聯(lián)合國環(huán)境大會決議授權(quán)的“全球塑料條約”最后一次政府間代表委員會談判會議（INC-5）在韓國釜山陷入焦灼。各國爭議的焦點包括資金機制（Airticle11）和能力建設(shè)、技術(shù)援助和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。面對這一困境，大會主席決定終止原定的接觸組談判安排，直接召集代表團(tuán)團(tuán)長會議（Heads of Delegation meeting）。

11月28日，釜山INC-5全體大會現(xiàn)場，巴拿馬代表發(fā)言。（現(xiàn)場照片均為作者拍攝）

2022年聯(lián)合國環(huán)境大會UNEA-5.2 通過一項歷史性決議，旨在2024 年前結(jié)束塑料污染，并制定一項具有法律約束力的國際協(xié)議，涉及塑料制品的整個生命周期，包括其生產(chǎn)、設(shè)計、回收和處理等。從2022到2024年，塑料污染（包括海洋環(huán)境中的塑料污染）政府間談判委員會全體會議的前四次會議分別在烏拉圭、法國、肯尼亞和加拿大舉行。

11月28日，釜山 INC-5全體大會現(xiàn)場，一些觀察員代表對目前的談判進(jìn)展表達(dá)了強烈的不滿。

INC-5 現(xiàn)場談判的分歧

根據(jù)Switch Asia研究，在INC-5召開前，各國已經(jīng)在如何為減少塑料污染的措施提供資金方面存在分歧。一些國家主張為“全球塑料條約”設(shè)立獨立的財政機制，專門用于條約的實施，而另一些國家則建議將其納入現(xiàn)有的框架，如全球環(huán)境基金（GEF）。此外，對于是否應(yīng)對初級塑料聚合物生產(chǎn)商征收全球塑料污染費，各方意見不一。關(guān)于其他融資機制的分歧還包括是否應(yīng)設(shè)立一個獨立的基金來清除遺留塑料廢物，或通過征稅和取消補貼來籌集資金。

在INC-5的談判現(xiàn)場，不同國家和地區(qū)的代表團(tuán)在資金需求、資金機制等問題也產(chǎn)生較大分歧。

面對龐大的治理資金需求和缺口，加納在會議期間提交了一份建議，提議在條約中引入對初級聚合物生產(chǎn)商的費用機制，以彌補發(fā)展中國家在終止塑料污染過程中面臨的巨大融資缺口。該費用將由各締約方根據(jù)本國法律征收，并通過國際金融機制重新分配，用于發(fā)展中國家建設(shè)廢棄物管理基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、公正轉(zhuǎn)型、修復(fù)歷史污染以及教育和研究。此機制尊重財政主權(quán)，不直接對生產(chǎn)商施加控制措施，同時補充現(xiàn)有融資來源，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提供長期可靠的資金支持。這一主張得到了一些國家代表、觀察員組織代表的贊同，認(rèn)為這是從根本上結(jié)束不可持續(xù)的線性經(jīng)濟(jì)的有力舉措。當(dāng)然，另一些國家，包括石油化工和塑料的生產(chǎn)國家的代表觀點相左，認(rèn)為不應(yīng)該針對塑料聚合物征收費用。

關(guān)于基金機制，美國代表澳大利亞、加拿大、歐盟及其27個成員國、冰島、日本、新西蘭、挪威、瑞士、韓國和英國提交的建議使用目前既有的全球環(huán)境基金信托基金（GEF）主導(dǎo)，提供贈款或優(yōu)惠融資，以滿足履約所需成本，同時鼓勵締約方和私營部門的“自愿”貢獻(xiàn)。提案強調(diào)各締約方應(yīng)結(jié)合自身政策和計劃動員國內(nèi)外資金，包括私人投資，以實現(xiàn)條約目標(biāo)。提出通過財政措施、生產(chǎn)者責(zé)任機制和創(chuàng)新公私融資手段，促進(jìn)資金流動與條約目標(biāo)的對齊，并優(yōu)先支持最需要幫助的國家，特別是“小島嶼發(fā)展中國家”和“最不發(fā)達(dá)國家”。提案還要求締約方大會定期審查機制的效果，確保其透明性、響應(yīng)性和協(xié)同效應(yīng)，以持續(xù)優(yōu)化支持資源動員的行動。

