在中文語境中，與規(guī)劃相類似的詞匯還有計劃、策劃、謀劃、籌劃與企劃等。穿透語言的迷霧要求我們廓清詞匯語義所指。計劃是管理學(xué)領(lǐng)域用語，是指根據(jù)對組織外部環(huán)境與內(nèi)部條件的分析，提出在未來一定時期（如年、季度或月）內(nèi)要達(dá)到的行動目標(biāo)和實現(xiàn)目標(biāo)的方案途徑。

雖然英語詞匯中，plan有“規(guī)劃”和“計劃”的含義，但中文的“規(guī)劃”一詞含義涉及空間或者說更側(cè)重于事物在空間中的運行狀態(tài)，是對特定領(lǐng)域未來長遠(yuǎn)的發(fā)展做系統(tǒng)性、整體性或根本性的思考和考量，比如教育規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、住房規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃甚至防災(zāi)救災(zāi)規(guī)劃等。狹義的“規(guī)劃”通常是指與土地利用和城市開發(fā)建設(shè)相關(guān)的、涉及空間美學(xué)設(shè)計的行動方案，如用地規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，通常是包括大量空間類圖紙的文案，簡寫為“規(guī)劃”。

規(guī)劃就是按照預(yù)先設(shè)想來規(guī)范和調(diào)整現(xiàn)在的行動以主動地影響和掌控未來，而不是隨時間之河被動地流動到未來，是試圖控制我們的行動所帶來的后果的行為。所以說，規(guī)劃是通過有意識的干預(yù)，使其朝向一個“更好”的方向發(fā)展，或者在該方向的發(fā)展軌跡上加快或減慢其發(fā)展的速度。

·秩序與規(guī)劃·

理性主義世界觀認(rèn)為，萬物運動皆有規(guī)律。事物運行的狀態(tài)稱為秩序，有秩序是指有規(guī)律可循，運行狀態(tài)顯示出某種規(guī)則性；無序則是表示事物運行處于混亂狀態(tài)，辨識不出其規(guī)則性，隨機(jī)無序或混沌。自然界中的秩序與由人組成的社會秩序存在本質(zhì)性的區(qū)別，認(rèn)知途徑和干預(yù)方式是不同的。

人類心智模式有偏好秩序的本能?？梢宰R別的秩序會給心智帶來某種愉悅感，對有秩序的事物我們表現(xiàn)出親近。因為有秩序意味著人們在認(rèn)知事物具有某種確定性，并帶來搜索成本的節(jié)約；而對無序的事物或狀態(tài)我們會表現(xiàn)出厭惡的情緒，因為無秩序則是完全的不確定性，這類事物不僅增加了我們認(rèn)識和把握的難度，而且搜索成本巨大。秩序能夠降低人們對于世界的把握難度，能節(jié)約人們認(rèn)知事物的成本，因為秩序所具有的規(guī)則性有助于人類形成對未來的穩(wěn)定預(yù)期。

社會秩序有兩種；一種是組織過的秩序（organized order），另一種是自發(fā)秩序（spontaneous order）。自發(fā)秩序，也被稱為自組織秩序，是從表面看似混亂中自發(fā)出現(xiàn)的秩序，通常用于描述一群自私自利的個體在他們組合而成的社會中非人為刻意產(chǎn)生的各種社會秩序，如自由市場經(jīng)濟(jì)秩序和城市道路上的交通秩序，無數(shù)個決策主體根據(jù)自己的需求和周遭情況做出的行為。自組織秩序是無數(shù)個主體間自發(fā)建立起來的聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)，是“人類行動的結(jié)果，而非人類設(shè)計的結(jié)果”，無人能控制，無標(biāo)度網(wǎng)絡(luò)。由人類創(chuàng)造和控制的組織秩序則是層級網(wǎng)絡(luò)，是人有意識建構(gòu)起來的秩序，建立該秩序的目的就是更有效率地趨利避害。

有秩序就會有規(guī)則，有規(guī)則就會有預(yù)期，有預(yù)期就會減少不確定性。這里的規(guī)則不是具體的，而是觀念上的，更多地表現(xiàn)為一種理念，規(guī)則的外化行為就表現(xiàn)出秩序。把目光引向未來，為未來建立秩序就是規(guī)劃的核心要義。規(guī)劃就是可以通過建立規(guī)則為未來創(chuàng)造新的秩序，并達(dá)成社會共識，建立群體共預(yù)期。

