黃承偉：深刻把握鄉(xiāng)村全面振興理論意蘊與實踐進路

鄉(xiāng)村振興

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十四屆全國人大三次會議在京開幕，國務(wù)院總理李強作的政府工作報告對著力抓好“三農(nóng)”工作，深入推進鄉(xiāng)村全面振興進行安排部署，提出持續(xù)增強糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)保供能力，毫不松懈鞏固拓展脫貧攻堅成果，扎實推進農(nóng)村改革發(fā)展等重點工作。河南作為農(nóng)業(yè)大省，做好今年“三農(nóng)”工作，可從目標(biāo)、方法論、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等十個維度，全面理解和準(zhǔn)確把握2025年中央一號文件（以下簡稱：一號文件）的理論意蘊與價值取向，落實好政府工作報告要求，為“在推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村全面振興上奮勇爭先”提供理論指導(dǎo)和實踐路徑。

目標(biāo)

一號文件圍繞推進中國式現(xiàn)代化核心目標(biāo)，明確了2025年“三農(nóng)”工作“安全—發(fā)展—治理”三位一體的主要任務(wù)和具體目標(biāo)。

安全目標(biāo)，就是確保糧食安全和不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧。對于確保糧食安全，一號文件部署了產(chǎn)能提升、供給多元化、耕地保護等舉措。對不發(fā)生規(guī)模性返貧致貧，則要求建立分層分類幫扶機制，強化低收入人口動態(tài)監(jiān)測與就業(yè)扶持。同時清查脫貧攻堅期形成的幫扶資產(chǎn)，完善確權(quán)、管護、收益分配制度，推動經(jīng)營性資產(chǎn)保值增效。

發(fā)展目標(biāo)。圍繞縣域經(jīng)濟驅(qū)動、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)融合發(fā)展三個方面進行部署，主要任務(wù)及措施包括：發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)與縣域產(chǎn)業(yè)集群，推動農(nóng)產(chǎn)品加工、文旅融合，培育富民產(chǎn)業(yè)；通過“企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式，完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)增值收益；通過推進生物育種產(chǎn)業(yè)化、智慧農(nóng)業(yè)技術(shù)應(yīng)用等實現(xiàn)新質(zhì)生產(chǎn)力突破；推進城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)一體化；深化土地制度改革、戶籍松綁，推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與城鄉(xiāng)資源均衡配置，暢通城鄉(xiāng)要素雙向流動。

治理效能提升目標(biāo)。聚焦整治“指尖上的形式主義”，簡化政務(wù)流程，強化網(wǎng)格化治理與矛盾糾紛化解，持續(xù)推進基層減負(fù)增效。加強文明鄉(xiāng)風(fēng)建設(shè)，重點推進移風(fēng)易俗，加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定。

方法論

一號文件蘊含的方法論就是深入學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗。深入學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗，必須注重“經(jīng)驗本土化”“機制長效化”“主體多元化”，力戒“形式主義模仿”。

繼續(xù)深化學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗具有重要意義。一是實現(xiàn)從“臟亂差”到“綠富美”的轉(zhuǎn)變，驗證了生態(tài)優(yōu)先與經(jīng)濟發(fā)展的兼容性，探索了環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)振興協(xié)同的路徑；二是打破城鄉(xiāng)二元壁壘，推動人才、資本、技術(shù)下鄉(xiāng)，不斷完善了城鄉(xiāng)要素雙向流動機制；三是構(gòu)建“政府主導(dǎo)+村民主體+社會參與”治理體系，形成“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”的長效機制，為鄉(xiāng)村治理提供可復(fù)制模板；四是破除“城市中心論”，樹立“城鄉(xiāng)共生”理念，為新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展提供理論支撐。

深入學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗需要多向發(fā)力。一是采取差異化推廣策略。鼓勵地方根據(jù)實際需求打造本地化“千萬工程”；二是強化制度供給。如推動鄉(xiāng)村振興促進法修訂，增設(shè)“鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)”“生態(tài)補償細(xì)則”等條款等；三是加強內(nèi)生動力培育。如通過培訓(xùn)返鄉(xiāng)青年、培育職業(yè)農(nóng)民激活本土創(chuàng)新活力。

