上海是全國(guó)最早邁入人口老齡化且老齡化程度最高的城市之一。養(yǎng)老不只關(guān)乎老人本身，更直接關(guān)系到老人的子女、甚至孫輩三代人整個(gè)家庭的切身利益。

根據(jù)上海市政府部署和市情實(shí)際，為應(yīng)對(duì)日益膨脹的養(yǎng)老需求同不平衡不充分的養(yǎng)老設(shè)施和服務(wù)供給的新型矛盾，2024年4月，上海市印發(fā)修訂后的《促進(jìn)和規(guī)范利用存量資源加大養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給的工作指引》，新指引進(jìn)一步明確了工作流程、保障措施和工作機(jī)制，各區(qū)政府陸續(xù)開始響應(yīng)承擔(dān)起在本轄區(qū)建立存量資源統(tǒng)籌利用協(xié)調(diào)機(jī)制，形成包括但不僅限于民政、衛(wèi)健、住房建設(shè)、規(guī)劃資源、街鎮(zhèn)等行政合力，根據(jù)不同層次規(guī)劃和實(shí)際養(yǎng)老缺口，有序轉(zhuǎn)化工業(yè)辦公用房等存量資源，增加養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)受眾群體。但新指引畢竟只是個(gè)基礎(chǔ)指導(dǎo)性文件，還需要基層自身領(lǐng)悟文件精神并細(xì)化出具體落實(shí)的措施方案，而且各區(qū)區(qū)情與資源稟賦都不相同，需要探索出既符合各區(qū)共性特征同時(shí)又滿足各區(qū)差異特色的發(fā)展路徑。

一、存在的問(wèn)題

1、老齡化人口與養(yǎng)老設(shè)施資源錯(cuò)配

人口并非均勻分布，高度集中于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，廣泛活躍于一二線城市群和都市圈。老齡化人口是隨著時(shí)間演變而來(lái)，因此當(dāng)然具有原來(lái)人口兩極分化的極端特點(diǎn)，以上海為例，2023年末，各區(qū)60歲及以上老年人口占該區(qū)總?cè)丝诒戎亓星叭坏囊来问呛缈趨^(qū)、黃浦區(qū)和普陀區(qū)，比重分別為44.9％、43.8％和42.8％，大部分老齡化人口主要分布于市中心的幾個(gè)老城區(qū)，而且二次分布依然體現(xiàn)這個(gè)趨勢(shì)，歷史悠久或具有拆遷安置功能的公房社區(qū)承載著大體量的老齡化人口。

與此相對(duì)的是，地理位置優(yōu)越但地域面積不大的街鎮(zhèn)甚至城區(qū)未必具有與之相匹配的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和資源儲(chǔ)備，比如靜安區(qū)彭浦新村街道轄區(qū)面積3.81平方公里、老年人口約為8.5萬(wàn)人，而相鄰的臨汾路街道轄區(qū)面積2.12平方公里、老年人口約為1.2萬(wàn)人，前者轄區(qū)面積未到后者的2倍，老年人口卻是前者的7倍多。養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施狹小承載不足、養(yǎng)老可再利用房產(chǎn)資源匱乏、養(yǎng)老從業(yè)人員生活成本高企等，諸多因素阻礙了養(yǎng)老資源和服務(wù)的普遍惠及、精準(zhǔn)輸送，導(dǎo)致各級(jí)政府都在不斷加大對(duì)養(yǎng)老工作的投入，人民群眾卻感受度不強(qiáng)，養(yǎng)老工作無(wú)法實(shí)現(xiàn)量的覆蓋與質(zhì)的提升。

2、養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象群體響應(yīng)政策消極

很多老年人執(zhí)著于自己一生依賴的思維定勢(shì)和行為范式，對(duì)政策的感知力與敏感度不強(qiáng)，出于主觀上“不愿意”“沒必要”“無(wú)所謂”或客觀上“很麻煩”“太復(fù)雜”“用處小”等原因不接受甚至主動(dòng)婉拒部分養(yǎng)老服務(wù)。如獨(dú)居老人室內(nèi)空間的適老化改造，是一項(xiàng)利好的為老措施，但由于老年人的念舊心理，已習(xí)慣原有生活環(huán)境，同時(shí)又害怕裝修動(dòng)靜太大，即便是送上門的政策，他們也會(huì)不接受。這是對(duì)一系列養(yǎng)老政策及資源的浪費(fèi)，更反映出長(zhǎng)者老人作為養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象群體在政策參與上的空白與政策認(rèn)知上的貧乏，養(yǎng)老政策離真正落地還有差距。