·群體共預(yù)期與規(guī)劃·

由個體組成的群體社會需要在一個共同的“第三空間”中生存和發(fā)展。群體社會作為一個統(tǒng)一整體，需要各類個體和群體在各自的認(rèn)識、判斷和利益爭取的基礎(chǔ)上進(jìn)行相互溝通學(xué)習(xí)，形成共同的預(yù)期。之所以大一統(tǒng)社會的文明有競爭力且能存續(xù)下來，是因為這個大一統(tǒng)社會的群體規(guī)模足夠大且有秩序，即能形成大規(guī)模的群體共預(yù)期。

群體共預(yù)期就是形成共同的發(fā)展目標(biāo)。就任何公共事務(wù)而言，共同的未來目標(biāo)通常就是一個社會所發(fā)展的方向所在。為了促使社會朝著期望的方向更有效率地發(fā)展，必須通過設(shè)立社會達(dá)成共識的目標(biāo)以形成群體共預(yù)期。

形成群體共預(yù)期能使得社會達(dá)成共識，在行動上和資源配置上不僅能減少沖突，而且可以讓大家行動步調(diào)一致，明白如何最佳配置資源以實現(xiàn)共同目標(biāo)，明白哪一種過程、策略或社會結(jié)構(gòu)更好或更糟。若沒有共識目標(biāo)，人們的行動會相互矛盾。只有當(dāng)人們被告知自己在整個計劃中的位置和作用時，他們才會按照期望正確行事。

規(guī)劃作為一種目標(biāo)導(dǎo)向的行為，是社會整體控制其未來的一個功能，是廣泛存在于社會中的。作為控制行為后果的規(guī)劃，要求對未來目標(biāo)有明確的描述，并提出一系列為了達(dá)成目標(biāo)在時間維度上展開的、相互關(guān)聯(lián)的行動。如我國的“國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要”（如“十四五”規(guī)劃），就是國家針對重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等所做出的規(guī)劃，為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)定目標(biāo)和方向。不僅在國家層面如此，在地方以及各個領(lǐng)域、各個行業(yè)也制定相應(yīng)的五年規(guī)劃，以在符合國家整體目標(biāo)和方向下實現(xiàn)各地方、各領(lǐng)域和各產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，形成不同群體的共預(yù)期。

·理性與規(guī)劃·

當(dāng)一個群體有能力促成意愿中的后果得以出現(xiàn)，實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，或者說在實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的過程中，群體共預(yù)期始終沒有變化，支配著人們行動的一致性和資源配置的有效性，那么規(guī)劃不僅是有效的，而且是成功的。

但是，為什么規(guī)劃設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)能達(dá)成群體共預(yù)期呢？或者說，預(yù)期目標(biāo)為什么在群體中能最大規(guī)模地達(dá)成共識呢？

如果說，預(yù)期目標(biāo)只是少數(shù)人的目標(biāo)，或者說，現(xiàn)在行動所造成的后果是無法預(yù)測的，特定目標(biāo)的實現(xiàn)只能依靠偶然性，那么這種預(yù)期目標(biāo)顯然無法達(dá)成群體共預(yù)期。只有基于理性的規(guī)劃目標(biāo)才能達(dá)成共識。

古羅馬的著名哲人西塞羅說：“那唯一把我們提升到其他動物之上，使我們能夠推論、證明、反駁、討論和解決問題的是理性。理性使人的語言和習(xí)慣有一種天然的一致性，理性推動個人，從友誼和親情開始，擴(kuò)大他的利益，首先與他的同胞，然后再與全人類構(gòu)成社會聯(lián)系?！?/p>

中文“理性”一詞所對應(yīng)的英文詞匯有“reason”和“rationality”，具體所指是“可推理”或者“合乎情理”。通常是指針對共同界定的問題，通過有說服力的證據(jù)和符合邏輯的推理取得共識并付諸行動，以實現(xiàn)社會群體確立的目標(biāo)。所提出的規(guī)劃目標(biāo)“合乎情理”，當(dāng)然能取得社會共識。如果規(guī)劃目標(biāo)是根據(jù)推理得出的，那么就必須基于因果關(guān)系。設(shè)定的未來目標(biāo)是根據(jù)現(xiàn)狀趨勢進(jìn)行因果推斷，需要明確的因果關(guān)系以支撐預(yù)期目標(biāo)是符合理性的，即如果做了X和Y，其結(jié)果就會是Z。因此說，做出的規(guī)劃一定是理性的，是符合邏輯的，是推導(dǎo)出來的。

