循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一種通過在產(chǎn)品生命周期結(jié)束時(shí)將其重新引入生產(chǎn)循環(huán)系統(tǒng)，從而最大限度延續(xù)產(chǎn)品、材料和資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，并盡量減少廢棄物產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。當(dāng)前，在全球資源能源日益緊張和生態(tài)環(huán)境壓力不斷增大的背景下，加快實(shí)現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已成為各國城市與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略共識。

斯特拉斯堡大都市區(qū)自2010年開始探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，最初專注于廢物減量化，2019年制定了詳細(xì)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則融入公共采購和運(yùn)營，促進(jìn)了區(qū)域資源效率提升，但仍然存在諸多挑戰(zhàn)，如法規(guī)制定、政策協(xié)調(diào)和融資等方面的不足，以及缺乏對循環(huán)商業(yè)模式的激勵(lì)措施。2023年，經(jīng)合組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）基于與大都會50多位利益相關(guān)者的政策對話，對加速本區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提出了關(guān)鍵治理建議。中國城市和區(qū)域可借鑒其經(jīng)驗(yàn)，通過強(qiáng)化源頭減量、綠色消費(fèi)和生態(tài)設(shè)計(jì)、健全統(tǒng)計(jì)與評估體系等，進(jìn)一步推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展。

斯特拉斯堡。視覺中國 資料圖

一、斯特拉斯堡及其循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖

斯特拉斯堡大都市區(qū)（Eurométropole of Strasbourg）位于法國大東部大區(qū)，毗鄰德國邊境，涵蓋33個(gè)市鎮(zhèn)。自2015年成立以來，本區(qū)域內(nèi)總?cè)丝跀?shù)呈增長態(tài)勢，老齡化趨勢也逐漸加劇。盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提升，尤其第三產(chǎn)業(yè)增長較為明顯，但GDP增速低于全國平均水平，且循環(huán)經(jīng)濟(jì)和綠色經(jīng)濟(jì)相關(guān)的就業(yè)崗位占比較小。近年來，斯特拉斯堡大都市區(qū)在減少家庭垃圾和推廣循環(huán)經(jīng)濟(jì)方面取得了一定成效，通過與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門合作處理生物垃圾，并計(jì)劃到2026年進(jìn)一步推進(jìn)可再生能源利用和廢水再利用。不過，斯特拉斯堡大都市區(qū)在資源使用和管理的統(tǒng)計(jì)信息方面尚存在不足，難以全面評估其物質(zhì)消耗水平。盡管如此，該大都市區(qū)在循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上仍展現(xiàn)出穩(wěn)步推進(jìn)的決心和潛力。

斯特拉斯堡大都市區(qū)自2010年開始探索循環(huán)經(jīng)濟(jì)，最初專注于廢物減量化，推出了多項(xiàng)倡議。2019年，該大都市區(qū)制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則融入到公共采購和運(yùn)營中，進(jìn)而促進(jìn)大都市區(qū)域的資源效率提升。目前，這一路線圖正在更新中，旨在將循環(huán)經(jīng)濟(jì)議程拓展到更多領(lǐng)域。整體而言，斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之旅經(jīng)歷了三個(gè)關(guān)鍵階段（圖1）。

圖1   斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)間表

第一階段：廢物減量化。自2010年開始，斯特拉斯堡大都市區(qū)啟動了一系列減量化計(jì)劃。本地減量化計(jì)劃以減少生活垃圾為重點(diǎn)，圍繞減少生物廢物、推廣飲用自來水、學(xué)校開展廢物減量化教育等九個(gè)領(lǐng)域展開。到2015年，家庭廢物產(chǎn)量減少了7%，已達(dá)到計(jì)劃目標(biāo)。2017年，法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部授予斯特拉斯堡大都市區(qū)零廢棄物地區(qū)稱號，該稱號還開啟一個(gè)為期3年的自愿計(jì)劃，助力實(shí)現(xiàn)2015年法國《綠色增長能源轉(zhuǎn)型法》設(shè)定的廢物減量目標(biāo)。2019年，斯特拉斯堡大都市區(qū)的家庭人均廢物相較2015年減少了15公斤。此外，斯特拉斯堡大都市區(qū)還啟動了“目標(biāo)Z（Objective Z）”行動計(jì)劃，執(zhí)行期從2021年到2026年，具體包含八個(gè)主題和27項(xiàng)具體行動，計(jì)劃人均廢物減少6%。

