在全球創(chuàng)新版圖重構(gòu)的背景下，國(guó)際化大都市紛紛激活老城區(qū)空間潛力，探索“都市型、分布式、智能化”的產(chǎn)業(yè)升級(jí)新模式。都市工業(yè)，作為融合研發(fā)、設(shè)計(jì)、高端制造、數(shù)字經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)形態(tài)，其發(fā)展高度依賴人才、信息、資本和市場(chǎng)的高效聚合。上海中心城區(qū)正是承載這類高附加值、低環(huán)境影響產(chǎn)業(yè)的理想空間載體。深圳近年憑借城市更新賦能工業(yè)發(fā)展，工業(yè)總產(chǎn)值已超越上海，其經(jīng)驗(yàn)深刻揭示了中心城區(qū)與都市工業(yè)協(xié)同發(fā)展的重要性。反觀上海，城市更新對(duì)都市工業(yè)發(fā)展的關(guān)注與支持力度仍顯不足，中心城區(qū)的獨(dú)特價(jià)值亟待通過(guò)空間與制度的系統(tǒng)性更新來(lái)激活。

一、環(huán)視全球：“社區(qū)+產(chǎn)業(yè)”“老城+創(chuàng)新”成為新趨勢(shì)

1.科技企業(yè)回歸老城區(qū)。近年來(lái)，紐約、倫敦、西雅圖、波士頓等國(guó)際大都市，通過(guò)推動(dòng)城市更新，涌現(xiàn)了一批面貌煥然一新的科創(chuàng)集聚區(qū)，實(shí)現(xiàn)了很多技術(shù)、業(yè)態(tài)模式的融合創(chuàng)新。比如，紐約擁有5萬(wàn)家科創(chuàng)企業(yè)，是目前全美僅次于硅谷的創(chuàng)新集群，這些科創(chuàng)企業(yè)主要分布在曼哈頓區(qū)、皇后區(qū)和布魯克林區(qū)等城市中心區(qū)域。倫敦集聚了英國(guó)一半的獨(dú)角獸科技企業(yè)，其中老城區(qū)倫敦東區(qū)更新后成為具有影響力的創(chuàng)新集聚區(qū)，吸引了很多世界知名科技企業(yè)入駐。在上海市也有類似實(shí)踐，比如，長(zhǎng)寧區(qū)上海硅巷通過(guò)城市更新整合空間資源，街區(qū)范圍內(nèi)集聚科技類企業(yè)860余家；黃浦區(qū)將更新后的世博園區(qū)重新定為中央科創(chuàng)區(qū)，虹口區(qū)在北外灘中心商務(wù)區(qū)的功能基礎(chǔ)上也提出了科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)功能等。

2.輕型制造業(yè)嵌入商務(wù)社區(qū)。美國(guó)大都市開始改變?cè)瓉?lái)的產(chǎn)業(yè)與社區(qū)分區(qū)布局的城市規(guī)劃和土地利用政策，反而開始強(qiáng)調(diào)在城市中心地區(qū)創(chuàng)造更多的產(chǎn)業(yè)空間來(lái)適用于輕型、無(wú)污染的制造企業(yè)，并構(gòu)建功能復(fù)合的多用途社區(qū)。2017年，美國(guó)城市制造業(yè)聯(lián)盟提出了新的“工匠分區(qū)”方法，即為產(chǎn)生極少或沒(méi)有振動(dòng)、噪音、煙霧以及其它形式污染的輕型制造企業(yè)提供空間的土地使用導(dǎo)則，允許這些輕型制造業(yè)空間嵌入商務(wù)區(qū)、商業(yè)街或混合用途的社區(qū)內(nèi)，從而平衡社區(qū)住房、公共服務(wù)設(shè)施空間與制造業(yè)發(fā)展需求。這為上海在中心城區(qū)發(fā)展設(shè)計(jì)驅(qū)動(dòng)型、原型試制、柔性生產(chǎn)的都市工業(yè)提供了重要參考。

