2025 年5月1日，《廣東省歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》 （以下簡稱廣東《條例》）施行。其中第36條明確要求“商業(yè)化運營需尊重居民意愿”，“原住居民在原址居住，從事與當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營活動”。

上海名鎮(zhèn)名村的保護利用，多引入大型企業(yè)進行開發(fā)、建設和商業(yè)化運營，需要考慮投資回報率，易與居民社區(qū)生活權(quán)益、意愿發(fā)生碰撞。上海如何處理古鎮(zhèn)（指的是名鎮(zhèn)名村中的歷史風貌區(qū)）中的商居關(guān)系？廣東《條例》對上海有什么啟發(fā)？

2025年5月下旬，澎湃研究所研究員采訪華東師范大學法學院教授凌維慈、上海師范大學哲學與法政學院副教授李泠燁和同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張松以及某古鎮(zhèn)開發(fā)運營管理方相關(guān)負責人，探究以上問題。

上海奉賢，青溪老街。視覺中國 資料圖

上海古鎮(zhèn)開發(fā)以商居分區(qū)、異地安置為主

上海名鎮(zhèn)名村的更新，融入在“城中村”改造項目中，大部分在“十三五”時期啟動、“十四五”時期逐步進行，采取就近“平移”、居民“上樓”和少量原址回遷的方式安置原住居民。

2016年，上海明確要“推進本市歷史文化名鎮(zhèn)名村保護與更新利用實施”，在“十三五”期末完成若干名鎮(zhèn)名村保護和更新項目，使上海名鎮(zhèn)名村呈現(xiàn)出“與上海國際化大都市相得益彰的江南水鄉(xiāng)生態(tài)景觀” ，并采取政府主導、多方參與的形式。 

2021年引入金茂集團的浦東新區(qū)康橋鎮(zhèn)沔青村的橫沔古鎮(zhèn)（已退出國家級歷史文化名鎮(zhèn)名村名錄），2018年啟動收儲并進行整體搬遷，村民平移到農(nóng)民集中居住區(qū)，居民接受貨幣或保障房安置。

2023年引入瑞安集團的閔行區(qū)浦江鎮(zhèn)革新村召稼樓古鎮(zhèn)，2022年被認定為“城中村”改造項目 ，由鎮(zhèn)里給出“風貌獎勵+殘值評估”的建房補貼，調(diào)動村民實行“統(tǒng)規(guī)自建”，將上百戶村民從16個分散居住點平移到了2個集中居住點。

保護性征收的底層邏輯是“房地產(chǎn)開發(fā)式”思維

房地產(chǎn)開發(fā)思維的核心是通過改變土地用途、提升容積率、引入高價值業(yè)態(tài)（商業(yè)、高端住宅、辦公）來實現(xiàn)土地增值和快速回報，追求“經(jīng)濟效益最大化” 。

前述“平移”“上樓”等安置方式，符合這一思維。某上海古鎮(zhèn)平臺公司相關(guān)負責人表示，“平移”“上樓”一是可釋放核心區(qū)土地（房屋）統(tǒng)一進行商業(yè)業(yè)態(tài)策劃，也可用于“高價值開發(fā)”，縮短回籠資金周期。某古鎮(zhèn)管理部門負責人則表示，“平移”“上樓”既方便平臺公司對房屋進行修繕利用改造，又降低管理協(xié)商溝通成本，同時能釋放一定建設用地指標，為后續(xù)村鎮(zhèn)發(fā)展騰挪空間，“但問題是目前財政普遍吃緊，能用于保護性征收的資金也在減少?！?/p>

保留原住居民的開發(fā)模式，被開發(fā)運營方認為既不“高效”也不“賺錢”。該負責人表示：“‘上宅下店’‘前店后宅’（或前店中宅+跨河后花園）的傳統(tǒng)空間模式，其實很難符合現(xiàn)代商業(yè)建筑的消防等標準；另外，由于原住居民夾雜其中，單個商業(yè)面積太小、不連貫，不符合大型企業(yè)的需要，很難招到‘大型企業(yè)’”。他還表示，保留大量的原住居民開店、居住，容易導致古鎮(zhèn)出現(xiàn)水質(zhì)環(huán)境污染等問題，會影響景區(qū)能級、品質(zhì)，且推高管理和修繕成本。 

但符合開發(fā)者、運營者利益的方式，也有可能不符合社會、文化維度的考量。古鎮(zhèn)居民老齡化程度高，有些居民很可能出于對“老房子”的情感、生活便利度、設施服務的可達性等各種原因，不愿搬遷，即使補償足夠，也未必能符合其意愿。

事實上，古鎮(zhèn)保護必須注意居民權(quán)益保護的理念可追溯到50年前。研究指出，ICOMOS《布魯日決議》提出對歷史城鎮(zhèn)進行修復和保護時“必須對其居民的權(quán)利給予應有的關(guān)注”“必須允許處境不利的人有權(quán)繼續(xù)住在他們的老舊住所”“必須找到適當?shù)霓k法解決由此產(chǎn)生的財政問題”。

