幾天前我看到一個(gè)外部觀察報(bào)告的消息：歐美頂級(jí)VC大佬組團(tuán)來中國考察后感慨，在某些領(lǐng)域，追趕已經(jīng)沒有意義，游戲已經(jīng)結(jié)束了。他們理解到，這不是錢的問題，而是一個(gè)系統(tǒng)的問題，真正的壁壘是中國產(chǎn)業(yè)集群的系統(tǒng)性效率。其實(shí)，何止系統(tǒng)性效率？更重要的是創(chuàng)新生態(tài)正在形成。

中國實(shí)施集群政策，還會(huì)加速提升國家創(chuàng)新能力和國際競(jìng)爭(zhēng)力。2004年以來，國家發(fā)改委、科技部和工信部等國家部委以及中紡聯(lián)等行業(yè)協(xié)會(huì)都以產(chǎn)業(yè)集群作為政策抓手，我在《園區(qū)和集群》的導(dǎo)論中綜述了這個(gè)政策背景。中國的創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)集群、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群和先進(jìn)制造業(yè)集群都屬于創(chuàng)新集群的范疇。工信部培育先進(jìn)制造業(yè)集群專項(xiàng)行動(dòng)的力度最大，從2023年開始，中國工商銀行對(duì)先進(jìn)制造業(yè)集群培育行動(dòng)進(jìn)行了持續(xù)的金融支持。世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群是創(chuàng)新型國家的根基。它是在具有國際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)的母國基地。

10月24日，第二十四屆產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域發(fā)展學(xué)術(shù)會(huì)議即將在寧波召開。我準(zhǔn)備將9月11日在先進(jìn)制造業(yè)集群發(fā)展大會(huì)上發(fā)表的《先進(jìn)制造業(yè)集群：創(chuàng)新型國家的根基》演講內(nèi)容進(jìn)一步展開，討論“培育先進(jìn)制造業(yè)集群能否靠鏈長制”這個(gè)重要問題。

在問題討論之前，需要重申產(chǎn)業(yè)集群的學(xué)術(shù)概念的初始涵義是基于技術(shù)創(chuàng)新的。產(chǎn)業(yè)集群概念來自貝卡蒂尼的“意大利式產(chǎn)業(yè)區(qū)”和波特的“產(chǎn)業(yè)集群”兩大學(xué)派。因?yàn)槌跏嫉募焊拍詈髞肀环夯?，所以?chuàng)新型的產(chǎn)業(yè)集群又有創(chuàng)新集群的稱謂。我國工信部的先進(jìn)制造業(yè)集群培育行動(dòng)借鑒了發(fā)達(dá)國家的集群政策經(jīng)驗(yàn)，不是“掛牌”而是采取賽馬機(jī)制，遴選和確定國家先進(jìn)制造業(yè)集群。

一

多年來，我在論著和會(huì)議發(fā)言中一直強(qiáng)調(diào)，產(chǎn)業(yè)集群不同于產(chǎn)業(yè)鏈。在全國各地的鏈長制政策密集出臺(tái)的2021年，我發(fā)表了“關(guān)于鏈長制我有話說”一文。昨天，“豆包”給我出了一篇很長的“王緝慈教授關(guān)于鏈長制觀點(diǎn)的深度研究報(bào)告”，我讀后覺得內(nèi)容基本屬實(shí)。

有目共睹的是，為提升供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性、安全性和韌性而誕生的鏈長制在各地迅速推廣，它已經(jīng)成為地方政府引導(dǎo)本地產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的手段。我“隨機(jī)抽查”了以領(lǐng)帶和廚具等塊狀經(jīng)濟(jì)為特色的紹興嵊州市，發(fā)現(xiàn)它培育了新能源汽車及零部件、新材料、生命健康、高端裝備等產(chǎn)業(yè)，得益于2019年推行“鏈長制”和2023年提出“鏈群配”計(jì)劃。這使我心服口服，承認(rèn)鏈長制是有效的，并取得了一定成績。

鏈長制自2019年在浙江率先試點(diǎn)，2020年寫入全國兩會(huì)文件。據(jù)有關(guān)研究，全國100余個(gè)縣域特色產(chǎn)業(yè)集群實(shí)施了鏈長制，2024—2025年“鏈長制集群”不僅營業(yè)收入普遍高于“非鏈長制”集群，而且本地配套率快速抬升，招商引資的效果也比較顯著。關(guān)于中國的鏈長制及其實(shí)踐，中國社科院郭朝先和左立國有系統(tǒng)的研究報(bào)告，值得閱讀和參考。