底線思維

底線指的是政策中必須堅守的最低標(biāo)準(zhǔn)或不可逾越的界限。一號文件從底線論維度明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的核心約束與風(fēng)險防控框架。

糧食安全底線。嚴(yán)守18億畝耕地紅線，深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，推進糧油作物單產(chǎn)提升行動，構(gòu)建多元化食物供給體系。將糧食安全列為國家安全首位，強調(diào)科技賦能農(nóng)業(yè)，強化耕地質(zhì)量監(jiān)測與保護。

防止規(guī)模性返貧致貧底線。建立動態(tài)監(jiān)測幫扶機制，完善低收入人口分層分類幫扶制度，強化就業(yè)扶持與產(chǎn)業(yè)銜接，嚴(yán)控幫扶資產(chǎn)風(fēng)險，確保過渡期政策平穩(wěn)過渡。

生態(tài)保護底線。嚴(yán)控農(nóng)業(yè)面源污染，基本消除農(nóng)村較大面積黑臭水體，推進秸稈禁燒，推廣生態(tài)友好型耕作技術(shù)，明確生態(tài)保護剛性要求，禁止破壞性開發(fā)行為。

土地管理紅線。嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地和農(nóng)房，禁止退休干部占地建房，規(guī)范宅基地盤活利用方式（出租/入股/合作），嚴(yán)控集體建設(shè)用地增量。第二輪土地承包到期后再延長30年試點，保障農(nóng)民承包權(quán)益。

系統(tǒng)觀念

從系統(tǒng)論維度看，一號文件通過構(gòu)建多維度、多層次的協(xié)同機制，形成了覆蓋農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化全鏈條的政策體系。

以整體性思維突破單一領(lǐng)域改革局限。將糧食安全、生態(tài)保護、農(nóng)民增收等目標(biāo)深度融合，形成“糧食生產(chǎn)—生態(tài)修復(fù)—數(shù)字轉(zhuǎn)型—制度重塑”全鏈條協(xié)同機制。

以動態(tài)性治理建立長效機制。構(gòu)建“監(jiān)測—預(yù)警—干預(yù)”閉環(huán)管理體系，以應(yīng)對糧食安全等復(fù)雜系統(tǒng)問題；針對返貧致貧風(fēng)險，建立分層分類幫扶制度，將低收入人口識別與教育、醫(yī)療等公共服務(wù)供給聯(lián)動，形成彈性適應(yīng)機制。

以層次性設(shè)計打造“縣域—鄉(xiāng)村—農(nóng)戶”聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。以縣域為城鄉(xiāng)融合樞紐，構(gòu)建“縣域富民產(chǎn)業(yè)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色園區(qū)—村級集體經(jīng)濟”三級產(chǎn)業(yè)體系。建立聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，使小農(nóng)戶分享產(chǎn)業(yè)鏈增值收益。

以制度創(chuàng)新構(gòu)建系統(tǒng)自適應(yīng)機制。通過“三塊地”改革破解要素配置瓶頸，建立“土地流轉(zhuǎn)費用穩(wěn)定機制”，同時健全農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)權(quán)屬規(guī)則，推動種質(zhì)資源收益分配改革。

以科技賦能構(gòu)建智能決策系統(tǒng)。首次提出“農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力”概念，布局生物育種、智慧農(nóng)業(yè)、低空經(jīng)濟三大前沿領(lǐng)域，構(gòu)建“感知層—傳輸層—平臺層—應(yīng)用層”四級技術(shù)架構(gòu)。

鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

一號文件強調(diào)提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平。從發(fā)展鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)、完善聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制、拓寬農(nóng)民增收渠道，對“著力壯大縣域富民產(chǎn)業(yè)”進行部署。

大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)。強調(diào)以縣域為載體推動城鄉(xiāng)要素流動，通過發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群實現(xiàn)農(nóng)民就近就業(yè)和土地入股分紅。縣域產(chǎn)業(yè)成為鞏固脫貧成果、破解農(nóng)村空心化的關(guān)鍵，通過訂單農(nóng)業(yè)、保底收購等聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)機制，促進農(nóng)民增收。