第二階段：循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖。2019年，斯特拉斯堡大都市區(qū)發(fā)布了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖》（Circular Economy Roadmap），旨在通過減少物質(zhì)消耗和無害廢物，推動區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這一路線圖是在與多方協(xié)商后，由斯特拉斯堡大都市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門制定，并與法國循環(huán)經(jīng)濟(jì)國家戰(zhàn)略保持一致。為確保其落實(shí)，斯特拉斯堡大都市區(qū)與法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部于2020年簽署了廢物和循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)合同，重點(diǎn)推動生態(tài)設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)與區(qū)域生態(tài)、負(fù)責(zé)任消費(fèi)等關(guān)鍵領(lǐng)域的發(fā)展。斯特拉斯堡大都市區(qū)還通過“致力于生態(tài)轉(zhuǎn)型的區(qū)域”這一標(biāo)簽獲得了法國生態(tài)轉(zhuǎn)型部提供的循環(huán)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境政策支持。在該標(biāo)簽下的各項(xiàng)評分中，本區(qū)域在循環(huán)經(jīng)濟(jì)各領(lǐng)域評分中獲得1星評級，表明其在循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的參與程度較低；同時(shí)，在氣候、空氣和能源領(lǐng)域則獲得了4星的高分評價(jià)，展現(xiàn)了其在可持續(xù)發(fā)展中的積極領(lǐng)導(dǎo)力。

第三階段：更新的循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖。2024年中期，斯特拉斯堡大都市區(qū)計(jì)劃更新其2019年的循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖，進(jìn)一步整合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)、指標(biāo)和行動，提升信息共享效率。同時(shí)，新路線圖將超越以往的廢物減量目標(biāo)，推動更具前瞻性的循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則，如物質(zhì)和能源流動核算。此外，由于政府更替，此次更新還將動員新的政治力量，強(qiáng)化斯特拉斯堡大都市區(qū)將循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為戰(zhàn)略優(yōu)先事項(xiàng)的政治承諾。

二、斯特拉斯堡發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

2023年10月，斯特拉斯堡大都市區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門基于經(jīng)合組織的城市和區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理得分卡（OECD Scoreboard）進(jìn)行了自我評估，識別出本區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中存在的多項(xiàng)挑戰(zhàn)，尤其是在法規(guī)、政策、融資、數(shù)據(jù)等得分較低的領(lǐng)域（圖2）。斯特拉斯堡應(yīng)發(fā)揮推動、促進(jìn)和支持三個(gè)維度的作用，加速推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

圖2  斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展自評估

就推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，在職責(zé)和責(zé)任方面，當(dāng)前公共采購和建設(shè)項(xiàng)目整體政策須與循環(huán)經(jīng)濟(jì)更進(jìn)一步整合，通過將循環(huán)經(jīng)濟(jì)原則融入服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，為公共、私營和民間社會組織樹立榜樣。戰(zhàn)略愿景方面，盡管2019年制定的循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖正式確立了區(qū)域內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略愿景并在實(shí)施方面取得了進(jìn)展，仍需努力讓大都市地區(qū)的市政當(dāng)局參與進(jìn)來，并匹配人力和財(cái)政資源。意識和透明度方面，斯特拉斯堡有一個(gè)專門的網(wǎng)站來分享零目標(biāo)行動計(jì)劃相關(guān)的信息，并為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)提供支持，不過商界很難識別出加速循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的工具，需要構(gòu)建面向企業(yè)、市民、城市的一站式循環(huán)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)上信息系統(tǒng)。

就促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，盡管成立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)工作組，在33個(gè)市鎮(zhèn)進(jìn)行協(xié)調(diào)非常困難，需要通過建立循環(huán)論壇來討論共同需求、確定行動優(yōu)先順序、并設(shè)定共同目標(biāo)。由于缺乏系統(tǒng)性方法，區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略政策一致性受到了挑戰(zhàn)，需在大都市范圍內(nèi)梳理現(xiàn)行政策戰(zhàn)略，并將其納入更新的循環(huán)路線圖。利益相關(guān)方參與方面，應(yīng)根據(jù)不同利益相關(guān)者的影響力和對循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖的潛在貢獻(xiàn)組織網(wǎng)絡(luò)研討會。另外，盡管斯特拉斯堡支持不同規(guī)模的社區(qū)項(xiàng)目、試點(diǎn)和實(shí)驗(yàn)，但這些舉措并沒有全面反映區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)途徑，要在社區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置城市循環(huán)解決方案試點(diǎn)的試驗(yàn)空間，同時(shí)探索城市社區(qū)和工業(yè)共生發(fā)展的聯(lián)系和機(jī)會。

