洪范八政，食為政首。新中國成立以來，黨和政府始終高度重視糧食安全工作。黨的十八大以來，糧食安全更是被提升到新的歷史高度，被視為“治國理政的頭等大事”。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地保護始終被視為保障糧食安全工作的重中之重。2004年—2025年間，歷年的中央一號文件都在反復強調(diào)耕地保護工作。經(jīng)過持續(xù)探索，耕地保護的內(nèi)涵不斷拓展，政策體系隨之不斷完善，從建國初期強調(diào)數(shù)量保護，轉(zhuǎn)變到改革開放時期數(shù)量和質(zhì)量并重，再升級到黨的十八大以來數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護，體現(xiàn)了國家對耕地保護政策體系更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的追求。

近期的一項研究（余家林，2024：《面向糧食安全的耕地“三位一體”保護——政策演進、現(xiàn)實困境與優(yōu)化路徑》）梳理了耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護的政策脈絡(luò)和體系框架，分析了耕地保護工作面臨的挑戰(zhàn)并提出了應(yīng)對策略。如圖所示，耕地數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護制度體系由耕地數(shù)量保護、質(zhì)量保護和生態(tài)保護三方面政策組成，但這不是將三者簡單拼湊，而是從系統(tǒng)觀念出發(fā)，將三者看作有機整體，統(tǒng)籌三者的獨立性和互補性，全方位夯實糧食安全根基。

耕地“三位一體”保護之數(shù)量保護：總量控制+用途管制

耕地數(shù)量保護政策包括實行總量控制、用途管制，旨在提升耕地供應(yīng)能力，確保耕地總量能夠滿足糧食安全的現(xiàn)實需要。

在總量控制方面，核心工作主要包括三個：

一是劃定18億畝耕地紅線。2006年，國家統(tǒng)計局與原農(nóng)業(yè)部測算得出，若確保2010年和2030年我國糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規(guī)劃綱要正式提出18億畝耕地紅線，強調(diào)18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。自此，守住18億畝耕地紅線成為耕地保護工作的重要抓手。

二是確立耕地占補平衡制度。為處理經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的耕地需求急增與嚴峻的耕地保護形勢之間的矛盾，1997年，中共中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號）首次提出了耕地占補平衡要求，強調(diào)嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標準的耕地”。為應(yīng)對耕地占補平衡中出現(xiàn)的占多補少、占優(yōu)補劣、占水田補旱地等問題，耕地占補平衡制度后續(xù)進行了多次完善，進入耕地“大占補”時代。

三是開發(fā)利用耕地后備資源。我國在2014年和2021年開展兩次全國耕地后備資源調(diào)查評價工作，全面掌握全國補充耕地潛力情況。2025年中央一號文件提出，穩(wěn)步推進鹽堿地綜合利用試點，加強東北黑土區(qū)侵蝕溝、南方酸化退化耕地治理。

在用途管制方面，我國明確各類土地用途，劃定各類功能區(qū)，嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實行特殊用途保護。1994年，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議通過的《中華人民共和國基本農(nóng)田保護條例》指出，要劃定基本農(nóng)田保護區(qū)并對其實行特殊保護，禁止任何單位和個人擅自改變或占用。2008年，黨的十七屆三中全會將“基本農(nóng)田”的概念提升為“永久基本農(nóng)田”的概念，并確立永久基本農(nóng)田保護制度，意在強調(diào)永久基本農(nóng)田只能用作糧食生產(chǎn)，在任何情況下都不得擅自占用或改變用途。截至2017年6月底，全國實際劃定永久基本農(nóng)田共計15.50億畝。

進一步地，2017年，國務(wù)院出臺《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護區(qū)的指導意見》（國發(fā)〔2017〕24號），在永久基本農(nóng)田中劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，并規(guī)定只能用于水稻、小麥和玉米生產(chǎn)，強化耕地用途管制。

耕地“三位一體”保護之質(zhì)量保護：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+耕地利用方式

耕地質(zhì)量保護政策包括加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化耕地利用方式，旨在提升耕地生產(chǎn)能力，確保在任何需要的時候，糧食都能夠產(chǎn)得出、供得上。

在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，核心工作主要包括兩個：

一是加強高標準農(nóng)田建設(shè)。2013年，國家發(fā)展和改革委員會制定的《全國高標準農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020）》經(jīng)國務(wù)院批準后正式實施，計劃到2020年，要建成8億畝高標準農(nóng)田。2021年，在規(guī)劃期滿后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的新一輪高標準農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃獲得國務(wù)院批準實施。截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農(nóng)田，占全國耕地的一半以上。

二是加強水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黨的十八大以來，我國持續(xù)加大農(nóng)田水利建設(shè)投入，增強了糧食生產(chǎn)中水資源利用能力。比如，2022年，國家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，這是國家層面首次編制實施的水安全保障五年規(guī)劃，部署了建設(shè)節(jié)水灌溉骨干工程、中小河流治理、灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造等工作，夯實國家糧食安全的水利基礎(chǔ)。

在優(yōu)化耕地利用方式方面，政策可分為兩類：

一是特定類型的耕地保護政策，如耕地輪作休耕制度、耕地地力保護補貼政策等。以耕地輪作休耕制度為例，2016年，原農(nóng)業(yè)部等10部門聯(lián)合印發(fā)政策文件，探索實行耕地輪作休耕制度試點，在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯區(qū)等地開展輪作試點，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴重退化地區(qū)開展休耕試點。