2024年，國際古跡遺址理事會第四屆大會通過《關(guān)于歷史性小城鎮(zhèn)保護的國際研討會的決議》進一步指出原住居民搬走帶來的影響：“如果任由它們與過去的聯(lián)系萎縮，這些國家的民族和文化身份將無法彌補地變得貧瘠?！痹【用袢裟茉肪幼?，會延續(xù)原有生活形態(tài)，因而使其歷史文化價值更為完整、獨特。

廣東《條例》意義：鮮明地偏向文化價值導向

華東師范大學法學院教授凌維慈認為，廣東《條例》第36條是一種文化意義上倡導性、鼓勵性的條款，拓展了文化遺產(chǎn)價值的范圍（包括“社會系統(tǒng)”“生活樣態(tài)”），價值導向上更加鮮明地表達了對文化遺產(chǎn)價值的重視；不過，凌維慈補充道，廣東《條例》第36條若要真正“落地”，還需要明確更多細節(jié)和配套政策來支撐，如定義“原住居民”一詞。凌維慈指出：“中國‘原住居民’一詞以往只在國家公園制度中出現(xiàn)過，法律法規(guī)中并不多見，更多地出現(xiàn)在社會學、人類學研究中。所以，以往名鎮(zhèn)名村內(nèi)居民權(quán)益還是以《中華人民共和國民法典》中的物業(yè)權(quán)利人、利害關(guān)系人來定義?！?nbsp;

專家學者認為，上海歷史文化名鎮(zhèn)名村保護，可從前期保護規(guī)劃階段更加傾向于“原住居民”。

一是規(guī)劃前期，在確定范圍時，引入公眾參與機制。上海師范大學哲學與法政學院副教授李泠燁表示，要真正保護原住居民權(quán)益，是非常復雜的過程，可能需要把其參與機制提前到（歷史文化名鎮(zhèn)）保護規(guī)劃的制定階段：“現(xiàn)在的保護規(guī)劃，只在最后的分期實施方案階段對這一內(nèi)容有所涉及，而古鎮(zhèn)保護需要規(guī)劃用途轉(zhuǎn)換、修繕或新建、擴建和改建，均會對其中居民權(quán)責有著不同影響?！?nbsp;

凌維慈進一步指出，保護范圍的劃定一方面“決定相關(guān)主體能否獲得相應政策扶持（如財政補貼或其他促進措施）”，另一方面“對主體原有行為施加新的限制或義務”，直接關(guān)聯(lián)后續(xù)的法律效果，所以“絕不能僅由行政機關(guān)和部分專家單方面決定，而必須建立并保障有效的公眾參與機制，確保程序的公開性與透明度”。換句話說，保護范圍的劃定不應該只看“是否值得保護”，也要關(guān)注“有沒有能力保護”。

二是以基層自治組織、商業(yè)組織為中介，推動居民參與古鎮(zhèn)的經(jīng)營，并建立產(chǎn)權(quán)主體的收益分享機制。同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張松認為，調(diào)動居民參與古鎮(zhèn)保護的積極性，需要根據(jù)合適比例測算分成，給多個產(chǎn)權(quán)主體分享經(jīng)營收益：“日本小城鎮(zhèn)居民以志愿者甚至雇員身份參與社區(qū)組織，參與小城鎮(zhèn)更新、發(fā)展事務?！辈贿^，由于需要規(guī)避風險，需要和分散產(chǎn)權(quán)人簽訂協(xié)議，需要如居委會、村委會或商居聯(lián)盟等中介組織來推動。

其實，這一模式目前已在近期更新的奉賢區(qū)青村鎮(zhèn)的青溪老街有所應用。老街上830戶居民以社區(qū)自治金30萬元作為啟動資金，成立集體所有制企業(yè)“上海青溪墨漣居文化交流中心”，由居民擔任員工（如咖啡師、手作導師、傳菜員等），提供團建、非遺體驗、餐飲等服務，收益歸全體居民共享。運營一年多累計創(chuàng)收17萬元，既帶動周圍餐飲住宿等商業(yè)發(fā)展，又增加就業(yè)，也為社區(qū)建設增加資金支持 。但該案例是否具有可復制性，以及是否能保證資金運營收支平衡，尚待進一步求證。

在古鎮(zhèn)特質(zhì)逐漸同質(zhì)化的當下，更“有文化”成了普遍追求。而原住居民的參與，其實在文化特質(zhì)的保存中起到重要作用。如何在已有的商業(yè)化運營開發(fā)中設置機制，以促進原住居民參與，值得在古鎮(zhèn)管理部門、開發(fā)運營方在商居關(guān)系的協(xié)調(diào)實踐中進一步探索。

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