二

然而，與先進(jìn)制造業(yè)集群相比，鏈長制存在顯著的結(jié)構(gòu)性缺陷。

其一是在推動(dòng)跨產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新方面的問題。先進(jìn)制造業(yè)集群是復(fù)雜的、跨產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，主要通過橫向協(xié)同和跨界融合形成創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)。鏈長制則聚焦產(chǎn)業(yè)鏈的完整性和安全性，在推動(dòng)橫向協(xié)同創(chuàng)新方面明顯不足，甚至可能因過度強(qiáng)調(diào)單一產(chǎn)業(yè)鏈的閉環(huán)而導(dǎo)致集群創(chuàng)新要素的流動(dòng)受阻。其二是在推動(dòng)產(chǎn)學(xué)研合作方面的問題，例如“產(chǎn)學(xué)研用”協(xié)同機(jī)制設(shè)計(jì)的表面化、創(chuàng)新主體的政企錯(cuò)位、利益分配機(jī)制不完善等。盡管政府希望通過建設(shè)共性技術(shù)研發(fā)平臺(tái)和公共服務(wù)平臺(tái)，建立產(chǎn)業(yè)鏈風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享機(jī)制，但在實(shí)踐中存在知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)難題。

鏈長制和先進(jìn)制造業(yè)集群在產(chǎn)業(yè)集聚的形成機(jī)制、開放性和目標(biāo)導(dǎo)向方面是完全不同的。

先進(jìn)制造業(yè)集群的形成是市場(chǎng)主導(dǎo)的，而鏈長制則是以政府為主導(dǎo)，通過行政力量推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚；先進(jìn)制造業(yè)集群具有高度開放性，而鏈長制則以行政邊界來設(shè)計(jì)政策，這可能會(huì)加劇地方保護(hù)主義和區(qū)域市場(chǎng)分割；培育世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群的終極目標(biāo)是增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力和提高國際競(jìng)爭(zhēng)力，這可能要經(jīng)歷很長的積累期，而鏈長制則通常以短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為考核重點(diǎn)，可能引發(fā)地方政府的機(jī)會(huì)主義行為。

三

假定鏈長制成為培育先進(jìn)制造業(yè)集群的利器，那么會(huì)出現(xiàn)這樣的狀態(tài)：通過政府（鏈長）的設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌，營造出良好的營商環(huán)境與創(chuàng)新生態(tài)，讓企業(yè)充滿活力地成長、競(jìng)爭(zhēng)與合作，最終形成先進(jìn)制造業(yè)集群。然而，營商環(huán)境和創(chuàng)新生態(tài)是政府設(shè)計(jì)出來的嗎？

鏈長制的本質(zhì)是管理導(dǎo)向的精準(zhǔn)施策工具，而集群政策更偏向于治理導(dǎo)向的系統(tǒng)協(xié)同框架。具體地說，鏈長制聚焦“產(chǎn)業(yè)鏈”單一維度，通過“鏈長”（政府領(lǐng)導(dǎo)人）統(tǒng)籌資源、解決卡點(diǎn)，是自上而下的管理；集群政策則著眼于創(chuàng)新生態(tài)培育，使創(chuàng)新型企業(yè)輩出，創(chuàng)新產(chǎn)品頻繁迭代。在先進(jìn)制造業(yè)集群中，通過集群促進(jìn)機(jī)構(gòu)（非政府組織）以及多種協(xié)會(huì)和平臺(tái)所組織的交流活動(dòng)，使利益相關(guān)主體一致努力，自發(fā)地為創(chuàng)新社區(qū)的共同使命和愿景做貢獻(xiàn)。

鏈長制屬于產(chǎn)業(yè)政策范疇，有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩；先進(jìn)制造業(yè)集群培育是跨產(chǎn)業(yè)的集群政策，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。鏈長制屬于等級(jí)制管理，而先進(jìn)制造業(yè)集群屬于網(wǎng)絡(luò)化治理。鏈長制本質(zhì)上是一種政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)組織模式，其運(yùn)作邏輯是自上而下、任務(wù)分解、責(zé)任到人，“掛圖作戰(zhàn)”“清單管理”。它往往要求短期突破和快速見效，如保供穩(wěn)鏈、招商引資和項(xiàng)目落地等。

