“炒菜”，后由于油煙太多又沒有足夠預(yù)算，經(jīng)協(xié)商，在離居民區(qū)較遠的園區(qū)以較低的價格租用廚房，烹飪完送過來，以“半成品加工”的方式解決油煙擾民問題。

第三種處理方式是居民溝通了解情況后選擇“讓步”。居民在協(xié)商中了解餐飲企業(yè)經(jīng)營難處后，會調(diào)節(jié)自身行為來降低干擾，比如中午、晚間營業(yè)時出去“買菜”“溜達”，或避開油煙濃重期及陰天進行曬洗衣服。不過，商戶流動大等原因或許造成了該組織的“松散”，造成一些商戶出現(xiàn)“被代表”的現(xiàn)象，或“有貼牌”但“未參與過事務(wù)”等。

值得一提的是，由居委會和商戶代表形成的自治組織（常被稱為“商居聯(lián)盟”）發(fā)揮作用，比前面的方式更“制度化”。據(jù)澎湃研究員了解，聯(lián)盟通常由居委會和商戶組成，商戶代表通常熱心社區(qū)事務(wù)，且在當(dāng)?shù)亟?jīng)營較久，有一定威信，或是協(xié)商能力較強。

前述《辦法（草案）》規(guī)定的油煙在線監(jiān)控設(shè)備也許理論上可行，能解決之前無法“時刻監(jiān)控”的監(jiān)管難題，但政策推廣也需要考慮社會、市場的接受度，才能真正普及、有效。采用社區(qū)自治組織解決商居擾民矛盾，或許可為商戶留出一些彈性空間和回旋余地，讓環(huán)保和經(jīng)濟活力、就業(yè)生計能夠平衡。

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