洪范八政，食為政首。新中國(guó)成立以來，黨和政府始終高度重視糧食安全工作。黨的十八大以來，糧食安全更是被提升到新的歷史高度，被視為“治國(guó)理政的頭等大事”。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，耕地保護(hù)始終被視為保障糧食安全工作的重中之重。2004年—2025年間，歷年的中央一號(hào)文件都在反復(fù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)工作。經(jīng)過持續(xù)探索，耕地保護(hù)的內(nèi)涵不斷拓展，政策體系隨之不斷完善，從建國(guó)初期強(qiáng)調(diào)數(shù)量保護(hù)，轉(zhuǎn)變到改革開放時(shí)期數(shù)量和質(zhì)量并重，再升級(jí)到黨的十八大以來數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)耕地保護(hù)政策體系更高層次、更高質(zhì)量、更有效率、更可持續(xù)的追求。

近期的一項(xiàng)研究（余家林，2024：《面向糧食安全的耕地“三位一體”保護(hù)——政策演進(jìn)、現(xiàn)實(shí)困境與優(yōu)化路徑》）梳理了耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)的政策脈絡(luò)和體系框架，分析了耕地保護(hù)工作面臨的挑戰(zhàn)并提出了應(yīng)對(duì)策略。如圖所示，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)制度體系由耕地?cái)?shù)量保護(hù)、質(zhì)量保護(hù)和生態(tài)保護(hù)三方面政策組成，但這不是將三者簡(jiǎn)單拼湊，而是從系統(tǒng)觀念出發(fā)，將三者看作有機(jī)整體，統(tǒng)籌三者的獨(dú)立性和互補(bǔ)性，全方位夯實(shí)糧食安全根基。

耕地“三位一體”保護(hù)之?dāng)?shù)量保護(hù)：總量控制+用途管制

耕地?cái)?shù)量保護(hù)政策包括實(shí)行總量控制、用途管制，旨在提升耕地供應(yīng)能力，確保耕地總量能夠滿足糧食安全的現(xiàn)實(shí)需要。

在總量控制方面，核心工作主要包括三個(gè)：

一是劃定18億畝耕地紅線。2006年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局與原農(nóng)業(yè)部測(cè)算得出，若確保2010年和2030年我國(guó)糧食自給率穩(wěn)定在95%以上，則至少需要18億畝耕地。同年的“十一五”規(guī)劃綱要正式提出18億畝耕地紅線，強(qiáng)調(diào)18億畝耕地是一個(gè)具有法律效力的約束性指標(biāo)，是不可逾越的一道紅線。自此，守住18億畝耕地紅線成為耕地保護(hù)工作的重要抓手。

二是確立耕地占補(bǔ)平衡制度。為處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來的耕地需求急增與嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢(shì)之間的矛盾，1997年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)〔1997〕11號(hào)）首次提出了耕地占補(bǔ)平衡要求，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格按照耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的要求，“非農(nóng)業(yè)建設(shè)確需占用耕地的，必須開發(fā)、復(fù)墾不少于所占面積且符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的耕地”。為應(yīng)對(duì)耕地占補(bǔ)平衡中出現(xiàn)的占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地等問題，耕地占補(bǔ)平衡制度后續(xù)進(jìn)行了多次完善，進(jìn)入耕地“大占補(bǔ)”時(shí)代。

三是開發(fā)利用耕地后備資源。我國(guó)在2014年和2021年開展兩次全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作，全面掌握全國(guó)補(bǔ)充耕地潛力情況。2025年中央一號(hào)文件提出，穩(wěn)步推進(jìn)鹽堿地綜合利用試點(diǎn)，加強(qiáng)東北黑土區(qū)侵蝕溝、南方酸化退化耕地治理。

在用途管制方面，我國(guó)明確各類土地用途，劃定各類功能區(qū)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對(duì)耕地實(shí)行特殊用途保護(hù)。1994年，經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)基本農(nóng)田保護(hù)條例》指出，要?jiǎng)澏ɑ巨r(nóng)田保護(hù)區(qū)并對(duì)其實(shí)行特殊保護(hù)，禁止任何單位和個(gè)人擅自改變或占用。2008年，黨的十七屆三中全會(huì)將“基本農(nóng)田”的概念提升為“永久基本農(nóng)田”的概念，并確立永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，意在強(qiáng)調(diào)永久基本農(nóng)田只能用作糧食生產(chǎn)，在任何情況下都不得擅自占用或改變用途。截至2017年6月底，全國(guó)實(shí)際劃定永久基本農(nóng)田共計(jì)15.50億畝。