如果存在一個共同的目標(biāo)，不僅要求規(guī)劃設(shè)立的預(yù)期目標(biāo)符合理性，而且在實現(xiàn)目標(biāo)的行動中也應(yīng)該是理性的。為了實現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，需要人與人之間的分工協(xié)作。不論是否存在行動分工，都必須通過協(xié)作把個人的力量聯(lián)結(jié)成集體的力量。

協(xié)作就是不同的人或者行動參與者，為了一個共同的行動目標(biāo)，在適當(dāng)?shù)臅r間、方位，以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c到行動中來。人們不能同時為截然相反的目標(biāo)工作，政策之間也應(yīng)該是相互支撐而不是互相沖突的。因此說，規(guī)劃帶來的協(xié)作是有效率的而不是散亂的，一致的而不是矛盾的。規(guī)劃是理性的，要求實現(xiàn)規(guī)劃預(yù)期目標(biāo)所需配置的資源是有效率的，能以最少的資源實現(xiàn)目標(biāo)，可避免資源的重復(fù)、交叉和冗余，不是浪費的。

需要自知的是，人類在運用因果關(guān)系的知識是有限的、不完全的。規(guī)劃是理性的，但并不意味著理性的規(guī)劃就猶如自然科學(xué)中的普適真理。隨著條件的變化而改變規(guī)劃，并不意味著城市的發(fā)展就不是理性決策的結(jié)果。

思想者：驅(qū)動思考的源頭是人的理性

·權(quán)力與規(guī)劃·

規(guī)劃所形成的群體共預(yù)期不是所有人都認(rèn)可的，是大多數(shù)人有限的共識。實現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，需要協(xié)作。協(xié)作是把薄弱的個人力量聯(lián)結(jié)成強大的集體力量，這種聯(lián)結(jié)必須是高效的和穩(wěn)定的。規(guī)劃所設(shè)定的目標(biāo)僅是大多數(shù)人的共識，并不是所有人的共識，再大規(guī)模的群體也不是包含所有人的群體，群體內(nèi)必然存在分歧或?qū)α?。一旦對預(yù)期社會目標(biāo)的分歧大到無法統(tǒng)一的時候，此時，如果不具備使得別人改變其意愿的能力，就不可能有規(guī)劃，更無法實施規(guī)劃方案以達(dá)成目標(biāo)。

當(dāng)群體內(nèi)部出現(xiàn)分歧時，有人無意愿參與到協(xié)作中來，但為實現(xiàn)群體共預(yù)期目標(biāo)，又必需這些人的參與，那么需要通過強制或命令等方式來實現(xiàn)協(xié)作，這種“協(xié)作”方式意味著要求別人去做自己不愿意做的事情。強迫要求別人行動或協(xié)作的機(jī)制則稱為權(quán)力，表現(xiàn)為不以對象意志為轉(zhuǎn)移而改變其行為的能力。

某種意義上說，做規(guī)劃就是做影響他人行動，特別是影響那些會帶來負(fù)面影響、對社會有危害的行為。規(guī)劃需要權(quán)力，規(guī)劃需要權(quán)力以維持未來目標(biāo)在當(dāng)下的重要性；這包括，既要依法行使公權(quán)力，也要尊重和保護(hù)合法的私權(quán)利。規(guī)劃的實施需要基于法治，與建成法治國家、法治政府、法治社會的目標(biāo)相契合。

規(guī)劃的作用是依法運用公權(quán)力對國土空間資源加以配置和管控，這必定會涉及對社會的干預(yù)。干預(yù)社會的本質(zhì)就是有目的地改造社會，協(xié)助設(shè)計并形成更美好的城市社會。規(guī)劃和政策一樣，以維護(hù)公眾利益和公權(quán)力為基礎(chǔ)。政府依法定程序制定必要的政策及規(guī)劃組織和干預(yù)社會經(jīng)濟(jì)活動；法定規(guī)劃和依法做出的規(guī)劃許可等具有強制執(zhí)行力，這是實現(xiàn)群體共同預(yù)期和達(dá)成社會改善目的等的有效途徑。

