美國(guó)當(dāng)?shù)貢r(shí)間7月1日，經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)27小時(shí)的馬拉松式投票后，特朗普政府第二個(gè)任期最重要的立法項(xiàng)目——“大而美”法案在參議院投票中以50-50平局。最終，副總統(tǒng)萬斯投下打破平局的一票，法案驚險(xiǎn)通過。

該法案延長(zhǎng)了特朗普第一任期推行的減稅政策，削減了醫(yī)保和食品券等福利，廢除了拜登政府對(duì)清潔能源的部分補(bǔ)貼，并增加了國(guó)防和邊境執(zhí)法等支出。法案計(jì)劃在未來10年內(nèi)減稅4萬億美元，并削減至少1.5萬億美元支出。

“大而美”法案作為特朗普政府的主要政績(jī)之一，在共和黨占據(jù)53-47多數(shù)的參議院通過得如此艱難，反映了共和黨內(nèi)各種不同訴求之間的激烈沖突：減稅以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、遏制赤字增長(zhǎng)的勢(shì)頭、保住低收入者的福利……最終，在參議院共和黨高層的努力調(diào)和下，法案最終選擇了大幅增加赤字、削減福利的方向。現(xiàn)在，法案將回到眾議院重新投票。特朗普呼吁國(guó)會(huì)在7月4日前通過這一法案。

就在不到一個(gè)月前才剛剛有和解跡象的特朗普與馬斯克又重燃戰(zhàn)火。馬斯克連日在社交平臺(tái)批評(píng)“大而美”法案，稱其“極其瘋狂且具破壞性”。他6月30日稱如果法案通過，第二天就會(huì)成立新政黨“美國(guó)黨”?！懊恳粋€(gè)在競(jìng)選時(shí)承諾削減政府開支，卻轉(zhuǎn)頭就投票支持史上最大債務(wù)增長(zhǎng)法案的國(guó)會(huì)議員，都應(yīng)該感到羞愧！如果我在這個(gè)地球上（有要）做的最后一件事，那就是讓他們明年輸?shù)酎h內(nèi)初選。”馬斯克在社交平臺(tái)上寫道。

7月1日，特朗普反唇相譏，稱馬斯克曾主導(dǎo)的政府效率部（DOGE）是“會(huì)反噬馬斯克的怪物”，威脅取消聯(lián)邦政府對(duì)馬斯科旗下公司的所有補(bǔ)貼，甚至表示自己將考慮把馬斯克驅(qū)逐出境。

值得一提的是，馬斯克和特朗普上次決裂的起源，正是眾議院版本的“大而美”法案。特朗普和馬斯克的矛盾背后有二人性格和利益的復(fù)雜因素，但二人兩次公開罵戰(zhàn)均由“大而美”法案引發(fā)，體現(xiàn)了這一倉(cāng)促寫就、強(qiáng)行通過的法案給共和黨內(nèi)以及整個(gè)美國(guó)政界所帶來的分歧。民主黨也已經(jīng)開始準(zhǔn)備利用法案中削減福利的政策來為自己在2026年中期選舉中助選。

富人獲利、窮人受損、財(cái)政惡化

此次參議院通過的“大而美”法案主要有以下內(nèi)容。第一，2017年特朗普第一任期時(shí)國(guó)會(huì)通過的減稅法案原本只生效到2025年，“大而美法案”將這部分減稅永久化，主要是個(gè)稅和企業(yè)所得稅的減免。這也是整個(gè)法案對(duì)財(cái)政政策影響最大的部分，也是法案導(dǎo)致赤字增加的大頭。

第二，法案削減了低收入者的福利。法案針對(duì)低收入者的醫(yī)保（Medicaid）收緊了工作要求。與此同時(shí)，法案還限制了各州通過稅收為醫(yī)保提供資金的權(quán)力。此前，各州向醫(yī)療機(jī)構(gòu)征收的稅收收入，聯(lián)邦政府會(huì)以50%-80%的比例提供額外的配比資金來資助該州醫(yī)保。在實(shí)際操作中，州政府會(huì)將這部分稅收全額返還給醫(yī)療機(jī)構(gòu)，這樣就在不給州內(nèi)造成額外負(fù)擔(dān)的情況下獲得了一大筆聯(lián)邦資金用于醫(yī)保?！按蠖馈狈ò赶拗屏诉@種做法。此外，法案還對(duì)低收入者申領(lǐng)的食品券進(jìn)行了一定削減，比如將原本需工作至54歲的領(lǐng)取資格要求收緊到64歲。