進(jìn)一步地，2017年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2017〕24號(hào)），在永久基本農(nóng)田中劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)，并規(guī)定只能用于水稻、小麥和玉米生產(chǎn)，強(qiáng)化耕地用途管制。

耕地“三位一體”保護(hù)之質(zhì)量保護(hù)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+耕地利用方式

耕地質(zhì)量保護(hù)政策包括加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、優(yōu)化耕地利用方式，旨在提升耕地生產(chǎn)能力，確保在任何需要的時(shí)候，糧食都能夠產(chǎn)得出、供得上。

在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，核心工作主要包括兩個(gè)：

一是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。2013年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃（2011—2020）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后正式實(shí)施，計(jì)劃到2020年，要建成8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。2021年，在規(guī)劃期滿后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定的新一輪高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施。截至2022年底，全國(guó)已累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，占全國(guó)耕地的一半以上。

二是加強(qiáng)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。黨的十八大以來，我國(guó)持續(xù)加大農(nóng)田水利建設(shè)投入，增強(qiáng)了糧食生產(chǎn)中水資源利用能力。比如，2022年，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)了《“十四五”水安全保障規(guī)劃》，這是國(guó)家層面首次編制實(shí)施的水安全保障五年規(guī)劃，部署了建設(shè)節(jié)水灌溉骨干工程、中小河流治理、灌區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)與改造等工作，夯實(shí)國(guó)家糧食安全的水利基礎(chǔ)。

在優(yōu)化耕地利用方式方面，政策可分為兩類：

一是特定類型的耕地保護(hù)政策，如耕地輪作休耕制度、耕地地力保護(hù)補(bǔ)貼政策等。以耕地輪作休耕制度為例，2016年，原農(nóng)業(yè)部等10部門聯(lián)合印發(fā)政策文件，探索實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，在東北冷涼區(qū)、北方農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)等地開展輪作試點(diǎn)，在地下水漏斗區(qū)、重金屬污染區(qū)和生態(tài)嚴(yán)重退化地區(qū)開展休耕試點(diǎn)。

二是特定地區(qū)的耕地保護(hù)政策。我國(guó)根據(jù)不同地區(qū)的耕地質(zhì)量特征，因地制宜實(shí)施了具有地區(qū)專有性的耕地保護(hù)政策。比如，2022年，我國(guó)正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)黑土地保護(hù)法》，成為世界四大黑土地地區(qū)中唯一一個(gè)通過專門立法來保護(hù)黑土地的國(guó)家。

耕地“三位一體”保護(hù)之生態(tài)保護(hù)：污染防控+生態(tài)修復(fù)

耕地生態(tài)保護(hù)政策包括“事前”開展耕地污染防控、“事后”推進(jìn)耕地生態(tài)修復(fù)，旨在提升耕地可持續(xù)利用能力，確保耕地生產(chǎn)能力長(zhǎng)期穩(wěn)定。

耕地污染防控重在找到耕地污染的潛在風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并提前采取舉措，消除隱患。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，耕地污染防控工作包括化肥農(nóng)藥減量增效、農(nóng)用地膜處理利用和畜禽糞污資源化利用等；在工礦生產(chǎn)領(lǐng)域，耕地污染防控工作主要關(guān)注礦產(chǎn)資源開發(fā)、涉重金屬行業(yè)、工業(yè)廢物對(duì)耕地的污染防控。

耕地生態(tài)修復(fù)重在對(duì)已經(jīng)造成破壞的耕地進(jìn)行修復(fù)，盡量挽回?fù)p失。比如，2021年，生態(tài)環(huán)境部等7部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，部署土壤、地下水和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的工作任務(wù)，提出在長(zhǎng)江中下游、西南、華南等區(qū)域，開展一批耕地安全利用重點(diǎn)縣建設(shè)，推動(dòng)區(qū)域受污染耕地安全利用示范，計(jì)劃到2025年，受污染耕地安全利用率達(dá)到93%左右。隨著耕地生態(tài)修復(fù)工作不斷推進(jìn)，耕地污染加重趨勢(shì)得到遏制，受污染耕地安全利用水平不斷提高。

