2025年全國兩會(huì)開啟，全國人大常委會(huì)委員、環(huán)資委副主任委員呂忠梅的日程排得滿滿當(dāng)當(dāng)。自2003年擔(dān)任第十屆全國人大代表至今，每年全國兩會(huì)都能聽到她為中國環(huán)境法治鼓與呼的聲音。

在過往的二十余年，她有第十二屆全國人大代表和政協(xié)委員的身份“雙跨”，也有第十二屆、十三屆全國政協(xié)社會(huì)和法制委員會(huì)駐會(huì)副主任的政協(xié)機(jī)關(guān)履職經(jīng)歷，還有第十四屆全國人大代表的華麗回歸。

作為農(nóng)工民主黨黨員和法學(xué)研究工作者，她感觸最深的是，能夠把自己的專業(yè)知識(shí)、學(xué)術(shù)方向和研究成果與時(shí)代發(fā)展和國家所需緊密結(jié)合在一起，把學(xué)術(shù)理想變成中國法治的現(xiàn)實(shí)。

呂忠梅說，人大和政協(xié)都是大平臺(tái)，正是因?yàn)橛腥珖舜蟠砘蛘f(xié)委員的身份，她可以提出議案、提案和建議，提交的意見能夠被看見、發(fā)出的聲音能夠被聽見，這也是我國的根本政治和基本政治制度能夠讓代表和委員很好發(fā)揮作用的體現(xiàn)。

回望二十多年的履職實(shí)踐，呂忠梅認(rèn)為自己成長為了一名合格的人大代表。

從提出設(shè)立環(huán)保法庭、設(shè)立環(huán)境公益訴訟，到長江保護(hù)法的制定、環(huán)保法的修訂……她提出的許多議案、建議和提案被采納，給予她巨大的成就感。這種成就感在她看來并不是因?yàn)樽约鹤龀闪耸裁词拢亲鳛榄h(huán)境法的研究者的代表，能夠把這個(gè)群體的研究成果運(yùn)用到國家法治建設(shè)中，為這個(gè)時(shí)代貢獻(xiàn)一份力量。

從全國人大代表到全國人大常委會(huì)委員、環(huán)資委副主任委員，呂忠梅在人大的履職平臺(tái)不斷深入和擴(kuò)大，這也給她帶來許多新的機(jī)遇。

“過去作為人大代表，更多的是提出議案、建議，列席常委會(huì)?，F(xiàn)在，作為常委會(huì)委員、專門委員會(huì)委員，不僅可以牽頭制定或聯(lián)系提出相關(guān)法律草案，而且可以直接參與列入立法計(jì)劃的所有法律的審議，在其他法律審議的過程中，自己也可以從環(huán)境法的角度提出一些建議?！眳沃颐氛f，比如在審議監(jiān)督法修正案時(shí)，提出將各級(jí)人民政府定期向各級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況、接受人大監(jiān)督的成功實(shí)踐上升為常態(tài)化監(jiān)督事項(xiàng)的建議，得到采納。就是她發(fā)揮作用的一個(gè)例子。

今年是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施十周年。過去十年，在這部“長了牙齒”的法律推動(dòng)下，中國的生態(tài)環(huán)境狀況發(fā)生了巨大改善，作為這部法律修訂和實(shí)施的親歷者，呂忠梅在全國兩會(huì)前夕接受了澎湃新聞（m.dbgt.com.cn）專訪。

她談及新環(huán)保法的實(shí)施效果超出了預(yù)期，也提到隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律越來越多，各種問題也充分暴露，亟需通過以法典化的方式解決現(xiàn)行立法中的矛盾和沖突。

以下為對(duì)話全文：

新環(huán)保法實(shí)施十年，效果超出預(yù)期

澎湃新聞：今年是新環(huán)境保護(hù)法實(shí)施十周年，您作為這部法律修訂和實(shí)施的親歷者，回顧法律實(shí)施的這十年您有何感受？

呂忠梅：新環(huán)保法已經(jīng)實(shí)施十年，回頭看，現(xiàn)在法律實(shí)施中的突出亮點(diǎn)，都是當(dāng)年修法時(shí)關(guān)注的重點(diǎn)，說明我們確立了一部好的環(huán)保法；現(xiàn)在看，這部法律的實(shí)施效果超出預(yù)期。

