碳市場作為激勵低碳經濟增長的重要工具，通過直接或間接提高碳排放密集型商品和服務的成本和價格，激勵企業(yè)和個人轉向低碳替代品。

中國自2021年、2024年分別啟動全國碳排放權交易市場和全國溫室氣體自愿減排交易市場，碳市場建設已取得顯著成效。8月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳發(fā)布《關于推進綠色低碳轉型加強全國碳市場建設的意見》（以下簡稱：《意見》），這是“兩辦”首次發(fā)布關于碳市場的文件，也是指引“十五五”時期中國碳市場深化改革的綱領性文件。

“十五五”時期，中國碳市場將處于加速發(fā)展、完善階段，其管理方式的轉變、價格信號的有效傳導直接影響著企業(yè)的長期投資決策，需要深入認識理解中國碳市場即將實施的改革。

國際視角：碳市場加速擴容，行業(yè)企業(yè)降碳轉型進程需提速

據國際能源署（IEA）的數據，2011年至2022年，全球碳排放量從314.85億噸增長到341.17億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結構來看，2022年全球碳排放量最大的前三個部門分別是電力和熱力生產行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運輸行業(yè)，占比分別為43.8%、23.3%、18.4%。（參見圖1、圖2）。

圖1   2011-2022年全球不同部門的碳排放量變動情況（單位：Mt CO2） 數據來源： 國際能源署（IEA）作者繪制

圖2   2022年全球按部門分碳排放量結構（單位：%） 數據來源： 國際能源署（IEA） 作者繪制  

2011年至2022年，中國碳排放量從85.41億噸增長到106.13億噸。按照部門劃分的二氧化碳排放量結構看，2022年中國碳排放量最大的前三個部門分別是電力和熱力生產行業(yè)、其他工業(yè)行業(yè)、交通運輸行業(yè)，占比分別為57.2%、25.5%、8.3%；包括電力、其他能源行業(yè)、其他工業(yè)在內的工業(yè)部門排放量占比達85%以上，是碳市場的重中之重。（參見圖3、圖4）。

圖3  2011-2022年我國不同部門的碳排放量變動情況（單位：Mt CO2）數據來源： 國際能源署（IEA）  作者繪制 

圖4   2022年我國按部門分碳排放量結構（單位：%）  數據來源： 國際能源署（IEA） 作者繪制 

《意見》提出到2027年全國碳市場將基本覆蓋工業(yè)領域主要排放行業(yè)。今年全國碳市場首次擴容，新納入鋼鐵、水泥、煉鋁三大行業(yè)，覆蓋排放量已占全國碳排放量的六成左右，新納入30億噸的溫室氣體排放量，對今年全球提高碳市場覆蓋水平產生積極影響。到2027年底前將中國的化工、石化、造紙等主要排放行業(yè)納入全國碳市場后，將進一步提升全球碳價覆蓋的排放量水平，為全球減排做出貢獻。2027年全國碳市場進一步擴容較業(yè)內原來估計有所提前，這些行業(yè)企業(yè)的降碳轉型進程也需要提速。

全球碳市場擴容是大勢所趨。歐盟計劃在現(xiàn)有的歐盟碳市場（EU ETS）以外，創(chuàng)建新排放交易體系（ETS2）——新系統(tǒng)將涵蓋并解決CO2建筑物、道路運輸和其他部門（主要是EU ETS未涵蓋的小工業(yè)）的燃料燃燒排放。歐盟今年起開始ETS2的排放監(jiān)測和報告工作，2027年正式啟動ETS2，運營后將涵蓋更多上游的排放。（資料來源：ETS2：建筑、道路運輸和其他部門）

世界銀行六月份發(fā)布的《全球碳價現(xiàn)狀和趨勢（2025）》（《State and Trends of Carbon Pricing 2025》）報告顯示：占全球經濟產出近三分之二的經濟體已經實施了碳稅或排放交易制度，全球約28%的排放量由直接碳價格覆蓋；巴西、印度、土耳其等國也正在推進國內碳定價框架；全球的公司正越來越多地受到新的和不斷擴大的碳定價計劃的合規(guī)要求的約束。

