春節(jié)旅游，老鎮(zhèn)成為合家出游的熱門(mén)目的地。2025年1月中國(guó)旅游研究院（文化和旅游部數(shù)據(jù)中心）發(fā)布的《2024古鎮(zhèn)旅游發(fā)展指數(shù)報(bào)告》指出，烏鎮(zhèn)、周莊、南潯等江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)在旅游搜索熱度指數(shù)和旅游人氣指數(shù)方面表現(xiàn)突出。但有一類(lèi)老鎮(zhèn)，既非旅游景點(diǎn)，也非產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，成為被遺忘的角落，這就是撤制鎮(zhèn)。

撤制鎮(zhèn)，又稱(chēng)非建制鎮(zhèn)，指撤制鎮(zhèn)級(jí)建制后，原建制鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化地區(qū)的城鎮(zhèn)功能服務(wù)區(qū)。簡(jiǎn)言之，就是被行政降級(jí)后的老集鎮(zhèn)。

全國(guó)曾有兩次大規(guī)模的鎮(zhèn)撤制，分別發(fā)生在20世紀(jì)90年代和2000-2004年。

撤制后，“降級(jí)”的鎮(zhèn)受到什么影響，現(xiàn)狀如何？

2月5日，澎湃研究所走訪(fǎng)位于滬蘇交界的上海市青浦區(qū)撤制鎮(zhèn)商榻，采訪(fǎng)5位當(dāng)?shù)鼐用瘢Y(jié)合學(xué)者觀(guān)點(diǎn)，試圖了解商榻發(fā)展變遷、現(xiàn)狀以及在地居民的感受，嘗試回答這兩個(gè)問(wèn)題。

政策背景：小城鎮(zhèn)“健康發(fā)展”和“三個(gè)集中”

撤制鎮(zhèn)議題為何重要？有研究認(rèn)為，撤制鎮(zhèn)地處城鄉(xiāng)之間，其產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和公共服務(wù)資源對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的帶動(dòng)“具備天然優(yōu)勢(shì)”。但撤制鎮(zhèn)量大、面廣，如果發(fā)生衰退，會(huì)阻礙城鄉(xiāng)進(jìn)一步融合。同時(shí)，撤制鎮(zhèn)問(wèn)題還很綜合、復(fù)雜，涉及土地、人口、產(chǎn)業(yè)、資源分配和社會(huì)治理。

撤制政策源于中央的小城鎮(zhèn)發(fā)展政策和地方的“三個(gè)集中”政策。2000年，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》中提到要“重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)有基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)”。2020年，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比1984年減少7萬(wàn)余個(gè)。地方層面，為推動(dòng)“城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民市民化”，上海2004年提出“三個(gè)集中”，即“農(nóng)民居住向城鎮(zhèn)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中”，帶動(dòng)郊區(qū)發(fā)展，也推動(dòng)撤制進(jìn)程。上海鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤制后減少100個(gè)左右，同時(shí)，合并后的鎮(zhèn)，面積、人口和GDP數(shù)據(jù)翻倍。以商榻被并入的金澤鎮(zhèn)為例，總面積108.49平方公里，常住人口6萬(wàn)多人，在上海郊區(qū)鎮(zhèn)中名列前茅。

上海青浦商榻是鎮(zhèn)“做大做強(qiáng)”邏輯下的附屬品。商榻位于江浙滬交界處，明代起依水而興，因來(lái)往滬蘇商人常下榻于此而得名，是青浦水鄉(xiāng)文化和手工商業(yè)文化的發(fā)源地之一。例如，青浦非物質(zhì)文化遺產(chǎn)宣卷、阿婆茶 ，均源自商榻?！笆奈濉睍r(shí)期，商榻被劃入長(zhǎng)三角一體化示范區(qū)的先行啟動(dòng)區(qū)，但仍缺少實(shí)際的發(fā)展項(xiàng)目，處于政策“邊緣區(qū)”。

撤制后，商榻人常住人口并未減少。根據(jù)青浦區(qū)歷年統(tǒng)計(jì)年鑒，2000年商榻常住人口總數(shù)為2.6萬(wàn)人，而2023年商榻常住人口為2.75萬(wàn)人；但在人口結(jié)構(gòu)上，外來(lái)人口顯著增加。2000年外來(lái)人口占10%；2023年外來(lái)人口比例可能大大增加（根據(jù)2023年青浦統(tǒng)計(jì)年鑒，金澤鎮(zhèn)平均外來(lái)常住人口占比是33%，商榻鎮(zhèn)數(shù)據(jù)未找到公開(kāi)資料）。

如果人口數(shù)量不變或增加，大部分撤制鎮(zhèn)原則上應(yīng)該保留派出所、社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、中小學(xué)等公共服務(wù)設(shè)施，繼續(xù)為原集鎮(zhèn)居民和鄰近村民提供基本公共服務(wù)。但撤制后，行政資源和發(fā)展重心逐漸往主鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，撤制鎮(zhèn)的公共服務(wù)可能弱化，客觀(guān)上難以承載外來(lái)人口在此“安家”。

商榻即是此類(lèi)案例。

撤制后，公共服務(wù)能力弱化、降級(jí)