二、觀察上海：城市更新對(duì)接都市工業(yè)存在短板

自2010年上海確立“總量控制、存量更新”的空間治理戰(zhàn)略以來(lái)，通過(guò)盤活存量土地資源、優(yōu)化空間利用效率，城市更新已成為中心城區(qū)培育和發(fā)展“都市工業(yè)”的核心載體與必經(jīng)路徑。然而，中心城區(qū)稀缺的土地資源、高昂的地價(jià)與租金，以及老舊物業(yè)改造升級(jí)的巨大投入，顯著抬高了都市型企業(yè)的運(yùn)營(yíng)門檻和投資風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)成了難以逾越的首要瓶頸。

與此同時(shí)，當(dāng)前的城市更新實(shí)踐在理念與機(jī)制層面仍深受上世紀(jì)90年代中心城區(qū)“去產(chǎn)業(yè)化”思維的深遠(yuǎn)影響與路徑依賴。這種思維慣性，不僅體現(xiàn)在對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)的簡(jiǎn)單疏解，更在于對(duì)現(xiàn)代都市工業(yè)內(nèi)涵、價(jià)值及其與城市功能融合潛力的認(rèn)識(shí)不足。中心城區(qū)高昂的空間成本與傳統(tǒng)的“去工業(yè)化”理念相互疊加、彼此強(qiáng)化，共同導(dǎo)致了中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)生態(tài)的單一化與淺層化，不僅加劇了中心城區(qū)與郊區(qū)在產(chǎn)業(yè)分工和價(jià)值鏈上的割裂態(tài)勢(shì)，也深刻制約了產(chǎn)業(yè)空間與社區(qū)空間有機(jī)互動(dòng)、共生發(fā)展的可能，最終嚴(yán)重制約了都市工業(yè)生態(tài)的韌性、活力與整體提升水平。具體體現(xiàn)如下：

1.城市更新整體思路中的“都市工業(yè)含量”不足

當(dāng)前，本市城市更新從空間規(guī)劃劃分、政策分類等各方面強(qiáng)化了中心城區(qū)與產(chǎn)業(yè)的割裂，這與其他國(guó)際大都市強(qiáng)調(diào)中心城區(qū)“產(chǎn)業(yè)”融合的城市更新導(dǎo)向差異明顯，不利于發(fā)揮中心城區(qū)的優(yōu)勢(shì)作用。

一是整體更新導(dǎo)向上，偏重宜居、生態(tài)、商業(yè)消費(fèi)功能，導(dǎo)致前期大規(guī)模退出的二產(chǎn)空間主要轉(zhuǎn)為商業(yè)，市場(chǎng)供應(yīng)總量持續(xù)增長(zhǎng)，最終部分區(qū)域出現(xiàn)空置率上升、租金下降的低效問(wèn)題。

二是規(guī)劃土地政策上，中心城區(qū)嚴(yán)格劃分產(chǎn)業(yè)區(qū)塊（“104”區(qū)塊）與城市社區(qū)生活空間，過(guò)度強(qiáng)調(diào)用地管控精準(zhǔn)化，忽視了產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的生活屬性和社區(qū)屬性，也忽視了城市社區(qū)對(duì)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)人群的吸引力和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新屬性，抑制了空間融合創(chuàng)新的活力。

2.各區(qū)城市更新目標(biāo)中的“都市工業(yè)嵌入”不足

當(dāng)前，各區(qū)城市更新主要以提升生活品質(zhì)、文化風(fēng)貌，打造消費(fèi)場(chǎng)景為導(dǎo)向，并未充分考慮都市型工業(yè)發(fā)展的需求。比如：黃浦區(qū)的城市更新定位為“全球城市功能的核心承載區(qū)”，主要目標(biāo)是完善公共服務(wù)和公共空間、歷史資源活化；靜安區(qū)的定位是“邁向卓越的國(guó)際城區(qū)”，強(qiáng)調(diào)增加公園綠地，提高住區(qū)環(huán)境品質(zhì)，打造歷史風(fēng)貌；徐匯將自身定位為“邁向卓越全球城市的典范城區(qū)”，中央活動(dòng)區(qū)（商業(yè)商務(wù)活動(dòng)區(qū)、文化游憩活動(dòng)區(qū)）、歷史風(fēng)貌特色區(qū)和創(chuàng)新功能集聚區(qū)。只有長(zhǎng)寧和楊浦明確提出將城市更新與都市工業(yè)發(fā)展相結(jié)合，比如長(zhǎng)寧區(qū)提出四大城市更新行動(dòng)計(jì)劃，創(chuàng)新園區(qū)單獨(dú)成為其中重要一類。