推動特色產(chǎn)業(yè)與全產(chǎn)業(yè)鏈升級。一是立足資源稟賦打造綠色、特色農(nóng)產(chǎn)品品牌，推進全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展提升農(nóng)產(chǎn)品附加值。二是推動農(nóng)業(yè)與文旅、康養(yǎng)深度融合，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村電商等新業(yè)態(tài)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品冷鏈物流和跨境電商平臺。三是科技賦能發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，加速生物育種、無人機、人工智能等技術(shù)應(yīng)用，推動標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)。

強化政策支持與要素保障。在土地改革方面，深化承包地“三權(quán)分置”改革，穩(wěn)慎推進宅基地盤活利用，完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市機制，保障產(chǎn)業(yè)用地需求。在資金與人才方面，健全鄉(xiāng)村振興投融資機制，加大中央預(yù)算和專項債支持，培育本土人才并加強農(nóng)民技能培訓(xùn)。在完善縣域產(chǎn)業(yè)鏈方面，通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、打造“百億級”產(chǎn)業(yè)集群、加強品牌建設(shè)等措施破解。

鄉(xiāng)村建設(shè)

一號文件要求著力推進鄉(xiāng)村建設(shè)，圍繞提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平提出多維度政策舉措。

強化基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)升級。推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化，分類推進城鄉(xiāng)供水一體化、集中供水規(guī)?；靶⌒凸┧?guī)范化建設(shè)，實施新一輪農(nóng)村公路提升行動，完善農(nóng)村電力和電信服務(wù)。加強農(nóng)村危房改造和農(nóng)房抗震改造，保障住房安全。

強化生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)治理。深入打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，推進農(nóng)村人居環(huán)境整治，健全農(nóng)村改廁機制，推動廁所糞污與生活污水協(xié)同治理。

強化公共服務(wù)補短板。優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，辦好寄宿制學(xué)校和小規(guī)模學(xué)校，加強農(nóng)村學(xué)生營養(yǎng)餐管理。推動醫(yī)務(wù)人員下沉，提升中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院服務(wù)能力。完善養(yǎng)老撫幼服務(wù)，回應(yīng)農(nóng)民民生關(guān)切。

強化和美鄉(xiāng)村建設(shè)。注重鄉(xiāng)村“硬設(shè)施”與“軟環(huán)境”并重，加強傳統(tǒng)村落保護與文化遺產(chǎn)活化利用，推進移風(fēng)易俗，遏制高價彩禮、人情攀比等陳規(guī)陋習(xí)，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)。此外，強調(diào)分類推進村莊建設(shè)，避免“一刀切”，探索地域特色模式。

鄉(xiāng)村治理

從鄉(xiāng)村治理論維度看，中央一號文件聚焦基層治理現(xiàn)代化，明確系統(tǒng)性改革框架，旨在構(gòu)建“黨建引領(lǐng)、多元共治、數(shù)字賦能”的新型鄉(xiāng)村治理體系。

堅持黨建引領(lǐng)，強化基層黨組織作用，推動組織建設(shè)提質(zhì)，推進制度創(chuàng)新。

堅持自治創(chuàng)新，激活群眾主體參與。推廣“民事民議、民事民辦、民事民管”實踐，健全村民代表會議、理事會、監(jiān)事會等自治組織；鼓勵村集體通過“一事一議”籌資籌勞，支持農(nóng)民參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展決策。

堅持法治保障，夯實鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)。建設(shè)法治鄉(xiāng)村，推廣“楓橋經(jīng)驗”。推進產(chǎn)權(quán)制度改革配套，嚴(yán)查農(nóng)村非法集資、土地侵占等違法行為，強化司法保障與行政執(zhí)法銜接。

堅持德治引領(lǐng)，重塑文明鄉(xiāng)風(fēng)。深化社會主義核心價值觀教育，建立村規(guī)民約動態(tài)修訂機制，保護利用傳統(tǒng)村落、祠堂等文化空間，打造特色文化活動，培育新時代鄉(xiāng)土文化人才。

堅持智治賦能，促進數(shù)字化驅(qū)動治理升級，擴大數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施覆蓋數(shù)據(jù)驅(qū)動決策。

動力

動力論維度包括內(nèi)生動力和外生動力。一號文件通過制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新與要素激活三大核心動力，構(gòu)建了鄉(xiāng)村振興的系統(tǒng)化推進機制。