3、養(yǎng)老隊(duì)伍發(fā)展多元化與保障不足

根據(jù)2024年民建靜安區(qū)委赴區(qū)民政局開展專項(xiàng)民主監(jiān)督的調(diào)研結(jié)果顯示，圍繞養(yǎng)老服務(wù)打造的15分鐘社區(qū)生活圈主要依靠?jī)蓷l路徑：一是通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼引入第三方社會(huì)力量，購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)實(shí)現(xiàn)，但社會(huì)組織依然遵循市場(chǎng)規(guī)律，服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)水平存疑，服務(wù)隊(duì)伍流動(dòng)性比較大，一旦財(cái)政縮減或者補(bǔ)貼取消會(huì)直接動(dòng)搖根本，模式單一抵抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱；二是通過(guò)發(fā)動(dòng)街鎮(zhèn)居委干部與社區(qū)人民群眾組建志愿服務(wù)隊(duì)伍，作為有益補(bǔ)充協(xié)助開展一些養(yǎng)老服務(wù)、為老工作，但志愿組織具有松散型、偶然性、業(yè)余化的特點(diǎn)，極度依賴成員的主觀能動(dòng)性，不足以支撐起養(yǎng)老服務(wù)供給基本盤，針對(duì)志愿者的長(zhǎng)效激勵(lì)與保障措施也有所缺失，無(wú)法形成常態(tài)化工作機(jī)制。

二、對(duì)策與建議

1、存量資源應(yīng)用盡用，相鄰區(qū)域結(jié)對(duì)共用

一是要求市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級(jí)政府尤其是民政部門，根據(jù)本級(jí)養(yǎng)老文件精神結(jié)合自身實(shí)際，研究制定或進(jìn)一步深化相應(yīng)的綜合性落實(shí)細(xì)則，為根本性解決一系列養(yǎng)老難題提供政策遵循；二是要求房管部門排摸梳理出轄區(qū)內(nèi)所有空置或爛尾的可用房，登記在冊(cè)，厘清并轉(zhuǎn)化好土地性質(zhì)和房屋產(chǎn)權(quán)，依托美麗家園工程或民生實(shí)事項(xiàng)目改造空置房、保交爛尾房都收歸，用于建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，做足養(yǎng)老資源增量，充分發(fā)揮公房“取之于公、用之于公”的社會(huì)價(jià)值；三是各行政區(qū)域尤其多區(qū)交界地帶，可以探索打破物理上的地域限制，以基層黨支部為抓手，成立養(yǎng)老專項(xiàng)工作小組，通過(guò)結(jié)對(duì)幫扶，推動(dòng)養(yǎng)老設(shè)施向少傾斜，養(yǎng)老人口向疏轉(zhuǎn)移，動(dòng)態(tài)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老資源共享和養(yǎng)老負(fù)載均衡。

2、廣泛引入長(zhǎng)者參與，做好政策宣傳解讀

全市范圍內(nèi)有基礎(chǔ)條件同時(shí)又有實(shí)際需求的各區(qū)政府依托街鎮(zhèn)，尤其是老年人數(shù)量多、密度大、負(fù)擔(dān)重的社區(qū)設(shè)立基層立法點(diǎn)、政策調(diào)研站，聽取政策受眾群體的意見和真實(shí)反饋，動(dòng)員社區(qū)老人積極參與立法定策，切實(shí)發(fā)揮全過(guò)程人民民主的實(shí)踐作用，讓政策制定之初就在符合預(yù)期的軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。以基層黨校老師、民政相關(guān)干部為師資，老年大講堂、睦鄰茶話會(huì)為平臺(tái)，就近以老年大學(xué)、社區(qū)老年活動(dòng)中心為場(chǎng)地，日常開展送政策入社區(qū)，不漏一戶的為老專項(xiàng)行動(dòng)，針對(duì)特殊老年群體，還可委派居委干部上門解讀，考慮篩選一批熟知政策的熱心老人建立長(zhǎng)者宣講團(tuán)，深入群體率先垂范，全方位無(wú)死角深層次進(jìn)行養(yǎng)老政策的宣傳普及。

3、數(shù)字賦能提質(zhì)增效，全力保障隊(duì)伍建設(shè)

一方面，大力推進(jìn)“人工智能+養(yǎng)老”民政領(lǐng)域數(shù)字化轉(zhuǎn)型，探索數(shù)字化技術(shù)助力實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量養(yǎng)老的全新可能，推出更多滿足新時(shí)代要求、貫徹便民利民惠民理念的數(shù)字化養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)用場(chǎng)景，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)輻射半徑，深化養(yǎng)老服務(wù)良好體驗(yàn)，讓數(shù)字賦能的成果硬著陸，確保人民群眾既看得真切又感受強(qiáng)烈。

另一方面，按照養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的構(gòu)成解析配套建立服務(wù)保障體系，合理加大或原則穩(wěn)定財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，在不違背“養(yǎng)老資源為養(yǎng)老”這一宗旨的前提下，開發(fā)助餐食堂、活動(dòng)中心、服務(wù)機(jī)構(gòu)等養(yǎng)老設(shè)施的剩余價(jià)值，比如面向周邊白領(lǐng)的錯(cuò)時(shí)堂食或外賣配送服務(wù)、空閑時(shí)間禮堂或活動(dòng)室的對(duì)外租賃服務(wù)、平日里養(yǎng)老結(jié)合寒暑假托幼的社區(qū)雙托底服務(wù)。激活養(yǎng)老生活圈的自主造血能力形成良性循環(huán)，再正向反哺養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的培育、運(yùn)行和保障相互促進(jìn)。

（作者江佳春來(lái)自上海市干部教育培訓(xùn)中心）

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澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)理想之城。