新一輪上海大都市圈的規(guī)劃建設(shè)再度引發(fā)關(guān)注。

10月9日，推動(dòng)長(zhǎng)三角都市圈同城化發(fā)展研討會(huì)在上海舉行。會(huì)議披露，《建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機(jī)制提升長(zhǎng)三角城市群一體化發(fā)展水平行動(dòng)方案》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)方案》）已于近期正式印發(fā)。在這次會(huì)議上，上海大都市圈的討論成為焦點(diǎn)之一。

上海大都市圈，是中國(guó)首個(gè)跨省域都市圈國(guó)土空間規(guī)劃。2024年官方釋出的消息顯示，上海大都市圈正在進(jìn)一步擴(kuò)容，走向“1+13”的升級(jí)版。所謂“1+13”，即以上海為圓心、90分鐘交通距離為半徑，覆蓋蘇州、無(wú)錫、常州、南通、鹽城、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和宣城。

上海大都市圈范圍內(nèi)14座城市。澎湃新聞資料圖

這是一個(gè)超大尺度都市圈，面積達(dá)11.4萬(wàn)平方公里，聚集著1.1億人口，空間規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模都十分龐大。它在國(guó)家陸域中約占1.2%，同時(shí)承載了全國(guó)約7.7%的人口和約14.5%的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，是中國(guó)乃至世界上最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)之一。

目前，這一規(guī)劃雖然尚未正式落地，但已備受矚目。10月9日，參與調(diào)研和編制上海大都市圈國(guó)土空間總體規(guī)劃的同濟(jì)大學(xué)教授、上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院院長(zhǎng)張尚武對(duì)澎湃新聞?dòng)浾咄嘎?，“（新一輪上海大都市圈?guó)土空間總體規(guī)劃）正在編制，最后要等國(guó)家層面批復(fù)”。

從空間布局到功能定位，從產(chǎn)業(yè)協(xié)同到目標(biāo)任務(wù)，上海大都市圈的規(guī)劃建設(shè)脈絡(luò)已日漸明晰。這次由長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室會(huì)同滬蘇浙皖三省一市發(fā)展改革委共同編制的《行動(dòng)方案》進(jìn)一步明確，面向2035年，長(zhǎng)三角加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將是“十五五”發(fā)展的重中之重。

“超級(jí)都市圈”

從官方文件看，上海大都市圈發(fā)展格局演進(jìn)至“1+13”的超級(jí)都市圈，經(jīng)歷了多個(gè)時(shí)期。

“上海大都市圈”這一概念，最早出現(xiàn)在2016年公布的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》中，文件顯示，“未來(lái)將構(gòu)建上海與蘇州、無(wú)錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的上海大都市圈，形成90分鐘交通出行圈，突出同城效應(yīng)。”

2017年12月國(guó)務(wù)院批復(fù)了《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》，雖然沒(méi)有給出上海大都市圈的具體范圍，但批復(fù)中明確要求，“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈”。

位于上海大都市圈的浙江舟山港?！罢憬８邸眻D

2019年5月，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”的要求。同年自然資源部辦公廳印發(fā)文件，明確支持滬蘇浙三地共同開(kāi)展上海大都市圈規(guī)劃編制工作。

到了2022年，上海市政府、江蘇省政府、浙江省政府聯(lián)合印發(fā)《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》。這也成為全國(guó)首個(gè)由省級(jí)地方政府、有關(guān)省轄市政府聯(lián)合編制的跨區(qū)域、協(xié)商性的國(guó)土空間規(guī)劃。

“2022版”規(guī)劃中，上海大都市圈的范圍確定為上海市以及周邊蘇州市、無(wú)錫市、常州市、南通市、嘉興市、湖州市、寧波市、舟山市在內(nèi)的“1+8”城市市域行政范圍，總面積約5.6萬(wàn)平方公里，2020年常住人口約7742萬(wàn)人，分別約占長(zhǎng)三角的15%和34%。相比“2016版”規(guī)劃草案，此次規(guī)劃新增了常州和湖州2個(gè)成員。

但很快，2024年上海大都市圈傳出再度擴(kuò)容的消息，從“1+8”升級(jí)至“1+13”。

長(zhǎng)三角地區(qū)六大都市圈。上觀新聞圖

解放日?qǐng)?bào)2024年6月報(bào)道，長(zhǎng)三角14座城市“正在謀劃一件大事”，14座城市共同構(gòu)成的上海大都市圈正在形成，勾畫(huà)出“一張史無(wú)前例的、涵蓋11.4萬(wàn)平方公里和1.1億人口的超大尺度跨省域空間發(fā)展藍(lán)圖”。

在“1+13”的上海大都市圈中，新納入了杭州、紹興、泰州、鹽城、宣城5座城市。整體來(lái)看，13城涉及江蘇、浙江各6座城市、安徽1座城市，這無(wú)疑是一項(xiàng)重磅規(guī)劃。