第一是教育設(shè)施數(shù)量減少。商榻目前僅有1小學(xué)1幼兒園，而原來(lái)公立的商榻中學(xué)停辦，小升初需就讀位于金澤鎮(zhèn)區(qū)的青浦金澤中學(xué)，且坐公交需要換乘，從商榻公交樞紐站出發(fā)50分鐘才能到達(dá)。

第二是醫(yī)療服務(wù)能力降級(jí)。商榻醫(yī)療設(shè)施是社區(qū)衛(wèi)生中心（2019年啟動(dòng)施工）和農(nóng)村衛(wèi)生所，一位鎮(zhèn)居民評(píng)價(jià)其硬件條件“改善了”，但是看病水平“不如從前鎮(zhèn)上的醫(yī)院”：“現(xiàn)在都是全科醫(yī)生：一是沒(méi)有急診，晚上不開(kāi)門(mén)；二是不像以前那樣專(zhuān)業(yè)，分為各科室，可以半夜接生等，大病、急病還得去青浦城區(qū)。”

第三是本地文化缺乏承載和維護(hù)。文化保護(hù)資源依賴(lài)鎮(zhèn)的財(cái)政能力。商榻老街是其鎮(zhèn)最早的集鎮(zhèn)功能區(qū)，現(xiàn)狀冷清空置、缺少維護(hù)，民宿老板甚至“一般不會(huì)推薦游客去，能看的東西太少”。住在老街的原商榻鎮(zhèn)文化站長(zhǎng)鮑益良表示，他曾向當(dāng)?shù)鼐游瘯?huì)建議將商榻老街的文保單位適當(dāng)修葺、保護(hù)并轉(zhuǎn)作為展覽館、茶館，用來(lái)“活化”保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)“宣卷”“阿婆茶”，但“得不到財(cái)政支持”。

空置、缺少維護(hù)的商榻老街明清時(shí)期院落，也是區(qū)文保單位。以下圖片若無(wú)說(shuō)明均為澎湃研究所研究員 呂正音 攝。

休閑空間是城鎮(zhèn)活力的體現(xiàn)。澎湃研究所發(fā)現(xiàn)，鎮(zhèn)上娛樂(lè)休閑設(shè)施也存在“降級(jí)”，不再有鄉(xiāng)鎮(zhèn)影院等偏向服務(wù)青年人的休閑娛樂(lè)設(shè)施，而是更偏向服務(wù)本地中老年居民。但整個(gè)鎮(zhèn)上大約有七八家“本地剛需”棋牌室位于主要街道上，茶余飯后基本坐滿(mǎn)，顯示出熱鬧的本地景象。

名為“佰好閑品”的商店，其實(shí)正在作為本地人聚集的棋牌室使用。鎮(zhèn)上這樣的地方有七八家。

產(chǎn)業(yè)流失，抑制本地居民收入

前述上?！叭齻€(gè)集中”政策對(duì)產(chǎn)業(yè)集中度和“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”的追求，給商榻帶來(lái)的影響是產(chǎn)業(yè)流失，如制造業(yè)流失或遷向中心鎮(zhèn)，以及本地養(yǎng)殖業(yè)關(guān)停等。一位撤制前在商榻從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的廠(chǎng)長(zhǎng)提到，他曾承包村民的魚(yú)塘搞水產(chǎn)養(yǎng)殖，撤制后，由于淀山湖、急水港南側(cè)規(guī)劃做規(guī)?；B(yǎng)殖，“居委會(huì)不鼓勵(lì)搞競(jìng)爭(zhēng)”，其原有魚(yú)塘被填平、改種水稻，收益“不如以前”。

產(chǎn)業(yè)流失導(dǎo)致吸納的外來(lái)人口流失，影響了農(nóng)民增收?！皼](méi)有產(chǎn)業(yè)，哪來(lái)的年輕人？”這位70歲左右胡姓居民提到，原來(lái)租住在當(dāng)?shù)氐耐鈦?lái)人口“都搬走了”，房屋空置居多，只留下一些無(wú)人駐足的租房廣告。這變相加重了政府提供養(yǎng)老服務(wù)的負(fù)擔(dān)，以及鎮(zhèn)上家庭的養(yǎng)老壓力。該老年居民提到，鎮(zhèn)村的養(yǎng)老金只有1000元-2000元（城鎮(zhèn)戶(hù)口者略高），而附近的養(yǎng)老院需要每月3000元-4000元。沒(méi)有了出租房屋的收入，加上當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)的稀缺，大量老齡居民的養(yǎng)老需求更難被滿(mǎn)足。

對(duì)此，少量鎮(zhèn)上家庭開(kāi)辟“高端”民宿作為新增收渠道。澎湃研究所觀(guān)察到，有本地人在村內(nèi)建零星高端民宿，吸引城市人短途度假，經(jīng)營(yíng)情況還算樂(lè)觀(guān)?！肮?jié)假日客房均滿(mǎn)房，春節(jié)旺季可達(dá)1000元/晚?！鄙涕揭患以谔覉@邊的云圖·淀山湖民宿的經(jīng)營(yíng)者提到。但民宿市場(chǎng)畢竟容易飽和，且波動(dòng)較大，不適宜普及。