第一個(gè)亮點(diǎn)是加強(qiáng)了對(duì)各級(jí)人民政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督。把過去的環(huán)保法只管企業(yè)不管政府，調(diào)整為既督企又督政。為此，修法時(shí)專門設(shè)計(jì)了一系列“督政”的制度，比如，規(guī)定各級(jí)人民政府對(duì)所轄區(qū)域環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，建立環(huán)境質(zhì)量考核制度；規(guī)定各級(jí)人民政府定期向同級(jí)人大報(bào)告環(huán)境保護(hù)工作情況，接受人大監(jiān)督。這兩項(xiàng)制度新環(huán)保法實(shí)施十年來一直堅(jiān)持，取得了很好的效果。

與此同時(shí)，各級(jí)人大及其常委會(huì)也加強(qiáng)了對(duì)政府的監(jiān)督，除了聽取政府的環(huán)保工作情況報(bào)告外，還堅(jiān)持進(jìn)行執(zhí)法檢查。比如，全國人大自新環(huán)保法實(shí)施以來，每年都安排對(duì)1-2部環(huán)境保護(hù)的法律執(zhí)行情況進(jìn)行檢查，有些還結(jié)合執(zhí)法檢查安排了專題詢問，充分發(fā)揮了人大作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“督政”作用。

第二個(gè)亮點(diǎn)是更嚴(yán)格的行政監(jiān)管制度作用的充分發(fā)揮。新環(huán)保法增加了行政查封扣押等強(qiáng)制措施、規(guī)定了按日連續(xù)計(jì)罰等嚴(yán)厲的行政處罰制度，讓環(huán)保法成為“史上最嚴(yán)”的法律。新環(huán)保法的實(shí)施與生態(tài)文明體制改革時(shí)間同步，大大增強(qiáng)了法律的執(zhí)行力。特別是2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，將新環(huán)保法確定的生態(tài)環(huán)境行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理落實(shí)到位，把原來六個(gè)部委與環(huán)境行政處罰相關(guān)的事項(xiàng)進(jìn)行整合，成立專門的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，集中行使環(huán)境執(zhí)法權(quán)，使“長出了牙齒”的環(huán)保法能夠真正咬到污染者、破壞者，法律的執(zhí)行力度越來越大。

生態(tài)文明體制改革明確了環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”，中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察在新環(huán)保法的執(zhí)行中發(fā)揮了非常重要的作用。

第三個(gè)亮點(diǎn)是環(huán)境司法的專門化、專業(yè)化發(fā)展，充分發(fā)揮司法的保駕護(hù)航功能，以國家強(qiáng)制力保障法律實(shí)施。2014年最高人民法院設(shè)立環(huán)境資源審判庭，出臺(tái)了系列司法政策和司法解釋，破解環(huán)境資源案件“立案難”“審理難”“執(zhí)行難”等問題；2017年開始試行檢察公益訴訟制度，2020年全面推行。試點(diǎn)階段，檢察機(jī)關(guān)辦理的公益訴訟案件中，環(huán)保公益訴訟占到八成以上；到現(xiàn)在，環(huán)保類的公益訴訟依然超過一半。

隨著新環(huán)保法的實(shí)施，我國建成了世界上獨(dú)一無二的從最高人民法院、最高人民檢察院到覆蓋各級(jí)司法機(jī)關(guān)的環(huán)境司法體系，辦理了許多具有世界典范意義的生態(tài)環(huán)境案件，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站開辟中國環(huán)境資源審判專欄，向全世界推廣。

最后一個(gè)亮點(diǎn)是老百姓的自覺遵守。新環(huán)保法明確規(guī)定公民有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，鼓勵(lì)公民踐行綠色低碳生活的理念，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。我們看到，垃圾分類、植樹造林、綠色消費(fèi)，這些需要人人參與的環(huán)保行動(dòng)，得到了群眾的認(rèn)可，環(huán)保行動(dòng)者、志愿者越來越多。

新環(huán)保法專門增加了信息公開和公眾參與一章，鼓勵(lì)公眾參與。這十年來也出現(xiàn)了更多的環(huán)保公益組織，發(fā)揮著更大的參與、監(jiān)督作用，為共建共治共享的環(huán)保行動(dòng)提供支持。這些巨大的變化也說明，新環(huán)保法的確發(fā)揮了應(yīng)有的作用。

編纂生態(tài)環(huán)境法典，協(xié)調(diào)解決環(huán)境類法律之間的矛盾

澎湃新聞：在生態(tài)環(huán)境法治建設(shè)取得成效的同時(shí)，您認(rèn)為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作還面臨哪些主要挑戰(zhàn)？特別是在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢下，您怎樣看待生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系？