第三，法案廢除了拜登政府對(duì)清潔能源的部分補(bǔ)貼。2022年，民主黨控制下的國(guó)會(huì)通過了《通脹削減法案》，其主要內(nèi)容就是應(yīng)對(duì)氣候變化，補(bǔ)貼清潔能源。特朗普以及共和黨近年對(duì)氣候變化持懷疑態(tài)度，對(duì)石油和天然氣等化石能源則情有獨(dú)鐘，于是在“大而美”法案中廢除了拜登時(shí)期對(duì)太陽能、風(fēng)能和新能源汽車的一些補(bǔ)貼和支持政策。

第四，法案增加了國(guó)防和邊境執(zhí)法支出。這兩項(xiàng)也是特朗普政府的優(yōu)先事項(xiàng)，法案將增加1500億美元的國(guó)防支出（包括特朗普多次提及的“金色穹頂”導(dǎo)彈防御系統(tǒng)）以及數(shù)千億美元的邊境和移民執(zhí)法支出。

縱觀整個(gè)法案，其總體影響是導(dǎo)致企業(yè)和高收入者受益，而低收入者受損。減稅的利益主要?dú)w于大企業(yè)和富人。窮人從減稅中獲利不多，但削減福利則影響的主要是窮人。根據(jù)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室的估計(jì)，僅削減醫(yī)保一項(xiàng)就會(huì)導(dǎo)致到2034年有1180萬美國(guó)人失去醫(yī)保。法案的總體效果是“累退”的，與財(cái)政政策實(shí)施再分配的目標(biāo)背道而馳。根據(jù)耶魯預(yù)算實(shí)驗(yàn)室的估算，法案將使收入最低的20%家庭（年收入低于13350美元）的年收入減少2.9%，使收入最高的20%家庭（年收入高于120390美元）的年收入增加2.2%。

在財(cái)政赤字方面，法案大幅增加了財(cái)政赤字，將導(dǎo)致美國(guó)的公共財(cái)政狀況嚴(yán)重惡化。美國(guó)非黨派研究機(jī)構(gòu)“負(fù)責(zé)任聯(lián)邦預(yù)算委員會(huì)”估計(jì)該法案將在十年內(nèi)使美國(guó)聯(lián)邦政府債務(wù)增加5.5萬億美元，占當(dāng)前美國(guó)政府債務(wù)總額的15%。每年的財(cái)政赤字增額也在5000億美元以上。

如此巨大的額外赤字將使美國(guó)本就惡化的財(cái)政狀況雪上加霜。美國(guó)財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2023年美國(guó)的財(cái)政赤字就已占GDP的6.3%，2024年為6.4%。這樣的財(cái)政赤字幅度在非戰(zhàn)爭(zhēng)、非衰退的年份是很罕見的?！按蠖馈狈ò覆粌H沒有遏制赤字增長(zhǎng)的勢(shì)頭，反而將進(jìn)一步增加了赤字。

不僅如此，在利率保持高位的時(shí)代，赤字的大幅增加將使政府的債務(wù)利息支出也同步增加。去年政府的利息支出占GDP的3%。耶魯預(yù)算實(shí)驗(yàn)室估計(jì)，“大而美”法案將在未來數(shù)十年間持續(xù)推高利息支出，到2050年將翻倍到GDP的6%。幾個(gè)月來，對(duì)該法案導(dǎo)致財(cái)政惡化的批評(píng)從未停止，也有聲音擔(dān)憂法案將影響美國(guó)債券市場(chǎng)。不過，在法案通過的次日，美國(guó)10年期國(guó)債利率只是略有上升。