區(qū)域視角：創(chuàng)新舉措在區(qū)域性碳市場先行先試，廣東、上海等地在多領域實踐

碳市場在中國建立時間尚短，一些創(chuàng)新舉措可能先在區(qū)域性的碳市場先行先試，待制度成熟后再推廣至全國碳市場，因而區(qū)域視角為未來碳市場改革方向提供了觀察窗口。例如：對提升碳市場活力，《意見》要求“穩(wěn)慎推進金融機構探索開發(fā)與碳排放權和核證自愿減排量相關的綠色金融產品和服務”，“建立完善碳質押、碳回購等政策制度”、“拓展企業(yè)碳資產管理渠道”。

廣東、湖北、上海等地金融機構已推出碳配額質押融資業(yè)務，但由于碳配額缺少配套法律明晰其擔保物權，質押時的價值評估、違約時的資產處置等流程面臨不確定性，制約著這項業(yè)務推廣。8月，廣東省發(fā)布政策性文件，首次在省級層面明確允許企業(yè)將碳排放配額作為合法質押標的進行擔保融資，為碳資產權屬提供法律依據，有助于碳金融市場健康發(fā)展。

關于有序提高配額有償分配比例，《意見》要求“穩(wěn)妥推行免費和有償相結合的碳排放配額分配方式”，“到2030年，基本建成以配額總量控制為基礎、免費和有償分配相結合的全國碳排放權交易市場”，但沒有提及具體的有償分配比例。

7月，上海市推出《上海碳市場全面深化改革行動方案（2026-2030年）》，政策文件名通常是“三年行動方案”、“五年規(guī)劃”，從該文件名中可以看到決策者兼顧專項規(guī)劃長效力和行動方案執(zhí)行力的雙重考量。

在配額有償分配比例方面，上海市將分行業(yè)設定差異化的有償發(fā)放比例，并設定激勵調節(jié)系數來發(fā)揮有償發(fā)放機制的約束激勵作用，計劃到2027年納管單位配額有償發(fā)放比例控制在8%以內，到2030年進一步提高該比例。上海市的探索舉措有助于全國碳市場建立和完善新的配額發(fā)放機制。

未來五年，上海還將繼續(xù)擴大碳市場覆蓋范圍，除了降低石化化工、數據中心、水上運輸業(yè)等行業(yè)的納管門檻以外，將于2028年起對年排放1萬噸及以上的高等學校、醫(yī)院等公共機構納入碳市場。公共機構的碳排放涉及面廣且在總量中占比不高，《意見》要求倡導推動黨政機關、企業(yè)、社會團體等使用核證自愿減排量（CCER）抵消碳排放。上海市對部分公共機構開始實施碳配額管理，有助于促使它們更好地履行社會責任并引導社會公眾的行為，對推動全社會綠色低碳轉型具有重要意義。

市場視角：明確企業(yè)預期，配額管理穩(wěn)中求進

《意見》提出碳配額將逐步由目前的“強度控制轉向總量控制”，“到2027年，對碳排放總量相對穩(wěn)定的行業(yè)優(yōu)先實施配額總量控制”。

也就是說，未來將先確定行業(yè)總量，然后再定企業(yè)的配額分配，并且總量需要每年下降；總量下降將使碳配額更具稀缺性，從而向市場傳遞碳價上漲的政策信號，引導企業(yè)的預期和行為。以電力行業(yè)為例，此前采用基準線法實施配額分配，雖然基準線逐年下降，但行業(yè)排放總量上升，從2019年的45億噸左右增加到目前50億噸以上。未來實施總量控制后，電力企業(yè)亟需進一步加大減排投入力度。

《全球碳價現(xiàn)狀和趨勢（2025）》報告顯示，過去10年全球覆蓋排放量的平均碳價從2015年約10美元/噸二氧化碳當量增加到2025年19美元/噸二氧化碳當量；如果將全球大多數排放量計算在內的話，2025年全球排放加權平均碳價格約為每噸二氧化碳當量5美元（參見圖5）。驅動全球碳價上升的主要原因是歐盟排放交易體系配額政策收緊、俄烏沖突等導致的歐盟碳價大幅上漲。

圖5  2015-2025年覆蓋排放量和全球排放量的加權平均碳價格  資料來源：WORLD BANK,State and Trends of Carbon Pricing 2025,2025年6月，P33