可以看到，目前一些地方的鏈長制實(shí)踐正在演進(jìn)，起點(diǎn)是“管理”，正在向“治理”轉(zhuǎn)型。近年來，部分地方的鏈長制建立了“鏈主企業(yè)+聯(lián)盟+智庫”的共治平臺(tái)，通過數(shù)字化平臺(tái)收集企業(yè)訴求并進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，并鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)、科研院所參與決策咨詢。也就是說，鏈長制正在從“行政管控”逐步向“政企協(xié)同”演化。不過，從“建鏈補(bǔ)鏈延鏈”起步的鏈長制尚未樹立世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群那樣的遠(yuǎn)大目標(biāo)。

四

在此，我順便提一下境外對(duì)中國鏈長制的接受程度。雖然鏈長制能快速識(shí)別瓶頸、集中資源攻關(guān)，但由于政府角色過重，可能扭曲競(jìng)爭(zhēng)，并加大對(duì)國有企業(yè)的偏好，目前國外政策界和學(xué)術(shù)界對(duì)其引用頻率極低，此外，多邊國際機(jī)構(gòu)也沒有推廣它，因?yàn)樗c歐美的競(jìng)爭(zhēng)法、補(bǔ)貼規(guī)則及分散監(jiān)管體系有很大差異，又難以被缺乏足夠強(qiáng)勢(shì)政府的多數(shù)新興經(jīng)濟(jì)體接受和照搬。世界銀行 2024 年《東亞產(chǎn)業(yè)報(bào)告》把合肥“鏈長制”作為案例寫入“最佳實(shí)踐”附件，只是肯定了其“政府—市場(chǎng)協(xié)同”思路；聯(lián)合國工發(fā)組織（UNIDO）2024 年《全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型報(bào)告》只將鏈長制收錄為“值得進(jìn)一步觀察的政府干預(yù)新模式”。未來，“鏈長制”若能與公平競(jìng)爭(zhēng)、透明補(bǔ)貼、多元主體共治等國際規(guī)則對(duì)接，其國際接受度才可能提升。

通過AI查詢，境外有三個(gè)與鏈長制功能相近的高層統(tǒng)籌機(jī)制可作參考，即（1）美國“供應(yīng)鏈韌性理事會(huì)”（Supply Chain Resilience Council）（2）歐盟的“關(guān)鍵原材料聯(lián)盟”（European Raw Materials Alliance, ERMA）（3）德國“工業(yè) 4.0 平臺(tái)”（Plattform Industrie 4.0）。不過它們都是聯(lián)盟的機(jī)制，而不是政府對(duì)資源的統(tǒng)籌。

五

先進(jìn)制造業(yè)集群培育行動(dòng)受到地方政府的重視程度正在上升。為了更好地參加先進(jìn)制造業(yè)集群的競(jìng)賽活動(dòng)，那些正在實(shí)施鏈長制的地方需要明確發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)集群的要義和做法。盡管鏈長制已經(jīng)成為中國很多地方通行的新制度，但是該制度存在著結(jié)構(gòu)性的缺陷，需要進(jìn)行創(chuàng)造性的修正和補(bǔ)充。否則，僅靠現(xiàn)有的鏈長制是不能培育世界級(jí)先進(jìn)制造業(yè)集群的。

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王緝慈，系北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院經(jīng)濟(jì)地理學(xué)教授，持續(xù)關(guān)注國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)園區(qū)和創(chuàng)新集群。本專欄以園區(qū)之思為主題，求索園區(qū)的初衷和未來。

參考文獻(xiàn)

王緝慈等, 2010. 超越集群——中國產(chǎn)業(yè)集群的理論探索[M]. 北京: 科學(xué)出版社.

王緝慈, 2019. 創(chuàng)新的空間——產(chǎn)業(yè)集群與區(qū)域發(fā)展[M]. 北京: 科學(xué)出版社.

王緝慈, 2023. 園區(qū)和集群——?jiǎng)?chuàng)新驅(qū)動(dòng)區(qū)域發(fā)展之思[M]. 北京: 電子工業(yè)出版社.