50比50，參議院“關(guān)鍵少數(shù)”掌控局面

在國(guó)會(huì)中，“大而美”法案削減福利的部分勢(shì)必引起共和黨內(nèi)溫和派和搖擺州議員的反對(duì)，而財(cái)政赤字的大幅增加又會(huì)引起財(cái)政鷹派和極端保守派的不滿。近幾屆國(guó)會(huì)中，參眾兩院的多數(shù)黨所擁有的票數(shù)優(yōu)勢(shì)往往極為微弱，這意味著多數(shù)黨中幾名議員就可以組建“關(guān)鍵少數(shù)”，對(duì)法案內(nèi)容有著舉足輕重的發(fā)言權(quán)，甚至直接左右法案的成敗。因此，了解“關(guān)鍵少數(shù)”的政策立場(chǎng)乃至個(gè)人偏好，往往是觀察國(guó)會(huì)立法的關(guān)鍵。

拜登政府時(shí)期，參議院的“關(guān)鍵少數(shù)”是兩位民主黨中間派參議員喬·曼欽（Joe Manchin）和基爾斯滕·西內(nèi)瑪（Kyrsten Sinema）。二人最終在黨內(nèi)的謾罵聲中選擇退出民主黨，也不再競(jìng)選連任參議員。如今歷史重演，針對(duì)“大而美”法案，四名共和黨參議員組成了“關(guān)鍵少數(shù)”：北卡羅來納州的湯姆·蒂利斯（Thom Tillis）、緬因州的蘇珊·科林斯（Susan Collins）、阿拉斯加州的麗薩·穆爾科斯基（Lisa Murkowski）以及肯塔基州的蘭德·保羅（Rand Paul）。最終，穆爾科斯基為“大而美”法案投下了贊成票，其他三人都投了反對(duì)票。

令參議院共和黨高層感到頭疼的是，這四名“關(guān)鍵少數(shù)”參議員還分為訴求截然不同的兩部分。蒂利斯、科林斯、穆爾科斯基三人都有溫和派之名，反對(duì)過度削減福利，而保羅卻是著名的自由意志主義者，強(qiáng)硬地反對(duì)各種形式的政府干預(yù)和過高的政府支出，推崇小政府?！按蠖馈狈ò复蠓黾迂?cái)政赤字，與保羅的理念完全相反，所以在很早的時(shí)候保羅就幾乎已經(jīng)確定會(huì)投下反對(duì)票。

余下三人中，蒂利斯來自的北卡羅來納州屬于搖擺州，雖然特朗普在2024年大選中以3%的優(yōu)勢(shì)贏下該州，但州長(zhǎng)羅伊·庫(kù)珀（Roy Cooper）卻以14%的優(yōu)勢(shì)大勝共和黨對(duì)手，民主黨在北卡羅來納州保持著競(jìng)爭(zhēng)力。蒂利斯擔(dān)心“大而美”法案中削減醫(yī)保的部分會(huì)使北卡羅來納州選民受損，曾出言表示反對(duì)。在特朗普于社交媒體上攻擊蒂利斯并威脅在下次共和黨初選中支持蒂利斯的對(duì)手之后，蒂利斯于6月29日索性直接宣布退休，明年不再競(jìng)選連任。擺脫了連任壓力的蒂利斯火力全開，7月1日投下反對(duì)票之后在參議院發(fā)言指責(zé)該法案“背叛了特朗普的承諾”。他同時(shí)還說：“我要告訴總統(tǒng)，你被誤導(dǎo)了。你支持參議院的這個(gè)法案，將導(dǎo)致本有資格獲得醫(yī)保的民眾蒙受損失。”