3.現(xiàn)有城市更新政策中，對(duì)都市工業(yè)所需產(chǎn)業(yè)空間保障力度不夠

上海城市更新條件規(guī)定，通過(guò)城市更新實(shí)施規(guī)劃調(diào)整必要增加的公共要素有四類，分別是：（1）公共綠地、廣場(chǎng)、公共通道等公共空間；（2）文化、教育、體育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老福利等非營(yíng)利性公共服務(wù)設(shè)施；（3）道路、公共停車場(chǎng)、公交場(chǎng)站等交通設(shè)施；（4）供應(yīng)、環(huán)境衛(wèi)生、消防等市政設(shè)施。可以看出，同樣作為城市更新強(qiáng)制性的配置內(nèi)容，深圳城市更新中配置內(nèi)容包括創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房，而上海則未涉及，這直接導(dǎo)致都市工業(yè)發(fā)展所需的、可負(fù)擔(dān)的優(yōu)質(zhì)空間供給無(wú)法從城市更新政策中得到保障。

三、他山之石：深圳探索都市型、分布式、智能化的都市工業(yè)

深圳通過(guò)前瞻性的城市更新策略，為都市工業(yè)在中心城區(qū)的生根發(fā)芽提供了關(guān)鍵支撐，其核心做法主要有兩個(gè)：

1.借助城市更新，打造中心城區(qū)“硅樓”“硅街”“硅園”。深圳市福田區(qū)依托名校云集、醫(yī)療資源豐富、文化資源集聚，商業(yè)配套充足，交通出行便利的中心城區(qū)優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)調(diào)城市更新與分布式科創(chuàng)空間、高端產(chǎn)業(yè)社區(qū)建設(shè)相結(jié)合，探索都市型、分布式、智能化的都市工業(yè)建設(shè)新模式：一是都市型，將環(huán)保型、小型化、高科技產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)植入人口密集、資本集聚、配套成熟的中心城區(qū)，破解傳統(tǒng)郊區(qū)制造業(yè)與創(chuàng)新要素分離的困境。二是分布式，是指創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者、高科技企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)等，不再集中于統(tǒng)一規(guī)劃的園區(qū)之中，而是分散嵌入在大小不一、功能多元、各具特色的專業(yè)樓宇、老舊建筑、工業(yè)廠房、特色街區(qū)等多元空間，形成“處處可創(chuàng)新”的毛細(xì)網(wǎng)絡(luò)。三是智能化，是指借助智能化系統(tǒng)，可以對(duì)分布散落的城市基礎(chǔ)設(shè)施、生活配套設(shè)施等予以整合管理，最終實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新者無(wú)障礙交互，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈、各園區(qū)智能化協(xié)同。

2.在城市更新中專門增加“創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房”類型。為滿足創(chuàng)新型企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)展都市工業(yè)的空間需求，深圳市政府要求在城市更新、產(chǎn)業(yè)用地提高容積率及其他土地規(guī)劃調(diào)整項(xiàng)目中按一定比例配建創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房，包括辦公用房、研發(fā)用房、工業(yè)廠房等。創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房原則上由政府主導(dǎo)建設(shè)并出租使用，租金價(jià)格原則上應(yīng)比同片區(qū)同檔次市（區(qū)）產(chǎn)業(yè)用房租金價(jià)格優(yōu)惠30%－70%?！渡钲谑谐鞘懈聴l例》中也明確要求“創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房作為強(qiáng)制配建內(nèi)容”，自2012年至2022年，深圳已批全市城市更新項(xiàng)目實(shí)際土地移交率約為30%，落實(shí)創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)用房210萬(wàn)平方米，為深圳都市工業(yè)發(fā)展提供了有力的空間資源保障。

四、破局之道：城市更新賦能都市工業(yè)發(fā)展的對(duì)策建議

1.更新導(dǎo)向轉(zhuǎn)型：重塑中心城區(qū)的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)價(jià)值