就支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，公共和私人部門都面臨著遵守現(xiàn)有法規(guī)的困難，需制定具體、可量化、可實(shí)現(xiàn)和有時(shí)限的標(biāo)準(zhǔn)。資金方面，專門用于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的預(yù)算有限，有必要探索公私合作方式吸引私人投資。在能力建設(shè)方面，無法保證足夠和長期的專門人力資源來實(shí)施循環(huán)經(jīng)濟(jì)行動，可通過為公職人員編制循環(huán)經(jīng)濟(jì)培訓(xùn)方案、與相關(guān)伙伴（如工商會、工藝美術(shù)商會）合作來解決。創(chuàng)新方面，可建立健全支持機(jī)制，使初創(chuàng)企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模，維持對循環(huán)產(chǎn)品和服務(wù)的需求。數(shù)據(jù)和評估方面，現(xiàn)有循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息共享有限、數(shù)據(jù)可用性面臨挑戰(zhàn)，需要建立一個(gè)開放、集中和最新的資源和材料管理數(shù)據(jù)庫，來維持中長期循環(huán)商業(yè)模式。

三、加快斯特拉斯堡大都市區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的治理建議

為加速斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，OECD根據(jù)3Ps（People and firms，Policies，Places）分析框架，提出三項(xiàng)關(guān)鍵治理建議。

在人群和企業(yè)方面，向“以人為本”轉(zhuǎn)型，并加強(qiáng)各市鎮(zhèn)之間的“團(tuán)結(jié)”。盡管斯特拉斯堡大都市區(qū)首先采取了廢物減量行動并于2019年制定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖，但目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)策略主要自上而下推行，民間社會參與尚顯不足。作為連接和推動33個(gè)市鎮(zhèn)發(fā)展的核心機(jī)構(gòu)，斯特拉斯堡大都市區(qū)在交通、水務(wù)、衛(wèi)生、家庭垃圾收集、住房和規(guī)劃等領(lǐng)域具有重要職能。預(yù)計(jì)2024年中期更新的路線圖將通過“以人為本”的方法，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾參與，并加強(qiáng)市鎮(zhèn)之間的團(tuán)結(jié)，從而推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)全面落實(shí)。

在政策方面，通過循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)自給自足。全球地緣政治風(fēng)險(xiǎn)對原材料價(jià)格和供應(yīng)的影響使得“事半功倍”成為企業(yè)和個(gè)人的迫切追求。斯特拉斯堡大都市區(qū)更新后的循環(huán)經(jīng)濟(jì)路線圖應(yīng)從單純的“廢物減量”轉(zhuǎn)向倡導(dǎo)“減少消費(fèi)”，推動可持續(xù)的生態(tài)設(shè)計(jì)，如建立生態(tài)設(shè)計(jì)中心來開發(fā)創(chuàng)新技術(shù)項(xiàng)目，并鼓勵(lì)企業(yè)從線性“取—造—丟”模式轉(zhuǎn)變?yōu)檠h(huán)商業(yè)模式，如提供專門服務(wù)以提高資源效率，通過保障自給自足，進(jìn)而適應(yīng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策。

在場所方面，通過發(fā)展“循環(huán)經(jīng)濟(jì)區(qū)域”提升斯特拉斯堡大都市區(qū)的吸引力。斯特拉斯堡大都市區(qū)可以利用現(xiàn)有工業(yè)共生集群的能力和專業(yè)知識，進(jìn)行城市代謝分析；推動循環(huán)區(qū)域的發(fā)展（如實(shí)驗(yàn)區(qū)和投資激勵(lì)措施），并實(shí)施土壤回收和閉環(huán)材料循環(huán)（如建筑設(shè)計(jì)用于材料回收和維修設(shè)施）。此外，斯特拉斯堡大都市區(qū)還可以通過城市更新項(xiàng)目進(jìn)一步推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)土地規(guī)劃實(shí)施，促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)與綠色產(chǎn)業(yè)、商業(yè)和住宅協(xié)同發(fā)展。

四、對中國城市和區(qū)域發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的啟示

循環(huán)經(jīng)濟(jì)在歐盟已發(fā)展成為一種潮流趨勢，不僅政府大力推動，企業(yè)和社會也積極響應(yīng)。在中國，盡管循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了一定成效，黨的二十大報(bào)告和二十屆三中全會均強(qiáng)調(diào)要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，全面推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型仍任重道遠(yuǎn)。借鑒法國斯特拉斯堡歐盟大都市區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)中國城市和區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，助力加快實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