科林斯來自的緬因州偏向民主黨，2024年大選中哈里斯以7%的優(yōu)勢(shì)贏下該州。而科林斯作為共和黨人，卻能從1997年起在緬因州連續(xù)贏下五屆參議員選舉，這得益于她的“溫和派”人設(shè)。與蒂利斯一樣，科林斯主要反對(duì)的也是“大而美”法案對(duì)醫(yī)保的削減。而她雖未像蒂利斯一樣直接被特朗普逼退，但明年競(jìng)選連任的前景也不容樂觀。在美國(guó)政治極化的環(huán)境下，民主黨選民不滿科林斯只在其一票對(duì)結(jié)果無影響時(shí)才反對(duì)特朗普的極端政策，而在關(guān)鍵時(shí)刻則總是支持（尤其2018年投票支持卡瓦諾擔(dān)任最高法院大法官），共和黨選民則不滿科林斯太過溫和，不夠緊跟特朗普?？屏炙箯那坝靡粤⑸淼臏睾团尚蜗笕缃駞s使她兩頭不討好。新罕布什爾大學(xué)6月末的民調(diào)顯示，科林斯在緬因州內(nèi)的支持率竟只有14%。

阿拉斯加州的穆爾科斯基對(duì)“大而美”法案的態(tài)度最為有趣。她同樣反對(duì)該法案對(duì)福利的削減，參議院共和黨領(lǐng)導(dǎo)層在6月30日至7月1日的馬拉松投票中也一直試圖說服她。參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖約翰·圖恩（John Thune）幾次與穆爾科斯基長(zhǎng)談，其間一度放棄希望，甚至考慮過轉(zhuǎn)頭去爭(zhēng)取蘭德·保羅的贊成票。不過，參議院共和黨人在法案中給阿拉斯加州提供了大量額外好處，包括醫(yī)保和食品券削減的豁免，甚至給阿拉斯加的捕鯨船長(zhǎng)提供了額外的稅收減免，最終成功爭(zhēng)取到了穆爾科斯基的支持，也正是她的關(guān)鍵一票使法案驚險(xiǎn)通過。

不過，穆爾科斯基在投票前后的言行也招致了一些批評(píng)。比如，她曾多次批評(píng)法案的諸多缺點(diǎn)，這些缺點(diǎn)在最終通過的法案中都沒有解決，但只因?yàn)榻o阿拉斯加州提供了額外豁免，穆爾科斯基就投票支持，作為聯(lián)邦參議員顯得置全美其他人于不顧。蘭德·保羅對(duì)此就大為不滿，稱該法案如同“以全美國(guó)為代價(jià)救助阿拉斯加”。參議院投票結(jié)束后，穆爾科斯基竟還表示，自己對(duì)參議院通過的版本很不滿意，希望眾議院進(jìn)行修改，解決她此前提到的缺點(diǎn)，不要原樣通過。對(duì)此，民主黨眾議員吉姆·麥戈文（Jim McGovern）恐怕說出了很多人的心聲：“你如果真的相信自己所說的話，那為什么還投贊成票？”

穆爾科斯基曾在2010年的共和黨初選中被極右翼“茶黨”的候選人擊敗。隨后，她號(hào)召選民在選票上手寫自己的名字，最終竟以這種方式成功連任，從此在參議院有了特立獨(dú)行、不懼反抗之名。不過，她與幾年前另一名特立獨(dú)行的共和黨參議員約翰·麥凱恩（John McCain）還是有一定區(qū)別。2017年7月，剛剛被確診癌癥的麥凱恩堅(jiān)持飛往華盛頓，在國(guó)會(huì)大廳中對(duì)共和黨提出的廢除奧巴馬醫(yī)改的法案向下豎大拇指表示反對(duì)，由此保住了奧巴馬醫(yī)改。穆爾科斯基則滿足于為本州爭(zhēng)取足夠利益，不愿讓自己成為法案無法通過的直接責(zé)任人。她的共和黨參議員同僚凱文·克雷默（Kevin Cramer）就直言：“我無法想象她心里有一個(gè)麥凱恩?！?/p>

參眾兩院的艱難博弈

雖然眾議院5月曾經(jīng)以215-214票的極微弱優(yōu)勢(shì)投票通過“大而美”法案，但本次參議院通過的版本進(jìn)行了不少實(shí)質(zhì)性修改，因此法案接下來將重回眾議院進(jìn)行投票。