有研究認(rèn)為，公共服務(wù)降級(jí)、管理維護(hù)不到位、產(chǎn)業(yè)流失、收入渠道減少等現(xiàn)象可能是“發(fā)展動(dòng)力衰減”的體現(xiàn)，其原因是撤制鎮(zhèn)“在體制上很難爭(zhēng)取到足夠的發(fā)展權(quán)和發(fā)展資源”，再加上上海的落戶(hù)政策門(mén)檻較高，和人口流失互為因果，形成衰退。

日?；盍Γ悍钦?guī)空間使用和商業(yè)

值得注意的是，撤制后，盡管產(chǎn)業(yè)有所流失，商榻依靠本地人、外地人維持一定的本地日常生活，仍存在活力。

一個(gè)活力來(lái)源是農(nóng)村集中居住區(qū)的居民對(duì)土地的非正規(guī)使用。一位居民告訴澎湃研究所，他們年前被征的農(nóng)用地，如今仍然閑置“不知道要做什么用”，于是所有被征地居民仍然將此地用于“種植蔬菜”。他表示：“土地很珍貴，閑置太可惜，不如我們拿來(lái)種”。

征地后的閑置的土地仍被居民“開(kāi)發(fā)”用于種菜。

另一個(gè)主要的活力來(lái)源是商業(yè)業(yè)態(tài)。澎湃研究所發(fā)現(xiàn)，商榻沿街店鋪沿著十字形道路延展，以飯館和日常雜貨、服務(wù)居多，如棉被工坊、裁縫店等，另外，近年也新增幾家大型商業(yè)設(shè)施，如菜場(chǎng)、售價(jià)低廉的“農(nóng)工商”超市、家得利超市、下沉至鎮(zhèn)的零食連鎖“來(lái)伊份”，以及大型家居商場(chǎng)等，在保留著原鎮(zhèn)區(qū)商業(yè)功能的基礎(chǔ)上有所進(jìn)化。

商榻菜市場(chǎng)，過(guò)年期間營(yíng)業(yè)。

研究員觀(guān)察到，大量滿(mǎn)足日常貨運(yùn)等通行需要的電動(dòng)車(chē)、摩托擠滿(mǎn)在主街的路邊，顯示出商榻商業(yè)的日常活力。

路邊大量電瓶車(chē)承載商榻的鎮(zhèn)村交通。

商業(yè)業(yè)態(tài)經(jīng)營(yíng)以外地人為主，他們和本地人一起維系著老鎮(zhèn)的活力。一位五十歲左右的本地林姓居民告訴澎湃研究所：“平時(shí)鎮(zhèn)上主要是外地人，街上關(guān)著的店，平時(shí)都是外地人在經(jīng)營(yíng)，春節(jié)回老家了”。但可能由于落戶(hù)政策門(mén)檻高、相應(yīng)公共服務(wù)設(shè)施配給不滿(mǎn)足需求等問(wèn)題，這些外來(lái)人口遲遲無(wú)法在本地落戶(hù)，出現(xiàn)部分外來(lái)人口 “在商榻就業(yè)、落戶(hù)在昆山”的現(xiàn)象。例如，當(dāng)?shù)刈顭狒[的名為“阿寶飯店”的老板，在鎮(zhèn)上經(jīng)營(yíng)十幾年也未落戶(hù)，而是選擇旁邊的昆山落戶(hù)，原因是“各方面條件好一些”。

外地人不落戶(hù)，可能讓本地的人口流失，也反過(guò)來(lái)遏制了其在本地消費(fèi)的活力。有研究指出，外來(lái)務(wù)工人員如果認(rèn)為自己無(wú)法在城市長(zhǎng)期定居，在消費(fèi)決策時(shí)會(huì)“為未來(lái)回老家做打算”，傾向于增加儲(chǔ)蓄，無(wú)法釋放其拉動(dòng)城鎮(zhèn)消費(fèi)的潛力。如果能改善撤制鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施，并配套相應(yīng)的政策促進(jìn)“外來(lái)人口的市民化”，或許能釋放撤制鎮(zhèn)城鄉(xiāng)融合、以及服務(wù)、承載人口的潛力。

其實(shí)，中央、地方政策關(guān)注撤制鎮(zhèn)后續(xù)承載潛力已有一段時(shí)間。2021年，國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作辦公室曾提出“提升各級(jí)城市和城鎮(zhèn)的綜合承載能力”；地方層面，“上海‘十四五’規(guī)劃綱要”提出“激活部分非建制鎮(zhèn)潛力”“利用區(qū)位條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)”來(lái)改造提升其基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化其醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施水平，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套和社區(qū)服務(wù)功能，使其成為“承載優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目、吸納農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化的平臺(tái)載體”。這些政策理念如何落實(shí)，真正服務(wù)于本地居民，以及外來(lái)“安家”者的需求，還需進(jìn)一步探索。

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城市因集聚而誕生。

一座城市的公共政策、人居環(huán)境、習(xí)俗風(fēng)氣塑造了市民生活的底色。

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