自2023年底《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》發(fā)布以來，相關(guān)部門持續(xù)加大對PPP項(xiàng)目新機(jī)制的推進(jìn)力度。根據(jù)新機(jī)制要求，PPP項(xiàng)目在立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)營全過程中都要嚴(yán)格防范新增地方政府隱性債務(wù)，并以“使用者付費(fèi)”為核心原則，全面采用特許經(jīng)營模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)與收益的市場化匹配。與此同時(shí)，政策還明確鼓勵民營企業(yè)優(yōu)先參與PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目清單制度下，部分領(lǐng)域已設(shè)定了民企最低股權(quán)占比要求，旨在從制度層面保障民營資本的參與空間，推動形成“多元化投資主體、市場化運(yùn)營機(jī)制”的新格局。

推動民營企業(yè)深度參與PPP項(xiàng)目，不僅有助于化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政壓力，更能充分發(fā)揮民企在管理效率、成本控制、技術(shù)創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，提升項(xiàng)目整體運(yùn)營水平與公共服務(wù)質(zhì)量。然而，從實(shí)際效果來看，盡管政策紅利逐步釋放，但民營企業(yè)在PPP項(xiàng)目中的參與比例依然偏低。受風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善、退出通道不暢、融資約束等因素影響，不少民企仍處于“觀望”狀態(tài)。未來，要讓新機(jī)制真正成為民企“敢投、愿投、能投”的新舞臺，還需要在制度保障、市場預(yù)期和金融支持等方面繼續(xù)優(yōu)化。

為什么民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的占比仍不高？

盡管PPP新機(jī)制為民營企業(yè)創(chuàng)造了更多參與機(jī)會，但在實(shí)際操作中，民企的參與比例依然偏低。這一現(xiàn)象的背后，既有市場規(guī)律的作用，也反映出制度設(shè)計(jì)中尚待完善的結(jié)構(gòu)性問題。

首先，收益與風(fēng)險(xiǎn)的不匹配仍是關(guān)鍵障礙。在新機(jī)制下，PPP項(xiàng)目被要求更多采用“使用者付費(fèi)”模式，以此防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)真正的市場化運(yùn)營。然而，這一設(shè)計(jì)在降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也將市場風(fēng)險(xiǎn)大幅度轉(zhuǎn)移給了社會資本方。

例如，項(xiàng)目收益在很大程度上依賴于使用者數(shù)量、服務(wù)價(jià)格等因素，而這些都具有較強(qiáng)的不確定性。價(jià)格機(jī)制往往受到政策約束，調(diào)整空間有限；一旦需求低于預(yù)期，企業(yè)可能面臨長期虧損的壓力。對于融資成本相對較高、抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限的民營企業(yè)而言，這種“風(fēng)險(xiǎn)外溢、收益受限”的結(jié)構(gòu)使其難以形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，導(dǎo)致“不敢投”“不愿投”的局面。

其次，投資周期過長、退出渠道受限，也削弱了民企的積極性。PPP項(xiàng)目通常具有長周期、重資產(chǎn)的特征，從建設(shè)到回收投資往往需要十年甚至更久。與之相對應(yīng)的，是當(dāng)前我國資產(chǎn)證券化（ABS）與公募REITs市場發(fā)展仍不充分，二級市場流動性不足、交易機(jī)制尚不完善，項(xiàng)目資產(chǎn)缺乏有效的變現(xiàn)和退出通道。

對于民間資本而言，一旦資金投入PPP項(xiàng)目，就可能面臨長期“鎖定”狀態(tài)，難以靈活調(diào)整投資組合。這不僅提高了資本的機(jī)會成本，也使民企對參與此類長期項(xiàng)目產(chǎn)生猶豫。換言之，退出機(jī)制的不暢，削弱了PPP項(xiàng)目的金融吸引力。

第三，民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的融資難、融資貴的問題仍未根本解決。盡管政策層面多次強(qiáng)調(diào)要“優(yōu)化民營企業(yè)融資環(huán)境”，但在實(shí)際操作中，金融機(jī)構(gòu)對不同所有制企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)偏好差異依舊明顯。民營企業(yè)輕資產(chǎn)、信息披露不對稱、擔(dān)保能力有限，即便項(xiàng)目本身質(zhì)量優(yōu)良，也常被打上“高風(fēng)險(xiǎn)”標(biāo)簽。

