3月14日，特朗普簽署行政令，援引美國1798年出臺的《外國敵人法》，批準(zhǔn)加速驅(qū)逐委內(nèi)瑞拉黑幫“阿拉瓜火車”。這是二戰(zhàn)以來美國總統(tǒng)首次動用《外國敵人法》遣返移民，顯然違背了和平時期不得使用戰(zhàn)時法案的法律規(guī)定，甚至被稱為美國“真正憲法危機的開始”。

此舉不僅揭示了當(dāng)前美國內(nèi)政治極化突出的亂象，也預(yù)示了未來四年美國與拉美關(guān)系高度不確定的走向。本次強勢歸來的特朗普早已褪去了政治素人的外衣，更具經(jīng)驗也更加狡黠，帶領(lǐng)美國步入強人政治的時代，強調(diào)“美國優(yōu)先”的同時也將繼續(xù)操弄其視為法寶的“交易的藝術(shù)”?！疤乩势罩髁x”與“門羅主義”的陰影交織疊加，將為未來美拉關(guān)系發(fā)展增添更多變數(shù)。

團隊“含拉量”上升，拉美新政陸續(xù)落地

特朗普新政府啟動以來，推行“人事即政策”，讓專業(yè)人辦專業(yè)事，重用了一批拉美裔高級官員，執(zhí)政團隊中“知拉派”分量顯著上升。特朗普政府的國務(wù)卿魯比奧，是美國史上最高級別的拉美裔官員，此外特朗普還任命美國前駐墨西哥大使克里斯托弗·蘭道擔(dān)任副國務(wù)卿，前國家安全委員會西半球事務(wù)高級主任、美洲開發(fā)銀行行長毛里西奧·克拉弗-卡羅內(nèi)擔(dān)任國務(wù)院拉丁美洲特使，并相繼提名十余名美國駐拉美國家大使，包括空缺多年的美洲國家組織代表。

具體政策方面，本屆政府繼續(xù)奉行“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略，陸續(xù)推出并穩(wěn)步實施了一系列對拉美新政。

一是對移民問題用“重典”。特朗普?重啟“零容忍”政策，實施“美國史上最大規(guī)模移民驅(qū)逐行動”。一方面,采取一系列限制移民措施，包括啟用“快速遣返”機制，首次使用軍用飛機驅(qū)逐移民出境；宣布美墨邊境進入國家緊急狀態(tài)，授權(quán)國防部向邊境派遣軍隊，部署1.5萬名國民警衛(wèi)隊駐守邊境；恢復(fù)《移民保護協(xié)議》（MPP），即“留在墨西哥”計劃（編注：即迫使尋求美國庇護的移民在墨西哥邊境城市等待審理庇護申請的美國法院聽證）；暫停美國難民接納計劃，終止針對古巴、海地、尼加拉瓜和委內(nèi)瑞拉的人道主義假釋；取消委內(nèi)瑞拉人臨時保護身份的18個月延期，取消海地人的臨時保護身份；簽署《萊肯·萊利法案》，要求拘留犯罪的外國移民；指示擴建關(guān)塔那摩灣移民拘留中心，非法移民拘留期限從20天延長至60天；關(guān)閉位于哥倫比亞、哥斯達黎加、厄瓜多爾和危地馬拉的移民“安全流動辦公室”。

另一方面,特朗普政府通過威逼利誘等方式同拉美國家達成移民相關(guān)協(xié)議。國務(wù)卿魯比奧打破美一貫外交傳統(tǒng)，將中美洲多國作為上任首訪目的地，同地區(qū)國家就移民議題達成多項共識。其中，巴拿馬總統(tǒng)穆利諾允許美移民驅(qū)逐航班從本國尼卡諾空軍基地起飛；薩爾瓦多總統(tǒng)布克爾同意接受所有國籍被遣返移民，包括有犯罪記錄者和幫派成員以及被定罪的美國公民；危地馬拉總統(tǒng)阿雷瓦洛宣布接受來自美國的40%以上驅(qū)逐航班并接收非危地馬拉公民；哥斯達黎加總統(tǒng)查韋斯允許美緝毒局和聯(lián)邦調(diào)查局對哥移民和安全事務(wù)進行直接干預(yù)。對于哥倫比亞等不合作國家，美方則以關(guān)稅和簽證相要挾迫其同意。