“最終是不是‘1+13’，要等國(guó)家層面批復(fù)才能確定?！睆埳形鋵?duì)澎湃新聞?dòng)浾哒f(shuō)，新一輪上海大都市圈國(guó)土空間總體規(guī)劃正在編制。基本可以確定，它在空間形態(tài)上將涉及多個(gè)圈層，形成“中心城市-重要節(jié)點(diǎn)-戰(zhàn)略支點(diǎn)”等空間布局。

“三個(gè)圈層”

國(guó)家發(fā)展改革委曾指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

實(shí)際建設(shè)中，都市圈的意涵往往更多元。中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)鄭德高舉例，都市圈內(nèi)的人員和要素流動(dòng)，不僅有城市通勤需求，還有跨城商務(wù)需求，后者的出行頻次雖然沒(méi)有通勤高，但所需要的時(shí)間常常超過(guò)1小時(shí)。

2025年5月，滬蘇浙交界原點(diǎn)，長(zhǎng)三角示范區(qū)的水鄉(xiāng)客廳·方廳水院竣工。澎湃新聞資料圖

鄭德高認(rèn)為，上海大都市圈高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已較完備，在這個(gè)范圍內(nèi)，絕大部分城市間高鐵在途時(shí)間可控制在1.5小時(shí)內(nèi)，少數(shù)在2小時(shí)內(nèi)。他提出，要進(jìn)一步推進(jìn)上海大都市圈多中心樞紐體系建設(shè)，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)“到站即到目的地”，盡量減少途中的換乘。

張尚武表示，1小時(shí)通勤圈是一個(gè)既定范圍，而都市圈規(guī)劃背后還有戰(zhàn)略意圖，也涉及跨區(qū)域之間的協(xié)作。上海大都市圈的空間規(guī)劃，將形成三個(gè)圈層，即大都市區(qū)、聯(lián)動(dòng)協(xié)同區(qū)和區(qū)域協(xié)作區(qū)。

大都市區(qū)處于緊鄰上海的核心區(qū)域，通過(guò)市域鐵路、城市快軌30分鐘可達(dá)上海主城區(qū)。在這個(gè)圈層里，都市圈的建設(shè)既要推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推動(dòng)公共服務(wù)共建共享，還要推動(dòng)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)保共治和空間開(kāi)發(fā)協(xié)同共管。

2024年9月19日，滬蘇湖高鐵聯(lián)調(diào)聯(lián)試試驗(yàn)列車駛過(guò)練塘站。李昶  攝

聯(lián)動(dòng)協(xié)同區(qū)，通過(guò)城際鐵路60分鐘可達(dá)上海主城區(qū)，涉及環(huán)太湖、長(zhǎng)江口、環(huán)杭州灣及海岸帶等地區(qū)。在這個(gè)范圍，上海大都市圈要突出區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、人才鏈的集成集聚效應(yīng)，謀劃區(qū)域同城一體化的空間格局。

區(qū)域協(xié)作區(qū)則是高鐵90分鐘可達(dá)上海主城區(qū)的范圍，這個(gè)區(qū)域要建設(shè)上海大都市圈與長(zhǎng)三角其他都市圈的空間協(xié)同，共同落實(shí)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。

如果從地圖看，上海大都市圈的規(guī)劃將圍繞上海主城區(qū)和周邊區(qū)域形成“一城四翼”的空間格局，北翼為長(zhǎng)江口和北部地區(qū)，西翼為環(huán)太湖地區(qū)，南翼為杭州灣地區(qū)，東翼為海岸和海洋空間。

“探索實(shí)踐”

縱觀國(guó)際先行都市圈的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，打破行政壁壘，能夠使要素在更大空間范圍內(nèi)暢通流動(dòng)，降低區(qū)域性交易成本，提升市場(chǎng)運(yùn)行效率，促進(jìn)創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度融合，進(jìn)而增進(jìn)民生福祉，并帶來(lái)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力的整體提升。

從經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)看，上海大都市圈無(wú)疑是全國(guó)綜合實(shí)力最強(qiáng)區(qū)域之一，產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和供應(yīng)鏈相對(duì)完整，成員城市個(gè)個(gè)出類拔萃。但置于全球坐標(biāo)系中，與美國(guó)紐約都市圈、日本東京都市圈、英國(guó)大倫敦地區(qū)等頂級(jí)城市群同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，上海大都市圈還存在差距。

2024年12月20日，上海，市域機(jī)場(chǎng)線列車正在駛?cè)牒鐦?號(hào)航站樓站。澎湃新聞?dòng)浾?nbsp;朱偉輝 圖

根據(jù)上海市發(fā)展改革委相關(guān)調(diào)研，紐約都市圈人均GDP達(dá)11.5萬(wàn)美元，東京都市圈人均GDP為6.11萬(wàn)美元，上海大都市圈的人均GDP約3萬(wàn)美元，只有紐約都市圈約26%。