二是特定地區(qū)的耕地保護政策。我國根據(jù)不同地區(qū)的耕地質(zhì)量特征，因地制宜實施了具有地區(qū)專有性的耕地保護政策。比如，2022年，我國正式實施《中華人民共和國黑土地保護法》，成為世界四大黑土地地區(qū)中唯一一個通過專門立法來保護黑土地的國家。

耕地“三位一體”保護之生態(tài)保護：污染防控+生態(tài)修復

耕地生態(tài)保護政策包括“事前”開展耕地污染防控、“事后”推進耕地生態(tài)修復，旨在提升耕地可持續(xù)利用能力，確保耕地生產(chǎn)能力長期穩(wěn)定。

耕地污染防控重在找到耕地污染的潛在風險點并提前采取舉措，消除隱患。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，耕地污染防控工作包括化肥農(nóng)藥減量增效、農(nóng)用地膜處理利用和畜禽糞污資源化利用等；在工礦生產(chǎn)領(lǐng)域，耕地污染防控工作主要關(guān)注礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物對耕地的污染防控。

耕地生態(tài)修復重在對已經(jīng)造成破壞的耕地進行修復，盡量挽回損失。比如，2021年，生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，部署土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的工作任務(wù)，提出在長江中下游、西南、華南等區(qū)域，開展一批耕地安全利用重點縣建設(shè)，推動區(qū)域受污染耕地安全利用示范，計劃到2025年，受污染耕地安全利用率達到93%左右。隨著耕地生態(tài)修復工作不斷推進，耕地污染加重趨勢得到遏制，受污染耕地安全利用水平不斷提高。

健全耕地“三位一體”保護制度體系的新思路

經(jīng)過長期努力，我國耕地保護取得積極成效，不僅成功解決了近14億人口的吃飯問題，而且基本實現(xiàn)了由“吃得飽”向“吃得好”的轉(zhuǎn)變。然而，從現(xiàn)實情況看，耕地保護面臨的矛盾和挑戰(zhàn)依然突出，耕地保護任務(wù)還很艱巨。由于糧食生產(chǎn)比較收益過低，耕地保護主體積極性仍然不高。耕地質(zhì)量總體不高，耕地和水資源時空分布存在不匹配，區(qū)域性問題突出。耕地處于高強度利用狀態(tài)，耕地生態(tài)保護形勢依然嚴峻。

立足新發(fā)展階段，全方位夯實糧食安全根基，保障糧食長期穩(wěn)定生產(chǎn)，關(guān)鍵是要持續(xù)完善耕地保護激勵約束機制，調(diào)動耕地保護主體積極性。

首先，要堅持耕地保護黨政同責，落實耕地保護主體責任。完善耕地保護責任考核制度，細化明確考核規(guī)則和方案，強化考核結(jié)果分析運用，鼓勵先進、鞭策落后，對于突破耕地紅線等重大問題實行“一票否決”。

其次，要把耕地保護與利益補償相銜接，充分調(diào)動農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。耕地問題不能只算經(jīng)濟賬，也要用好經(jīng)濟手段。

一方面，在中央層面統(tǒng)籌完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，確保主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧、有動力。一個可行的思路是：

（1）統(tǒng)計各省糧食調(diào)入調(diào)出數(shù)據(jù)，核算各省糧食凈調(diào)入調(diào)出量；

（2）確定財政補償資金規(guī)模后，按照糧食凈調(diào)入省的凈調(diào)入量占比，確定糧食凈調(diào)入省所需繳納的資金；

（3）根據(jù)糧食凈調(diào)出省的凈調(diào)出量占比，把從糧食凈調(diào)入省籌集的資金分配給糧食凈調(diào)出省。

另一方面，健全種糧農(nóng)民收益保障機制，確保農(nóng)民種糧不吃虧、能掙錢。要完善糧食市場體系，拓寬農(nóng)民售糧渠道，防止出現(xiàn)“賣糧難”問題。要完善種糧收益補貼機制，深入推進完全成本保險和種植收入保險，提高對農(nóng)戶投保的農(nóng)業(yè)保險保費補貼力度，降低種糧農(nóng)民收入損失風險。

最后，推進土地要素市場化配置，處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護的關(guān)系。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，培育發(fā)展節(jié)余指標交易市場，探索把節(jié)余指標交易范圍逐步擴大至全國。同時，拆舊復墾區(qū)劃定要充分尊重農(nóng)民意愿，并通過完善節(jié)余指標收益分配機制，保障農(nóng)民權(quán)益。在政策實施過程中，要落實地方政府的監(jiān)管責任，健全復墾耕地質(zhì)量驗收制度，完善后續(xù)管護和再評價機制，確保復墾耕地數(shù)量、質(zhì)量到位。

這將不僅為節(jié)余指標需求方提供更多發(fā)展空間，而且使得節(jié)余指標供給方能夠通過出售節(jié)余指標來分享前者的經(jīng)濟發(fā)展成果。等到合適時機，可探索將政策適用范圍從建設(shè)用地擴大至各類非耕地地類，也可探索通過農(nóng)地整理新增耕地面積折抵等方式，拓寬建設(shè)用地指標來源渠道。

（作者余家林為中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，中國人民大學經(jīng)濟學博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟學、公共經(jīng)濟學研究，研究關(guān)注土地制度變遷、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟、地方政府債務(wù)等，參與《農(nóng)村綠皮書》《中國農(nóng)村發(fā)展報告》等著作撰寫）