規(guī)劃干預(yù)與社會改善的關(guān)系

·結(jié)語·

趨利避害是所有生物的本能行為，主動的趨利避害是有意識的生物為提高生存繁衍效率而做出的行為，規(guī)范生物種群的自發(fā)自組織行為來趨利避害是人類這種具有高級意識活動的生物的獨有行為。不同的人類群體有不同的規(guī)范要求，就會形成不同的行為模式，這種固化中的行為模式或者說人造的直覺（artificial instincts）被稱為“文化”（culture）。

因此說，文化是人類主動的、有目的的設(shè)計，是人類蓄意的結(jié)果。自然界的物種演化是通過自然選擇機(jī)制進(jìn)行的，自然選擇機(jī)制的本質(zhì)是清除不適應(yīng)環(huán)境的種類或個體，而不是靠主動設(shè)計改造環(huán)境以更好地讓自身生存。因此，物種特征向更簡單還是更復(fù)雜的方向演化，取決于其物種特征是否適應(yīng)環(huán)境。具有意識的人類，在星球上生存繁衍而逐漸形成的文化，其進(jìn)化機(jī)制核心是通過交流而發(fā)生變異或者稱為創(chuàng)新。

創(chuàng)新模式是在原基礎(chǔ)上發(fā)生，必然超越原有特征和功能，因此具有累積性和方向性，人類的文化系統(tǒng)因而會越來越龐大、越來越復(fù)雜、越來越精致。根據(jù)過去積累的經(jīng)驗與現(xiàn)在面臨的困境或問題，人類會主動思考未來會怎樣、如何做會趨利避害。作為存活策略的一部分，應(yīng)對困境所做的事后反應(yīng)就是確立目標(biāo)以在困境下趨利避害。因此說，設(shè)立目標(biāo)是人類主動的、有目的的設(shè)定，是蓄意的結(jié)果。而規(guī)劃這種高級的意識行為就是人類的本能驅(qū)使所致的行為。

*摘自：劉賢騰，張從果. 城市的本質(zhì)與規(guī)劃的要義：新時代的元思考.上海城市規(guī)劃，2024(3):121-127.有刪減

《城市規(guī)劃通識》劉賢騰 主編 2023年12月，復(fù)旦大學(xué)出版社

內(nèi)容簡介

中華大地正在由鄉(xiāng)土社會轉(zhuǎn)型為城市社會，可謂“三千年未有之大變局”，不少社會人士和學(xué)者對城市規(guī)劃產(chǎn)生了濃厚的興趣。但城市規(guī)劃學(xué)科的綜合性也帶來了認(rèn)知模糊，使人有“不知城市規(guī)劃為何物”之惑。

本書從城市規(guī)劃的概念、城市的產(chǎn)生及其本質(zhì)、西方早期城市建設(shè)理念及其實踐、西方現(xiàn)代城市規(guī)劃思想及其實踐、中國古代城市及其建設(shè)理念、近代中國城市轉(zhuǎn)型發(fā)展與規(guī)劃以及當(dāng)代中國城市規(guī)劃體系的建立等層次，層層揭開中外城市規(guī)劃的面紗。此外，又從現(xiàn)代城市的發(fā)展及其戰(zhàn)略、城市建設(shè)用地及其布局、城市總體布局與規(guī)劃方案以及城市開發(fā)建設(shè)與規(guī)劃管理等方面，介紹我國城市規(guī)劃的主要內(nèi)容，使學(xué)生融會貫通地全面了解城市規(guī)劃，是一本供城市規(guī)劃、建筑學(xué)、房地產(chǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)及相關(guān)專業(yè)學(xué)生以及其他對城市規(guī)劃有興趣的人士閱讀的通識類圖書。

作者簡介

劉賢騰，1999年和2003年先后獲同濟(jì)大學(xué)城市規(guī)劃學(xué)士和碩士學(xué)位，2009年獲南京大學(xué)人文地理學(xué)博士學(xué)位。先后任職于南京大學(xué)、上海城市規(guī)劃設(shè)計研究院、華夏幸?；鶚I(yè)股份有限公司和江西財經(jīng)大學(xué)，其間掛職于蚌埠市規(guī)劃院、規(guī)劃局，曾訪學(xué)于美國華盛頓大學(xué)，自詡為一位城市規(guī)劃學(xué)的終身修行者。