為了進(jìn)一步推進(jìn)談判，在代表團(tuán)團(tuán)長會議召開前夕，INC-5主席整合和各接觸組報告和各方代表提交的書面建議，出臺了新一版的非正式文件提案。其中，關(guān)于資金機制和能力建設(shè)部分，該提案旨在建立一個全面的資金機制，確保各締約方根據(jù)能力提供資源，以支持“條約”目標(biāo)的實現(xiàn)。提案強調(diào)資金來源應(yīng)包括國內(nèi)政策和財政措施、雙邊和多邊資金以及私營部門投資和自愿捐款。提案優(yōu)先考慮發(fā)展中國家、最不發(fā)達(dá)國家和小島嶼發(fā)展中國家的需求，通過促進(jìn)技術(shù)援助、能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和國際合作，幫助其履行義務(wù)。

機制將包括一個新設(shè)立或現(xiàn)有的多邊基金，并在締約方會議的指導(dǎo)下運作，確保資金分配高效、透明。締約方，尤其是具有財務(wù)能力或塑料生產(chǎn)及廢物管理水平較高的國家，將被鼓勵自愿貢獻(xiàn)資金。機制還將通過混合融資和創(chuàng)新融資動員額外資源，以支持早期行動、項目實施和減緩塑料污染的影響，尤其是對最脆弱群體的影響。該機制的資金分配應(yīng)考慮活動的附加性和與其他財務(wù)流動的互補性，同時推動所有相關(guān)財務(wù)流動與“條約”目標(biāo)的對齊。締約方會議將定期審查機制的運作和效果，以確保持續(xù)改進(jìn)。

經(jīng)過持續(xù)到12月1日凌晨結(jié)束的“非正式磋商”，1日中午，主席再次發(fā)出了新版“非正式文件”。但在這份文件中，有關(guān)資金機制的章節(jié)內(nèi)容仍存在巨大的爭議。

當(dāng)?shù)貢r間12月1日晚間的全體大會上，大會主席依次邀請擔(dān)任接觸組和非正式磋商階段會議的共同主席（Co-chair）進(jìn)行了各自的工作匯報。一些國家代表也表達(dá)了各自觀點，其中不乏針對目前爭議的聲音。凌晨三點多，本次大會宣布結(jié)束。大會未能達(dá)成既定目標(biāo)以制定一項具有法律約束力的治理塑料污染的國際文書，將在未來擇期開展續(xù)會工作。但在如此嚴(yán)重的分歧和爭議之下，如何達(dá)成一項具有有效的資金機制內(nèi)容的“全球塑料條約”以支持終結(jié)塑料污染，道阻且長。

12月1日，釜山， 墨西哥代表在INC-5閉幕大會現(xiàn)場發(fā)言。

解決塑料危機需要多少錢？

塑料污染問題在過去幾十年中迅速加劇。諸多研究表明，塑料污染問題不僅僅是“白色污染”問題，也是一個復(fù)雜的環(huán)境問題和氣候問題，更是公共健康問題和社會經(jīng)濟(jì)問題。塑料污染問題迫切需要全球緊急行動和系統(tǒng)性變革成為國際的共識。

雖然社會各方都意識到，采取行動需要大量的資金支持，但解決塑料危機的資金缺口到底有多大，目前尚未達(dá)成一致。資金需求的估算差異，來源于如何定義“塑料問題”的邊界，對地理范圍、時間范圍、覆蓋行業(yè)等關(guān)鍵要素的不同考慮，都將影響到估計“資金缺口”。