二是再次揮舞關(guān)稅大棒。特朗普以關(guān)稅為談判工具和籌碼，對所有墨西哥進口產(chǎn)品征收25%關(guān)稅，以打擊芬太尼走私和解決邊境安全問題。同時，美政府以保護美國內(nèi)制造業(yè)產(chǎn)供鏈安全為由，對所有美進口鋼鐵和鋁征收25%的關(guān)稅。此舉將打擊包括墨西哥、阿根廷和巴西等在內(nèi)的拉美國家。美還將對進口汽車、半導(dǎo)體和醫(yī)藥產(chǎn)品征收25%的關(guān)稅，此舉或?qū)⒂绊懩鞲纭⒏缢惯_黎加等一批中美洲和加勒比國家。另外則是以地緣政治博弈為考量，要求墨西哥對中國進口商品征稅，遏制中墨轉(zhuǎn)口貿(mào)易，以此換取美對墨關(guān)稅例外和豁免。

三是嚴厲打擊毒品販運和有組織犯罪。特朗普將墨西哥錫那羅亞卡特爾、委內(nèi)瑞拉“阿拉瓜火車”、薩爾瓦多“MS-13”等8個販毒集團列為“外國恐怖組織”，為美實行跨境打擊、干涉他國內(nèi)政提供政策背書。

此外，意識形態(tài)議題也成為本屆美國政府的關(guān)鍵議程。近年來，拉美地區(qū)政治生態(tài)深入演變，“鐘擺效應(yīng)”更加明顯，政黨輪換速度加快，左右翼頻繁交替執(zhí)政。受第二波粉紅浪潮影響，拉美絕大多數(shù)地區(qū)實現(xiàn)左翼執(zhí)政，但在議會和地方層面極右翼力量卻在迅速崛起。在此背景下，特朗普勢必將持續(xù)施壓激進左翼國家。上任后特朗普再次將古巴納入“支持恐怖主義國家名單”，重啟《赫爾姆斯-伯頓法》第三條；在境外扣押沒收委內(nèi)瑞拉政府飛機，終止授予雪佛龍在委石油出口許可證。

與此同時，特朗普繼續(xù)加強與極右翼國家聯(lián)系。阿根廷總統(tǒng)米萊不僅是唯一受邀參加特朗普就職儀式的拉美領(lǐng)導(dǎo)人，還在今年舉行的保守派政治行動會議上同其進行閉門會晤。此外，阿根廷也是美鋰資源等關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域“去中國化”的關(guān)鍵支點，很可能成為美國建設(shè)“經(jīng)濟民族主義同盟”的南美錨點。

最后，特朗普政府也樂于制造炒作地區(qū)熱點問題，并為己所用。比如炒作所謂的“中國控制運河”，為其“收回巴拿馬運河”的主張張目；堅持將“墨西哥灣”更名為“美國灣”，引起美墨關(guān)系持續(xù)緊張，藉此向墨西哥施壓。

重新整固拉美“后院”，“新門羅主義”底色更明顯

特朗普政府將從戰(zhàn)略層面顯著提高對拉美重視程度，秉持“美國優(yōu)先”原則，對拉美政策的對抗性和交易性將更為突出，安全泛化、意識形態(tài)對立化和對域外力量排斥將是美對拉美的三大政策主線。

首先，加大對拉美的戰(zhàn)略重視程度，打造美拉安全同盟。在頂層設(shè)計上，本屆政府或?qū)⒔Y(jié)合特朗普上一任期內(nèi)頒布的《美國國家安全戰(zhàn)略報告》和《西半球戰(zhàn)略框架概述》，推出更為系統(tǒng)、完整和全面的新版“西半球安全戰(zhàn)略”文件，從政治、經(jīng)濟、外交、軍事、意識形態(tài)方面重塑美拉安全伙伴關(guān)系，為美打造西半球“安全衛(wèi)士”和恢復(fù)霸主地位打基礎(chǔ)。

其次，將繼續(xù)遵循“美國優(yōu)先”原則，利己本色更為突出。安全泛化是特朗普外交敘事的核心邏輯。特朗普將繼續(xù)把移民、關(guān)稅和反毒等議程與美安全利益掛鉤，以增強對拉美霸凌外交的“合理性”。美國采取以鄰為壑的方式，一切優(yōu)先服務(wù)美國利益，不分敵友、不搞特殊，波及范圍廣，涉及對象多，影響力和破壞性也更強，拉美國家無論左右翼均不同程度遭受特朗普沖擊波影響。美國政策工具箱的交易屬性將更加顯著，不排除特朗普將加大政策執(zhí)行力度以換取拉美的妥協(xié)和讓步。2026年將迎來《美墨加協(xié)定》首次審查，特朗普很可能以關(guān)稅大棒為杠桿，在原產(chǎn)地規(guī)則、勞工待遇等問題上強化對墨西哥的經(jīng)濟脅迫。