健全耕地“三位一體”保護(hù)制度體系的新思路

經(jīng)過長(zhǎng)期努力，我國(guó)耕地保護(hù)取得積極成效，不僅成功解決了近14億人口的吃飯問題，而且基本實(shí)現(xiàn)了由“吃得飽”向“吃得好”的轉(zhuǎn)變。然而，從現(xiàn)實(shí)情況看，耕地保護(hù)面臨的矛盾和挑戰(zhàn)依然突出，耕地保護(hù)任務(wù)還很艱巨。由于糧食生產(chǎn)比較收益過低，耕地保護(hù)主體積極性仍然不高。耕地質(zhì)量總體不高，耕地和水資源時(shí)空分布存在不匹配，區(qū)域性問題突出。耕地處于高強(qiáng)度利用狀態(tài)，耕地生態(tài)保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。

立足新發(fā)展階段，全方位夯實(shí)糧食安全根基，保障糧食長(zhǎng)期穩(wěn)定生產(chǎn)，關(guān)鍵是要持續(xù)完善耕地保護(hù)激勵(lì)約束機(jī)制，調(diào)動(dòng)耕地保護(hù)主體積極性。

首先，要堅(jiān)持耕地保護(hù)黨政同責(zé)，落實(shí)耕地保護(hù)主體責(zé)任。完善耕地保護(hù)責(zé)任考核制度，細(xì)化明確考核規(guī)則和方案，強(qiáng)化考核結(jié)果分析運(yùn)用，鼓勵(lì)先進(jìn)、鞭策落后，對(duì)于突破耕地紅線等重大問題實(shí)行“一票否決”。

其次，要把耕地保護(hù)與利益補(bǔ)償相銜接，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧和主產(chǎn)區(qū)抓糧的積極性。耕地問題不能只算經(jīng)濟(jì)賬，也要用好經(jīng)濟(jì)手段。

一方面，在中央層面統(tǒng)籌完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，確保主產(chǎn)區(qū)抓糧不吃虧、有動(dòng)力。一個(gè)可行的思路是：

（1）統(tǒng)計(jì)各省糧食調(diào)入調(diào)出數(shù)據(jù)，核算各省糧食凈調(diào)入調(diào)出量；

（2）確定財(cái)政補(bǔ)償資金規(guī)模后，按照糧食凈調(diào)入省的凈調(diào)入量占比，確定糧食凈調(diào)入省所需繳納的資金；

（3）根據(jù)糧食凈調(diào)出省的凈調(diào)出量占比，把從糧食凈調(diào)入省籌集的資金分配給糧食凈調(diào)出省。

另一方面，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，確保農(nóng)民種糧不吃虧、能掙錢。要完善糧食市場(chǎng)體系，拓寬農(nóng)民售糧渠道，防止出現(xiàn)“賣糧難”問題。要完善種糧收益補(bǔ)貼機(jī)制，深入推進(jìn)完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)，提高對(duì)農(nóng)戶投保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼力度，降低種糧農(nóng)民收入損失風(fēng)險(xiǎn)。

最后，推進(jìn)土地要素市場(chǎng)化配置，處理好高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的關(guān)系。繼續(xù)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，培育發(fā)展節(jié)余指標(biāo)交易市場(chǎng)，探索把節(jié)余指標(biāo)交易范圍逐步擴(kuò)大至全國(guó)。同時(shí)，拆舊復(fù)墾區(qū)劃定要充分尊重農(nóng)民意愿，并通過完善節(jié)余指標(biāo)收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民權(quán)益。在政策實(shí)施過程中，要落實(shí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任，健全復(fù)墾耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，完善后續(xù)管護(hù)和再評(píng)價(jià)機(jī)制，確保復(fù)墾耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量到位。

這將不僅為節(jié)余指標(biāo)需求方提供更多發(fā)展空間，而且使得節(jié)余指標(biāo)供給方能夠通過出售節(jié)余指標(biāo)來分享前者的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。等到合適時(shí)機(jī)，可探索將政策適用范圍從建設(shè)用地?cái)U(kuò)大至各類非耕地地類，也可探索通過農(nóng)地整理新增耕地面積折抵等方式，拓寬建設(shè)用地指標(biāo)來源渠道。

（作者余家林為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所助理研究員，中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要從事發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，研究關(guān)注土地制度變遷、新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、地方政府債務(wù)等，參與《農(nóng)村綠皮書》《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告》等著作撰寫）