聯(lián)合國環(huán)境署估計，到2040年需要投資1.64萬億美元才能戰(zhàn)勝塑料污染。北歐部長理事會估計，2025年至2040年期間，如果各國達(dá)成減少90%不當(dāng)處理的塑料廢棄物和30%一次性塑料生產(chǎn)的全球雄心規(guī)則，所需資金總額將達(dá)到16.9萬億美元。其中，私營部門將承擔(dān)其中的大部分費用，約為15.4萬億美元。如果不立即采取行動，2040 年生產(chǎn)的塑料在其生命周期內(nèi)所產(chǎn)生的社會成本可能高達(dá) 7.1 萬億美元（+/-2.2萬億美元），這個數(shù)值大約相當(dāng)于2018年全球衛(wèi)生支出的85%，超過2019年德國、加拿大、澳大利亞三國的國民生產(chǎn)總值（GNP）總和。

與巨大資金缺口形成鮮明差距的是，現(xiàn)在用于解決塑料問題和倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金仍然非常有限。從2018年到2023年，The Circulate Initiative已跟蹤超過5500筆與塑料循環(huán)利用相關(guān)的投資交易，重點關(guān)注私營部門在回收、再利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)計劃中的融資。這些投資仍遠(yuǎn)低于實現(xiàn)全面系統(tǒng)變革的資金需求。此外，許多項目仍處于初期階段，更加凸顯出擴大投融資規(guī)模以實現(xiàn)全球目標(biāo)的緊迫性。

然而，擴大解決塑料問題的資金規(guī)模仍存在許多障礙。例如塑料污染、塑料回收和循環(huán)利用的成本沒有核算、內(nèi)部化且達(dá)成一致；化石燃料補貼造成塑料價格低廉，原材料成本有時低于使用再生塑料的成本；許多國家和地區(qū)缺乏明確的法規(guī)和政策框架來支持減少塑料污染的投資，公共財政無法滿足塑料污染治理的龐大資金需求，特別是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的長期投入；缺乏市場手段和激勵機制，難以撬動私營部門參與投資，市場規(guī)模和需求不穩(wěn)定也導(dǎo)致企業(yè)和投資者對回收、創(chuàng)新技術(shù)等項目的盈利能力缺乏信心。

與塑料污染治理相關(guān)的資金工作也并非從零開始，此前已經(jīng)有多項多邊或雙邊的基金機制為海洋塑料垃圾和為塑料治理提供資金支持。一些大型基金為應(yīng)對海洋塑料垃圾和微塑料的行動提供數(shù)百萬乃至數(shù)十億美元的資金，如清潔海洋基金會（Clean Oceans）和 ProBLUE， 主要側(cè)重于預(yù)防海洋塑料垃圾。這些基金經(jīng)常將投資、擔(dān)保和贈款結(jié)合在一起，向國家和地方政府機構(gòu)、企業(yè)實體和研究機構(gòu)提供資金。在雙邊機制框架下，包括澳大利亞、德國、日本、挪威、瑞典、英國和美國在內(nèi)的幾個國家為應(yīng)對海洋塑料垃圾和微塑料問題投入了大量援助預(yù)算。許多雙邊援助集中在亞洲及太平洋國家，特別是中國、印度尼西亞、菲律賓、泰國和越南五個國家。雙邊供資主要采用贈款方式，由于內(nèi)部要求，一些項目無法直接投資于私人項目。

這些已經(jīng)在運行的多邊、雙邊資金機制為“全球塑料條約”資金機制的建立奠定了重要基礎(chǔ)，此外，其它多邊環(huán)境協(xié)定亦可為全球塑料條約談判提供參考。

表1 具有代表性的多邊環(huán)境協(xié)定及其資金機制（來源： INC5 Advance Expert Group 1 Co-chairs Report）

如何動員更多資金？

無論“全球塑料條約”能否拉開動員全球資金開展塑料治理的新篇章，一個無法回避的問題是，這些資金需求還需要落實到各個國家和地區(qū)的本土動員上。雖然各國所處的社會發(fā)展階段和經(jīng)濟(jì)情況各不相同，但在塑料治理框架下可以使用的政策工具和金融工具包大同小異。