呂忠梅：新環(huán)保法被確定為生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的綜合性法律，意在推動(dòng)我國的生態(tài)環(huán)境立法體系從以污染防治為主的“小環(huán)保法”向污染防治與生態(tài)保護(hù)并重的“大環(huán)保法”轉(zhuǎn)變。因此，在新環(huán)保法出臺(tái)之后，加強(qiáng)了對(duì)相關(guān)法律的修訂以及生態(tài)保護(hù)類法律的制定工作。但是，這項(xiàng)工作遇到了一個(gè)難題。在我國已經(jīng)建成的中國特色社會(huì)主義法律體系中，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的法律分別屬于兩個(gè)不同的法律部門，其中，污染防治類的法律屬于行政法部門，資源和生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律如森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法等屬于經(jīng)濟(jì)法部門，經(jīng)濟(jì)法和行政法的立法目的和價(jià)值取向、制度體系完全不同，導(dǎo)致這些法律之間存在矛盾和沖突，實(shí)施面臨幾個(gè)非常大的問題。

第一是這些法律之間的價(jià)值如何統(tǒng)一？或者說應(yīng)該統(tǒng)一到那部法律。比如環(huán)境保護(hù)法確立了保護(hù)優(yōu)先原則，但資源法確立了開發(fā)利用原則，這兩個(gè)原則如何統(tǒng)一？“高水平保護(hù)促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展”，高水平保護(hù)在法律上如何確定？高質(zhì)量發(fā)展的法律判斷標(biāo)準(zhǔn)是什么？促進(jìn)綠色低碳發(fā)展的目標(biāo)在法律上應(yīng)該通過什么樣的價(jià)值取向才能夠體現(xiàn)出來，迫切需要確立統(tǒng)一的制度安排。

第二是現(xiàn)行立法大多由不同部門根據(jù)自己的職責(zé)提出法律草案，并且制定的時(shí)間不一樣、管理的范圍不一樣，難免出現(xiàn)矛盾和沖突。例如由生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》把固體廢物界定為污染物，規(guī)定必須按照污染物進(jìn)行處理，尤其是一些危險(xiǎn)廢物不能進(jìn)入市場流動(dòng)，只能做無害化處理。但是從發(fā)改部門負(fù)責(zé)的《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》角度看，所謂廢物都是放錯(cuò)了地方的資源，固體廢物是具有巨大利用價(jià)值的“城市礦山”。如果這兩部法律如果不能從概念到制度進(jìn)行協(xié)調(diào)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然遇到障礙。

因此，我們經(jīng)過四十多年的努力，生態(tài)環(huán)境法律體系已基本形成，較好解決了“有法可依”問題；但是，不同法律之間的矛盾和沖突也日益顯現(xiàn)，生態(tài)環(huán)境立法的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性、實(shí)效性不足的問題就非常突出，提高立法質(zhì)量就成為了當(dāng)務(wù)之急。

所以，黨中央決定編纂生態(tài)環(huán)境法典，就是要按照實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化的要求，建立山水林田湖草沙系統(tǒng)治理和一體化保護(hù)的法律體系，統(tǒng)籌考慮“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”問題，平衡好各種關(guān)系。

生態(tài)環(huán)境法典出臺(tái)后，環(huán)保法應(yīng)不復(fù)存在

澎湃新聞：新環(huán)境保護(hù)法已實(shí)施十年，您認(rèn)為是否有必要進(jìn)行修訂？還是把相關(guān)內(nèi)容的修訂放在與生態(tài)環(huán)境法典的編纂同步進(jìn)行？

呂忠梅：2014年，修訂環(huán)保法時(shí)曾經(jīng)提出過法典化方案，希望能夠?qū)h(huán)保法作為未來的環(huán)境法典總則進(jìn)行考慮。

黨的二十大報(bào)告提出“統(tǒng)籌立改廢釋纂”，在黨的政治報(bào)告中第一次明確法典編纂的立法形式。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》在深化生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署中，明確將“編纂生態(tài)環(huán)境法典”作為加強(qiáng)生態(tài)文明基礎(chǔ)制度建設(shè)的重要內(nèi)容。我們還看到，編纂生態(tài)環(huán)境法典已列入十四屆全國人大常委會(huì)的立法規(guī)劃和2024年年度立法計(jì)劃，表明國家立法機(jī)關(guān)已正式啟動(dòng)了編纂生態(tài)環(huán)境法典的立法程序。