經濟學家們一直努力揭示和解釋碳市場改革對納入監(jiān)管行業(yè)的影響。5月，《經濟研究評論》發(fā)表“碳定價是否緩解氣候變化？來自歐盟排放交易系統(tǒng)的公司層面證據”。Colmer等學者發(fā)現(xiàn)，2005年至2007年期間，受歐盟排放交易體系監(jiān)管的法國制造業(yè)公司平均減少了14%；2008年至2012年期間平均減少了16%。

碳政策設計的目的是利用市場手段推動強制和自愿減排進程、確保經濟社會平穩(wěn)有序過渡到碳中和階段，如果碳減排對相關行業(yè)造成過大沖擊將違背初衷，需要防范和預警。

為了提高歐盟碳市場應對重大沖擊的抵御能力，歐盟建立了市場穩(wěn)定儲備（MSR），根據“流通配額總數”（TNAC） 的預定義閾值逐年調整拍賣的配額供應。當TNAC超過最高閾值時，MSR從拍賣中撤回配額減少市場供給；低于最低閾值時，MSR釋放拍賣配額增加供給。

歐盟的ETS2雖然尚未正式啟動，為了減輕ETS2可能產生的社會和經濟影響，歐盟碳市場成立社會氣候基金（SCF），未來將直接用于支持ETS2推出后受影響最嚴重的弱勢群體，特別是能源或交通貧困家庭。

當前，各級政府正從“能耗雙控”向“碳排放雙控”方式轉變，“十五五”時期全國碳市場既需要深入推進改革舉措，又需要確保能源安全、產業(yè)安全、民生保障；碳市場需增強活力、同時不能大幅波動，就需要給予企業(yè)穩(wěn)定的政策預期，同時建立穩(wěn)定市場的配套機制。未來全國碳市場將綜合運用配額儲備、調整CCER抵消比例等調節(jié)機制平衡市場供需，將碳價穩(wěn)定在合理區(qū)間。

管理視角：齊頭并進，工作短板需補齊

《意見》對碳排放管理流程中的數據核算、報告、核查、信息披露等各環(huán)節(jié)都進行了部署。例如：對于碳排放計量工作要求“加強碳排放關鍵計量器具配備、使用和管理，依法進行檢定或校準，制定計量技術規(guī)范，開展碳排放計量審查”等。

8月，國家市場監(jiān)督管理總局印發(fā)《關于推進國家碳計量中心建設的指導意見》，提出“到2030年底建設一批國家碳計量中心”，這將補齊中國的碳計量基準、計量標準和標準物質短板，提升碳計量檢定和校準能力水平，形成更加完備的碳計量量值傳遞溯源體系。

對于核查環(huán)節(jié)，《意見》要求“嚴格規(guī)范碳排放核查”、“加強技術服務機構的監(jiān)管”，“十五五”時期中國“對全國碳排放權交易市場核查機構實施認證機構資質管理，明確準入條件、行為規(guī)范和退出機制”。

目前國家對于第三方核查機構及人員資質尚沒有強制性要求，未建立全國性核查機構的市場組織網絡，由于沒有統(tǒng)一的監(jiān)管，各地碳核查現(xiàn)狀不盡相同：有的省份由生態(tài)環(huán)境主管部門公開招投標擇優(yōu)確定具有資質的第三方機構企業(yè)庫，需要具備一定的國際國內溫室氣體領域內相關認可資質；有的省份對碳核查機構進行備案制管理；還有的省份由重點碳排放單位自行委托第三方機構核查?！笆逦濉睍r期實施全國統(tǒng)一資質管理后，也將對該行業(yè)的規(guī)范和格局造成影響。

（作者梁朝暉系上海社會科學院應用經濟研究所副研究員）

參考文獻：

1.國際能源署，能源統(tǒng)計數據瀏覽器

2.WORLD BANK,State and Trends of Carbon Pricing 2025,2025年6月

3.Jonathan Colmer et al., 2024, “Does Pricing Carbon Mitigate Climate Change? Firm-level Evidence from the European Union Emissions Trading System,”Review of Economic Studies,No.3(May 2025):1625-60