在公共財政方面，可以通過財政預(yù)算、財稅補貼、稅費征收、轉(zhuǎn)移支付、債務(wù)投資等多種形式支持塑料治理工作，例如通過政府預(yù)算支持垃圾分類、循環(huán)利用等市政基礎(chǔ)設(shè)施，補貼支持可持續(xù)塑料替代品，成立專項基金支持生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，向一次性塑料制品征稅等。

在私營部門和資本市場方面，可以動員銀行等金融機構(gòu)支持特定的經(jīng)濟(jì)活動，也可以鼓勵企業(yè)積極通過多種金融工具為創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型融資。還可以通過混合融資等創(chuàng)新手段，共同支持對社會、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)具有積極影響的項目，尤其是那些傳統(tǒng)上因高風(fēng)險或低收益而難以吸引私人投資的領(lǐng)域。

結(jié)合中國現(xiàn)在在塑料治理領(lǐng)域的政策進(jìn)展和市場情況，目前通過公共資金擴大塑料治理支持的潛力可以從三個角度撬動：一是以消費稅改革為切入點，增加一次性塑料產(chǎn)品征稅；二是中央和地方政府專項債券投向塑料治理項目；三是將塑料材料納入生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度（EPR），建立專項政府基金。

考慮到公共資金的緊缺性，僅僅依靠公共資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，同時也需要通過多種政策手段和資金機制調(diào)動更多社會資本參與。目前，在可持續(xù)金融、綠色金融或轉(zhuǎn)型金融的框架下，已經(jīng)有多種形式的投融資活動為塑料治理活動或項目提供了支持，例如發(fā)行綠色或可持續(xù)發(fā)展債券，專門用于資助旨在減少塑料污染或支持開發(fā)可持續(xù)的塑料替代品的項目。然而，充分調(diào)動資本市場的積極性，還需要考慮市場運行的規(guī)律和特性，做好以下幾點：

一是建立明確的金融分類法或投資目錄，引導(dǎo)資金投向與塑料公約對齊的活動、技術(shù)和項目中。目前，國際和國內(nèi)的綠色金融相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)中，已經(jīng)從污染治理、資源回收利用、代替方案等角度納入了對塑料相關(guān)活動的引導(dǎo)。然而，這些標(biāo)準(zhǔn)目前涵蓋涉及到塑料產(chǎn)業(yè)的活動和項目較為分散，難以從塑料產(chǎn)業(yè)整體轉(zhuǎn)型的角度給予系統(tǒng)性支持。

二是開發(fā)多種綠色與轉(zhuǎn)型類金融工具，鼓勵金融機構(gòu)和企業(yè)積極開展投融資實踐。

表2 綠色與轉(zhuǎn)型類金融工具及投資案例

三是要提升企業(yè)ESG管理和信息披露，吸引投資人關(guān)注。清晰透明的ESG信息有助于投資人評估企業(yè)在環(huán)境、社會和治理方面的風(fēng)險。例如，碳排放數(shù)據(jù)和環(huán)境合規(guī)情況能幫助投資者了解企業(yè)是否面臨環(huán)保政策的限制或聲譽風(fēng)險。詳細(xì)的ESG披露使企業(yè)的運作更加透明，這有助于增強投資者信心，ESG表現(xiàn)優(yōu)異的企業(yè)往往能以更低的成本獲得資金。例如，銀行可能提供更低利率的綠色貸款，資本市場也可能對綠色債券給予更高的認(rèn)購熱情。

終結(jié)塑料污染需要巨大的資金支持，既需要國際層面建立多元資金機制形成治理合力，也需要在國家內(nèi)部充分動員本土資金；既需要各國公共資金的參與和引導(dǎo)，也需要撬動規(guī)模更大的資本市場確保長期、可持續(xù)的資金來源。我們期待續(xù)會各方能夠回歸聯(lián)合國環(huán)境大會達(dá)成的共識，在已經(jīng)取得的文本共識基礎(chǔ)上，最終完成包括資金機制在內(nèi)的諸項條款的談判，開啟終結(jié)塑料污染的新篇章。

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“可持續(xù)方法論”專欄，旨在理清城市在可持續(xù)發(fā)展中遇到的棘手問題，并提供解題思路與方案。