再次，扶右壓左傾向更為凸顯，意識形態(tài)色彩更加濃厚。一方面，以保守派政治行動會議為大本營，未來美拉極右翼勢力互動將常態(tài)化、高頻化。特朗普將進一步加大對拉美極右翼政客的拉攏，扶植更多“盟友總統(tǒng)”，壓縮左翼生存空間，加劇拉美政治對立。在這一前提下，美國和阿根廷關(guān)系將顯著升溫，美國可能在國際貨幣基金組織與阿根廷的談判中對阿施以援手，并簽署雙邊投資促進協(xié)定，美在阿烏斯懷亞地區(qū)建立軍事基地進程可能加快。在今明兩年的智利和巴西大選中，特朗普極可能為極右翼候選人卡斯特和博索納羅助威造勢。特朗普本人對比特幣儲備計劃的開放態(tài)度將拉近美國和薩爾瓦多在虛擬貨幣市場的關(guān)系，美薩“安全外包”合作也有望擴大。

另一方面，美國對激進左翼的政策將更具“創(chuàng)造力”，古巴、委內(nèi)瑞拉、尼加拉瓜發(fā)生“顏色革命”風(fēng)險上升。下一步特朗普可能繼續(xù)奉行對古巴的“熟果政策”（編注：1823年美國國務(wù)卿亞當(dāng)斯聲稱古巴一旦脫離西班牙，就像樹上被風(fēng)吹落的果子只能落在地上那樣，必然并且只能倒向美國），收緊對其簽證和外匯，借助社交網(wǎng)絡(luò)和非政府組織等加大對古意識形態(tài)滲透。美國對委內(nèi)瑞拉態(tài)度將更加強硬，將加大對委經(jīng)濟和人員制裁，炒作“恐怖主義”、選舉舞弊、領(lǐng)土爭端等話題促委局勢生變生亂，在美洲國家組織內(nèi)部提出譴責(zé)馬杜羅政府相關(guān)決議，聯(lián)合域內(nèi)外國家和組織對委實施外交孤立。美國也將加大對尼加拉瓜的譴責(zé)和制裁力度，取消其參與《美國-中美洲-多米尼加自貿(mào)協(xié)定》的資格。

最后，排外主義傾向上升，“新門羅主義”底色將更加明顯。特朗普希望重新整固拉美“后院”，必將在拉加大對包括中國在內(nèi)的域外力量的排擠和打壓力度。一是壓縮中國在拉美“一帶一路”朋友圈，以國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益要挾更多拉美國家主動退出，在中拉重要合作項目上搞小動作。

二是推出新版“美洲增長倡議”對沖“一帶一路”。美國拉美特使卡羅內(nèi)備受特朗普器重，曾是首版倡議的負責(zé)人，一直在推動該倡議的更新升級。卡羅內(nèi)也是“近岸外包”和“友岸外包”的推崇者，但考慮到若特朗普強調(diào)“制造業(yè)回流美國”，部分拉美國家將失去與美開展制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈合作的機會。同時美拉在鋰、鎳等關(guān)鍵戰(zhàn)略礦產(chǎn)領(lǐng)域的合作將上升為新倡議的重要內(nèi)容。

三是干擾中拉經(jīng)貿(mào)、科技、人文合作。特朗普可能將繼續(xù)鼓吹“去工業(yè)化”、“債務(wù)陷阱”、“數(shù)字威權(quán)主義”、“產(chǎn)能過剩”、“中國威脅論”等論調(diào)，渲染、抹黑、破壞中國在拉美存在。美還可能施壓墨西哥、巴西、阿根廷等國對中國征收關(guān)稅以換取美國對它們的關(guān)稅例外和豁免；要求更多國家取消或收緊對華免簽政策。

面對“特朗普沖擊”，我們應(yīng)當(dāng)以平和心態(tài)從容面對。相較于美拉關(guān)系的不確定性和不穩(wěn)定性，中拉關(guān)系政治互信、經(jīng)濟互補、發(fā)展互鑒的基本面不斷鞏固，也將為雙邊關(guān)系注入更多確定性和正能量。（章婕妤，中國國際問題研究院拉丁美洲和加勒比研究所）