“雖然長(zhǎng)三角在都市圈建設(shè)上已經(jīng)開(kāi)展了不少探索實(shí)踐，也有了一定基礎(chǔ)，但和國(guó)際對(duì)標(biāo)、與戰(zhàn)略目標(biāo)相比，還有很多工作要做?！鄙虾Ｊ姓泵貢?shū)長(zhǎng)、市發(fā)展改革委主任、長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室主任顧軍表示，長(zhǎng)三角都市圈同城化發(fā)展將是一項(xiàng)久久為功的系統(tǒng)工程。

長(zhǎng)三角區(qū)域合作辦公室常務(wù)副主任、上海市發(fā)展和改革委員會(huì)副主任、市發(fā)展改革研究院院長(zhǎng)張忠偉說(shuō)，面向2035，長(zhǎng)三角加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將是“十五五”發(fā)展的重中之重，要探索破解影響都市圈更多釋放紅利的制約因素，更好支撐長(zhǎng)三角世界級(jí)城市群建設(shè)。

包括上海大都市圈在內(nèi)，現(xiàn)階段長(zhǎng)三角都市圈有不少亟待解決的問(wèn)題。比如，在機(jī)制框架上，還需更好發(fā)揮一體化發(fā)展機(jī)制作用，加強(qiáng)各城市間、各都市圈間合作聯(lián)動(dòng)，不斷釋放同城效應(yīng)，真正實(shí)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)高效、協(xié)同治理。

再如，在規(guī)模體量上，還需進(jìn)一步提升中心城市能級(jí)和輻射帶動(dòng)作用，形成高質(zhì)量發(fā)展動(dòng)力源；在空間形態(tài)上，也需要形成“中心城市-重要節(jié)點(diǎn)-戰(zhàn)略支點(diǎn)”的空間布局，加強(qiáng)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)、重要軸帶、功能網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分釋放都市圈空間組織效能。

“廊”“帶”建設(shè)

在張尚武看來(lái)，上海大都市圈發(fā)展格局演進(jìn)至今，落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、增強(qiáng)跨區(qū)域空間治理能力，已成為新發(fā)展階段的重要任務(wù)，上海大都市圈必須放在長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略和上海推進(jìn)“五個(gè)中心”建設(shè)的框架中進(jìn)行規(guī)劃。

新一輪上海大都市圈的規(guī)劃，不僅重視縮短城市間的時(shí)間與空間距離，更將推動(dòng)功能上的同城化，實(shí)現(xiàn)交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)共享，并在更大區(qū)域尺度上統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局與科技創(chuàng)新體系，形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展的格局。

2024年10月，位于上海青浦的華為練秋湖研發(fā)中心投入運(yùn)營(yíng)。上海青浦區(qū) 圖

對(duì)上海大都市圈而言，一個(gè)重要任務(wù)，是要在這一輪中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能轉(zhuǎn)化中，推動(dòng)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)深度融合。在長(zhǎng)三角，通過(guò)沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、G60科創(chuàng)走廊、寧杭生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、杭合創(chuàng)新帶等長(zhǎng)三角“廊”“帶”建設(shè)，加強(qiáng)都市圈間合作互動(dòng)，不斷釋放都市圈同城效應(yīng)和聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。

鄭德高認(rèn)為，創(chuàng)新鏈一般在5公里范圍內(nèi)集聚，產(chǎn)業(yè)鏈在50公里范圍內(nèi)集聚，供應(yīng)鏈則在120公里范圍內(nèi)集聚，由此對(duì)應(yīng)城市創(chuàng)新片區(qū)(區(qū)域功能性節(jié)點(diǎn))、都市圈以及城市群等不同的空間層次。

他進(jìn)一步建議，“都市圈規(guī)劃關(guān)鍵要研究多中心體系，尋找交通樞紐和城市功能結(jié)合的區(qū)域功能性節(jié)點(diǎn)。” 在鄭德高看來(lái)，當(dāng)前一些問(wèn)題和挑戰(zhàn)仍舊突出，比如有產(chǎn)業(yè)有城鎮(zhèn)，缺樞紐；有樞紐有產(chǎn)業(yè)，缺生活；有生活有樞紐，缺產(chǎn)業(yè)。

不僅包括上海大都市圈，都市圈規(guī)劃的底層邏輯是堅(jiān)持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體化規(guī)劃，解決區(qū)域資源配置，讓各城市融入都市圈一體化格局。同時(shí)，都市圈要推動(dòng)構(gòu)建更有效率、更加公平的城市格局，形成區(qū)域功能與交通樞紐疊加、人群向往的關(guān)鍵性動(dòng)力地區(qū)。

從目前的規(guī)劃考量看，新一輪上海大都市圈建設(shè)將在不同尺度上發(fā)揮功能，并與長(zhǎng)三角都市圈和城市群發(fā)展相互協(xié)調(diào)，最終構(gòu)建為更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，生態(tài)環(huán)境更加美麗的現(xiàn)代化、國(guó)際化大都市圈。