以制度創(chuàng)新驅(qū)動破除城鄉(xiāng)要素流動壁壘。圍繞以土地制度改革為核心，通過“三權(quán)分置”延包試點、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等舉措，打破城鄉(xiāng)要素單向流動格局。

以科技創(chuàng)新賦能培育農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力。發(fā)展農(nóng)業(yè)新質(zhì)生產(chǎn)力，聚焦生物育種、智能農(nóng)機、數(shù)字農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。

以要素激活機制釋放農(nóng)村發(fā)展?jié)撃?。第二輪土地承包到期后再延長，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)交易平臺；創(chuàng)設(shè)鄉(xiāng)村振興專項債、推廣“活體抵押貸款”等金融產(chǎn)品，建立農(nóng)業(yè)保險大災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金制度，緩解農(nóng)村融資難題；實施“新農(nóng)人”培育工程，培訓(xùn)高素質(zhì)農(nóng)民。

城鄉(xiāng)融合

從融合論維度來看，一號文件圍繞城鄉(xiāng)融合、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、科技賦能及治理現(xiàn)代化構(gòu)建了系統(tǒng)性改革框架。

城鄉(xiāng)空間融合。明確以縣城擴容提質(zhì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色化發(fā)展為支點，形成“城市—縣城—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村莊”梯度網(wǎng)絡(luò)，通過教育、醫(yī)療資源下沉和“一鎮(zhèn)一業(yè)”破解資源虹吸效應(yīng)。推動“以工補農(nóng)”升級為“城鄉(xiāng)互哺”，建立城市資本+鄉(xiāng)村生態(tài)、城市消費市場+鄉(xiāng)村供應(yīng)鏈的共生模式。在嚴(yán)守耕地紅線前提下允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，同步建立宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)“負(fù)面清單”防止資本圈地。

產(chǎn)業(yè)深度融合。延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，打造特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。推進文旅深度融合，發(fā)展“農(nóng)業(yè)+旅游+研學(xué)+康養(yǎng)”模式。推動數(shù)字技術(shù)賦能。

要素雙向流動。完善人口流動機制，規(guī)范資本下鄉(xiāng)，優(yōu)化數(shù)據(jù)權(quán)屬分配。

治理體系融合。從制度韌性、市場韌性、社區(qū)韌性等方面構(gòu)建韌性發(fā)展機制。

黨的領(lǐng)導(dǎo)

辦好農(nóng)村的事，實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，關(guān)鍵在黨。從領(lǐng)導(dǎo)論維度對一號文件進行概述，主要聚焦于黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、政策執(zhí)行機制創(chuàng)新及基層治理現(xiàn)代化等方面。

強化黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持和加強黨對“三農(nóng)”工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，要求夯實五級書記抓鄉(xiāng)村振興的政治責(zé)任，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。通過健全推進鄉(xiāng)村振興長效機制，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿糧食安全、產(chǎn)業(yè)升級、生態(tài)保護等全領(lǐng)域，確保政策執(zhí)行不偏向、不走樣。

構(gòu)建協(xié)同化政策執(zhí)行機制。推動學(xué)習(xí)運用“千萬工程”經(jīng)驗走深走實，健全推進鄉(xiāng)村全面振興長效機制。保持歷史耐心，盡力而為、量力而行，多部門聯(lián)動，集中力量抓好辦成一批重點實事，讓農(nóng)民群眾可感可及、得到實惠。

創(chuàng)新基層治理模式。實施“頭雁工程”培育鄉(xiāng)村振興帶頭人，配強村“兩委”成員。推廣“積分制+清單制”和浙江“楓橋經(jīng)驗”數(shù)字化版本，構(gòu)建“群眾需求—平臺響應(yīng)—企業(yè)改”閉環(huán)機制，將基層參與式治理納入政策執(zhí)行體系。

【黃承偉：長安街讀書會成員、國家鄉(xiāng)村振興局中國扶貧發(fā)展中心主任】

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責(zé)編：王驊??；初審：陳佳妮、許雪靖；復(fù)審：李雨凡、程子茜

原標(biāo)題：《「鄉(xiāng)村振興」黃承偉：深刻把握鄉(xiāng)村全面振興理論意蘊與實踐進路》

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