法典編纂從來都是法學(xué)家與法律家合作的成果。在生態(tài)環(huán)境法典編纂理論研究方面，2017年中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)成立課題組對(duì)中國的環(huán)境法典編纂進(jìn)行專題研究，取得了許多理論成果。2023年，我們課題組向全國人大常委會(huì)法工委提交了《生態(tài)環(huán)境法典專家建議草案稿》。建議生態(tài)環(huán)境法典編纂采取“適度法典化”模式，對(duì)現(xiàn)行的三十多部相關(guān)法律以及未來可能制定的法律采取不同方式處理：第一類是法典編纂完成后廢止，第二類是法典編纂完成后繼續(xù)保留但需整體修訂，第三類是法典編纂完成后繼續(xù)制定新法。

我們提出，環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等綜合性法律以及大氣、水、固體廢物、噪聲等污染防治類法律，應(yīng)全部納入法典，不再單獨(dú)存在；資源和生態(tài)保護(hù)類的法律，如森林法、草原法、礦產(chǎn)資源法還有長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法、青藏高原生態(tài)保護(hù)法等應(yīng)繼續(xù)保留，待法典出臺(tái)后統(tǒng)一修訂；還有像國家公園法、應(yīng)對(duì)氣候變化法等一些填補(bǔ)空白的法律，還需要繼續(xù)制定。

按照這個(gè)設(shè)想，環(huán)境保護(hù)法應(yīng)該不會(huì)再單獨(dú)存在，而是作為生態(tài)環(huán)境法典總則編的基礎(chǔ)，完全納入法典。

如何真正實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展仍需關(guān)注

澎湃新聞：去年12月24日，十四屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議舉行聯(lián)組會(huì)議，審議全國人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查黃河保護(hù)法實(shí)施情況的報(bào)告并開展專題詢問，您在會(huì)上專門提問。針對(duì)黃河保護(hù)法的執(zhí)法情況以及黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，您特別關(guān)心哪些方面的問題？

呂忠梅：去年，按照人大常委會(huì)的監(jiān)督計(jì)劃，由三位副委員長帶隊(duì)組成三個(gè)執(zhí)法檢查組，對(duì)黃河保護(hù)法的實(shí)施情況進(jìn)行了執(zhí)法檢查，檢查范圍覆蓋了沿黃九省。我參加了寧夏、山西的執(zhí)法檢查。黃河保護(hù)法實(shí)施才一年多，安排執(zhí)法檢查的目的是希望促進(jìn)相關(guān)配套制度和政策的完善，了解法律實(shí)施過程中的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。

檢查組在給人大常委會(huì)的報(bào)告中全面總結(jié)了黃河保護(hù)法實(shí)施一年來的情況，歸納了六個(gè)方面成績。我認(rèn)為做得有促進(jìn)法律實(shí)施意義的有三點(diǎn)，一是全國人大法工委完成了涉黃河保護(hù)的所有法律法規(guī)清理工作；二是水利部發(fā)布了黃河支流名錄；三是寧夏按照“四水四定”要求，做實(shí)了水權(quán)交易。

但是有些問題不容忽視。黃河最大的問題是水沙平衡，為此，需要上游做好水源涵養(yǎng)，中游做好水土保持，下游做好濕地保護(hù)。在水量不足的情況下，解決好水沙矛盾，難度很大。各地方都對(duì)現(xiàn)在仍然在用的“八七分水方案”提出了意見，如何對(duì)“八七分水方案”進(jìn)行合理調(diào)整，值得高度重視。

還有，黃河流域各省市綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展似乎尚未真正破題。一方面是如何真正推動(dòng)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，另一方面是解決好沿黃城市的綠化用水問題，“綠色化”并不等于大規(guī)模種樹、種草，建“花園城市”。如何做好水資源約束條件下的綠色發(fā)展文章，還需下大氣力。

此外，流域協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有真正建立，目前上下游兩省之間有一些聯(lián)合、聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但全流域協(xié)同和協(xié)調(diào)的機(jī)制并沒有真正建立起來，這會(huì)直接影響黃河保護(hù)法的實(shí)施。

去年底在十四屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議舉行的聯(lián)組會(huì)議上，我提出了關(guān)于如何推進(jìn)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的問題，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志給予了回答。我到山西檢查時(shí)，與地方的同志也討論了山西面臨的以高水平保護(hù)倒逼產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型問題，如何找到適合省情的新賽道并且可持續(xù)，不是一窩蜂、運(yùn)動(dòng)式的，是他們有待交出的答卷。