值得注意的是，參議院對(duì)法案的修改方向與國(guó)會(huì)人士此前的預(yù)期完全相反。平時(shí)一般是眾議院的共和黨極右翼提出一些極端舉措，更加溫和的參議院再予以限縮，比如降低對(duì)福利的削減幅度等等。然而，參議院最終卻選擇了更進(jìn)一步，對(duì)醫(yī)保和清潔能源補(bǔ)貼進(jìn)行了更大削減，與眾議院版本相比也增加了數(shù)千億美元的預(yù)算赤字。

這種變化一部分反映了參議院希望通過減稅來驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的決心，堅(jiān)持將此前的企業(yè)減稅等舉措永久延長(zhǎng)。另一方面，參議院獨(dú)特的議事規(guī)則也使得眾議院版本的法案中為政府財(cái)政省下的數(shù)千億美元不符合參議院的規(guī)定，使參議院不得不從別處尋找削減支出的途徑。

一般而言，參議院的法案需要總共100名參議員中的60名投票贊成才能通過。不過，有關(guān)政府財(cái)政和預(yù)算的法案可以通過“預(yù)算協(xié)調(diào)程序”（budget reconciliation）以51票的簡(jiǎn)單多數(shù)通過。至于哪些條款算得上與財(cái)政和預(yù)算相關(guān)，則是由無黨派的參議院議事員（Senate parliamentarian）作出裁決。現(xiàn)任參議院議事員伊麗莎白·麥克唐納（Elizabeth MacDonough）是2012年由時(shí)任參議院多數(shù)黨領(lǐng)袖、民主黨人哈里·里德任命。參議院在籌備“大而美”法案時(shí)，由于其中一些條款時(shí)常被麥克唐納裁決為不符合預(yù)算協(xié)調(diào)程序的規(guī)則，參議院共和黨人曾一度考慮強(qiáng)行否決她的裁決。最終，共和黨人雖然沒有走到這一步，但也使用技術(shù)手段對(duì)規(guī)則進(jìn)行了修改。本來，采用預(yù)算協(xié)調(diào)程序通過的法案只允許增加十年內(nèi)的赤字，十年后則不能再增加。參議院共和黨人通過技術(shù)調(diào)整，將2017年減稅法案的臨時(shí)條款視同永久生效，從而規(guī)避了不能增加十年后赤字的障礙。

所有這些調(diào)整都使得參議院版本的法案比眾議院的更“大”：預(yù)算赤字更大，福利削減也更大。而這又給法案在眾議院的前景增添了困難。最初，法案5月在眾議院投票前，僅有3-4票優(yōu)勢(shì)的眾議院共和黨人內(nèi)部就進(jìn)行了艱難的談判，最終僅以1票優(yōu)勢(shì)通過。兩位財(cái)政保守派眾議員托馬斯·馬西（Thomas Massie）和沃倫·戴維森（Warren Davidson）投了反對(duì)票。其中，馬西已經(jīng)和特朗普因該法案而完全決裂。特朗普在社交媒體上連日攻擊馬西，并準(zhǔn)備在明年共和黨初選中支持馬西的反對(duì)者。

現(xiàn)在，更大的預(yù)算赤字激怒了極右翼的財(cái)政保守派，更大的福利削減激怒了溫和派和搖擺選區(qū)的眾議員。就連眾議院議長(zhǎng)邁克·約翰遜（Mike Johnson）也在7月1日晚些時(shí)候表示自己不滿意參議院版本的法案。當(dāng)然，5月眾議院同樣也有至少十幾名共和黨議員表達(dá)對(duì)法案的強(qiáng)烈不滿，但在特朗普和眾議院共和黨高層的軟硬兼施下，法案最終還是得以通過?，F(xiàn)在這次或許也會(huì)如此。不過可以確定的是，參議院版本的變化將會(huì)使法案在眾議院的旅程更加困難，對(duì)于特朗普第二任期的政治能量也是一個(gè)較大的考驗(yàn)?？紤]到共和黨給自己定下了7月4日美國(guó)獨(dú)立日的最后期限，接下來幾天對(duì)“大而美”法案將十分關(guān)鍵。