一是樹立全社會的資源循環(huán)觀念。推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型必須加快樹立全社會對“二次資源”循環(huán)的認(rèn)識。要高度重視社會參與與環(huán)境教育，提高公眾對循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理解。通過舉辦講座、研討會等公共教育活動，利用各種新媒體手段大力普及循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念，增強(qiáng)市民的參與意識。同時(shí)，建立在線意見征集平臺，讓公眾在生態(tài)環(huán)境治理中扮演更積極的角色。其次，加強(qiáng)多方利益相關(guān)者之間的溝通與合作是推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。政府應(yīng)建立定期的互動機(jī)制和信息化平臺，促進(jìn)企業(yè)、社會組織與政府的協(xié)同合作，并通過激勵(lì)措施推動社會力量參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)。最后，社區(qū)通過座談會等方式傾聽居民的意見，并為社區(qū)居民提供參與城市發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的機(jī)會與培訓(xùn)，形成協(xié)作共管模式。另外，要求生產(chǎn)企業(yè)發(fā)布環(huán)境績效報(bào)告，發(fā)揮環(huán)保非政府組織的作用，對生產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)督。

二是加強(qiáng)源頭減量和生態(tài)設(shè)計(jì)。源頭減量和生態(tài)設(shè)計(jì)不僅能顯著提高資源利用效率，還能在國際貿(mào)易中樹立綠色形象，增強(qiáng)話語權(quán)。中國生態(tài)工業(yè)園區(qū)可借鑒這一做法，加強(qiáng)工業(yè)生態(tài)鏈設(shè)計(jì)、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。通過合理的設(shè)計(jì)和建設(shè)，將生產(chǎn)要素系統(tǒng)化，形成不同類型的工業(yè)生態(tài)鏈，并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共同需求基礎(chǔ)，推動鏈條升級和持續(xù)發(fā)展。鼓勵(lì)企業(yè)自主創(chuàng)新、強(qiáng)化基礎(chǔ)技術(shù)供給和數(shù)字化建設(shè)，以提高企業(yè)核心技術(shù)和生態(tài)化生產(chǎn)水平，從而增強(qiáng)核心競爭力。通過優(yōu)化園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、完善生態(tài)管理制度，推動制度驅(qū)動力的增強(qiáng)，確保園區(qū)生態(tài)化發(fā)展持續(xù)、規(guī)范。

三是多措并舉推動循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了有效發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，需要采取多種措施，特別是增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)和市場手段的作用。中國城市目前經(jīng)濟(jì)手段相對不足，建議各級地方政府應(yīng)設(shè)立專門的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展部門，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際制定相關(guān)政策法規(guī)，以解決循環(huán)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中遇到的關(guān)鍵問題，如發(fā)展環(huán)境、市場機(jī)制和運(yùn)營模式等。同時(shí)，要完善金融支持體系，推動金融機(jī)構(gòu)更好地服務(wù)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大國家政策性銀行在循環(huán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)范圍，緩解企業(yè)資金壓力。普通商業(yè)銀行也應(yīng)加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展理念，增加對循環(huán)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的資金投入。進(jìn)一步開放資本市場，降低循環(huán)經(jīng)濟(jì)企業(yè)的上市難度，激勵(lì)更多企業(yè)積極參與循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通過拓寬融資渠道和優(yōu)化綠色信貸模式，不斷促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)企業(yè)的成長與壯大。此外，還亟需建立健全風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制，支持綠色金融的健康發(fā)展。

四是建立科學(xué)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和監(jiān)測考核體系。科學(xué)研究和數(shù)據(jù)支持是循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。中國城市雖有試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，但缺乏全國性統(tǒng)計(jì)核算體系和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支持。建議在現(xiàn)有試點(diǎn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)統(tǒng)計(jì)和評價(jià)考核機(jī)制，推動中國城市與區(qū)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程。具體地，一是將主要再生資源回收利用等指標(biāo)納入統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)體系，政府應(yīng)設(shè)立專門的統(tǒng)計(jì)部門或組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、整理和分析，并在人員和經(jīng)費(fèi)上給予保障。二是鼓勵(lì)各行業(yè)協(xié)會充分利用行業(yè)組織優(yōu)勢，主動承擔(dān)起監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)資源循環(huán)利用數(shù)據(jù)的任務(wù)，開展重要資源循環(huán)利用數(shù)據(jù)運(yùn)行情況的監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)。三是建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)評價(jià)考核機(jī)制，加大對各級政府和園區(qū)的考核力度，發(fā)布區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指數(shù)，全面衡量各地區(qū)在資源回收利用、廢棄物管理、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等方面的表現(xiàn)，對其循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況開展定量評價(jià)，并將其納入政府績效評價(jià)體系。

[本報(bào)告基于2024年OECD區(qū)域發(fā)展文件《法國斯特拉斯堡大都市區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)》（The Circular Economy in the Eurométropole of Strasbourg, France）開展介評，并就其對于中國城市的借鑒價(jià)值予以分析，特此致謝。]