都市科技類企業(yè)選址與傳統(tǒng)二三產(chǎn)業(yè)企業(yè)相比，需求不再僅著眼于土地面積和土地租金高低，而是更強(qiáng)調(diào)豐富的應(yīng)用場(chǎng)景以及能否吸引到創(chuàng)新人才的精彩都市生活。而隨著制造業(yè)為代表的產(chǎn)業(yè)向科技型、智能化、輕型化、數(shù)字化和環(huán)保型發(fā)展，它們與城市社區(qū)之間由原來(lái)的互相影響轉(zhuǎn)變?yōu)楣采诤系年P(guān)系。對(duì)此，建議中心城區(qū)城市更新強(qiáng)調(diào)城市空間的彈性管理，一方面產(chǎn)業(yè)空間更新進(jìn)一步推進(jìn)多功能混合用地創(chuàng)新力度，引入城市社區(qū)生活配置功能；另一方面社區(qū)更新注重打造功能復(fù)合街區(qū)社區(qū)，在城市更新項(xiàng)目中鼓勵(lì)零售商業(yè)和輕型都市制造業(yè)的引入。

2.更新政策創(chuàng)新：強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)空間供給的制度保障

一是可借鑒深圳城市更新的做法，把創(chuàng)新性產(chǎn)業(yè)空間列入與公共服務(wù)設(shè)施配置同等重要的城市更新必要條件中，并提出一定彈性的配置比例。

二是可借鑒大波士頓地區(qū)的薩默維爾市輕型制造區(qū)，比如，允許對(duì)符合條件的建筑進(jìn)行改造，用于滿足具有創(chuàng)造性的輕型制造企業(yè)及由生產(chǎn)制造延伸出來(lái)的商業(yè)活動(dòng)。而高層和中高層建筑開發(fā)，則要求保留至少5%的底層建筑面積用于“創(chuàng)意企業(yè)”，包括輕型制造和創(chuàng)意工作室。三是可參考紐約的特殊混合使用區(qū)，允許閑置舊廠房、辦公室轉(zhuǎn)向居住或都市輕工業(yè)，新開發(fā)項(xiàng)目可將居住用途及非居住用途的空間并排或置于同一建筑物內(nèi)，并享受免審批的開發(fā)權(quán)利，促進(jìn)居住與產(chǎn)業(yè)功能混合。

3.更新模式優(yōu)化：激發(fā)各類主體的創(chuàng)新活力與可持續(xù)性

在重資產(chǎn)投入階段，可借鑒深圳經(jīng)驗(yàn)，在城市更新中充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，具體分為兩種模式：第一種為政府主導(dǎo)、開發(fā)商參與合作實(shí)施，但需要符合規(guī)定的開發(fā)商參與實(shí)施；第二種為市場(chǎng)主體，即開發(fā)商主導(dǎo)，這兩種模式都可以有效減輕政府在城市更新實(shí)施中的財(cái)政壓力。

在運(yùn)營(yíng)和空間價(jià)值提升階段，可借鑒上海本地經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步激發(fā)各類產(chǎn)權(quán)主體的創(chuàng)新性。比如長(zhǎng)寧區(qū)的上海硅巷，一方面，以新微科技園公司為代表的具有科技創(chuàng)新資源的國(guó)有企業(yè)，借助政府推動(dòng)街區(qū)整體更新的契機(jī)，通過(guò)自主更新、自主招商、自主運(yùn)營(yíng)的方式，將原有的閑置、低效產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化成為科創(chuàng)企業(yè)及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)集聚的空間載體，探索形成了“產(chǎn)權(quán)激活+產(chǎn)業(yè)定位+物業(yè)更新+企業(yè)招商+孵化服務(wù)”全生命周期的城市更新運(yùn)營(yíng)模式。另一方面，華陽(yáng)路街道作為基層管理服務(wù)主體，通過(guò)創(chuàng)新資產(chǎn)管理方式，黨建聯(lián)建、居民參與治理等方式，將自有物業(yè)更新為新型辦公空間，幫助成長(zhǎng)型科技企業(yè)落戶。

（作者谷曉坤系上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院研究員，中國(guó)城市治理研究院國(guó)土空間治理中心主任）

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澎湃新聞“申論”專欄延續(xù)《東方早報(bào)·上海經(jīng)濟(jì)評(píng)論》同名專欄風(fēng)格，聚焦上海命題，在細(xì)節(jié)中觀察戰(zhàn)略，在現(xiàn)實(shí)中建設(shè)理想之城。