這種以“主體信用”替代“項(xiàng)目信用”的傳統(tǒng)信貸邏輯，使得民企在PPP項(xiàng)目融資過程中處于明顯不利地位。金融機(jī)構(gòu)更多基于企業(yè)性質(zhì)而非項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行授信，導(dǎo)致民企融資成本普遍偏高，甚至難以獲得長期配套資金支持。與此同時(shí)，PPP項(xiàng)目的資金需求量大、回報(bào)周期長，而金融體系中支持長期資本投入的工具有限。對于民企來說，即使有意參與，也常因缺乏中長期、低成本的資金來源而望而卻步。融資瓶頸不僅限制了民營資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域的能力，也在一定程度上削弱了市場競爭的公平性。

構(gòu)建民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的新生態(tài)

要讓民營企業(yè)更加積極地參與PPP項(xiàng)目，需要從制度保障與市場機(jī)制兩個(gè)層面同時(shí)發(fā)力，為民企營造一個(gè)更加公平、透明、可持續(xù)、能盈利的市場環(huán)境。

第一，建立公平競爭的制度保障。制度的公平，是民營企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的“第一關(guān)口”。一方面，要全面落實(shí)“競爭中性原則”，在項(xiàng)目招標(biāo)、評審、融資等環(huán)節(jié)上，做到同等對待不同所有制企業(yè)。另一方面，要完善爭議解決機(jī)制，為民營企業(yè)提供穩(wěn)定預(yù)期和制度保障?？梢酝ㄟ^標(biāo)準(zhǔn)化的合同條款，明確違約責(zé)任、補(bǔ)償規(guī)則與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)邊界，減少不確定性。同時(shí)，建議設(shè)立獨(dú)立的PPP仲裁機(jī)構(gòu)，為社會資本方提供一個(gè)專業(yè)、公正、高效的權(quán)利救濟(jì)渠道，增強(qiáng)其長期參與信心。

第二，推行“一項(xiàng)目一策”，提供靈活務(wù)實(shí)的參與方案。PPP項(xiàng)目類型多樣、地區(qū)差異顯著，不能一刀切。應(yīng)鼓勵地方政府根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和市場需求，制定靈活多元的合作方案，實(shí)現(xiàn)“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享”。

在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，對于需求不確定性較高的項(xiàng)目，可考慮設(shè)置“最低收入保障機(jī)制”，為企業(yè)提供基本收益底線；同時(shí)，設(shè)計(jì)“超額收益分享?xiàng)l款”，在項(xiàng)目盈利超預(yù)期時(shí)，政府與企業(yè)共同受益，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。在價(jià)格機(jī)制上，可在合同中預(yù)先約定與成本、通脹等指標(biāo)掛鉤的價(jià)格調(diào)整公式，把“事后博弈”變成“事前約定”，穩(wěn)定投資預(yù)期。

此外，對于具有明顯正外部性的項(xiàng)目，例如能夠帶動地區(qū)開發(fā)、改善民生或促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚的PPP項(xiàng)目，政府可依法依規(guī)配套土地開發(fā)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、配套商業(yè)開發(fā)權(quán)等附屬權(quán)益，通過“副業(yè)補(bǔ)主業(yè)”，提升項(xiàng)目整體財(cái)務(wù)可行性和吸引力。

第三，創(chuàng)新金融機(jī)制，破解民企融資難題。融資問題是制約民營企業(yè)參與PPP的一個(gè)重要瓶頸。應(yīng)從制度設(shè)計(jì)與金融工具創(chuàng)新兩方面著手，形成“可貸、可融、可退出”的良性金融生態(tài)：一是可以考慮由政策性金融機(jī)構(gòu)牽頭設(shè)立PPP項(xiàng)目增信擔(dān)保基金，重點(diǎn)支持民企參與的PPP項(xiàng)目，為其提供信用增級服務(wù)，緩解金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)顧慮；二是加快PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化進(jìn)程，建立標(biāo)準(zhǔn)化資產(chǎn)評估體系，推動優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目在資本市場實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)，打通民間資本“退出”通道，提高資金流動性；三是引入長期資本，鼓勵保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老金、產(chǎn)業(yè)基金等低風(fēng)險(xiǎn)偏好、期限較長的資金參與PPP項(xiàng)目。這類資金與PPP的長期回報(bào)周期天然匹配，有助于形成更加穩(wěn)健、可持續(xù)的融資結(jié)構(gòu)。

（作者鐘輝勇系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，中國發(fā)展研究院副研究員，博士生導(dǎo)師。本專欄主要關(guān)注財(cái)政和金融問題，由上海高校智庫——上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院，上海交通大學(xué)數(shù)字化管理決策實(shí)驗(yàn)室供稿，將在澎湃新聞陸續(xù)刊發(fā)。本文也是國家社科基金一般項(xiàng)目（23BJY228）的階段性成果）