2025年10月22日，美國(guó)聯(lián)邦政府“關(guān)門(mén)停擺”來(lái)到了第22天，從而正式超越了1995年12月16日到1996年1月6日“關(guān)門(mén)”21天的紀(jì)錄，躍居美國(guó)歷史上時(shí)間第二長(zhǎng)的“停擺”危機(jī)。下一步，此次“關(guān)門(mén)”只需再延續(xù)14天，即到11月4日，就能“問(wèn)鼎”最長(zhǎng)紀(jì)錄了。真若如此，頗具戲劇性的一幕或者會(huì)發(fā)生：美國(guó)各大媒體的主編們或許都要對(duì)11月5日的頭條新聞作出抉擇：是紐約市選出首位印度裔市長(zhǎng)，還是美國(guó)聯(lián)邦政府“停擺”再次創(chuàng)造了并不光彩的歷史。

自9月30日美國(guó)國(guó)會(huì)無(wú)法完成正式或臨時(shí)撥款立法導(dǎo)致政府“關(guān)門(mén)”以來(lái)，或許是因?yàn)樘乩势盏奶厥庑裕坪跛腥硕级嗌俑杏X(jué)到了不同以往的異常。的確，這次關(guān)門(mén)除了有望刷新歷史紀(jì)錄之外，或許的確展現(xiàn)出了某些特殊性。當(dāng)然，特殊性不在于“關(guān)門(mén)”本身，而是當(dāng)前美國(guó)政治生態(tài)存在著某種特別值得關(guān)注的特殊性。

2025年10月14日，美國(guó)華盛頓特區(qū)，美國(guó)政府停擺進(jìn)入第14天，國(guó)會(huì)大廈前交通信號(hào)燈顯示為紅色。視覺(jué)中國(guó) 資料圖

誰(shuí)的危機(jī)？

聯(lián)邦政府“關(guān)門(mén)”危機(jī)之所以會(huì)出現(xiàn)，很大程度上源自1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算與扣留控制法》所設(shè)定的財(cái)政立法程序。該法案不但提升了立法機(jī)構(gòu)的作用，而且還設(shè)置了包括“先授權(quán)、后撥款”的“兩步走”程序以及開(kāi)啟10月1日到次年9月30日的財(cái)年周期等具體程序。這些規(guī)則基本上在1976財(cái)年得到了完整的實(shí)施，隨后才出現(xiàn)了政府“關(guān)門(mén)”危機(jī)。

值得注意的是，雖然在財(cái)政程序或技術(shù)上看曾多次出現(xiàn)過(guò)聯(lián)邦財(cái)政缺口，但這些缺口最終釀成聯(lián)邦政府不得不選擇“關(guān)門(mén)”的次數(shù)并不太多。1976財(cái)年以來(lái)的50多年中，稱(chēng)得上是“關(guān)門(mén)”的情況被認(rèn)為有11次。其中70年代末期沒(méi)有、80年代四次、90年代三次、2010年代三次、2020年代就是目前這次。換言之，1976財(cái)年以來(lái)的“關(guān)門(mén)”基本集中在前二十年和最近二十年。1995年到1996年“關(guān)門(mén)”之后的十多年中，并無(wú)“關(guān)門(mén)”出現(xiàn)。

這中間10多年的所謂緩和，很大程度上是源自1995年12月16日到1996年1月6日政府“關(guān)門(mén)”的政治影響。其時(shí)，間隔四十年重回國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)的共和黨人在金里奇的領(lǐng)導(dǎo)下，準(zhǔn)備利用一些機(jī)會(huì)與民主黨白宮、與總統(tǒng)克林頓殊死一搏，于是將美國(guó)聯(lián)邦政府部分機(jī)構(gòu)拋入了長(zhǎng)達(dá)21天的“關(guān)門(mén)”危機(jī)。作為當(dāng)代美國(guó)政治極化崛起的陣痛，這場(chǎng)危機(jī)顯然是兩黨的“共業(yè)”，是兩黨不得不面對(duì)的共同危機(jī)。事發(fā)前后的主要民調(diào)顯示，兩黨都面對(duì)著一個(gè)相當(dāng)規(guī)模民意的譴責(zé)，只是國(guó)會(huì)共和黨面對(duì)的譴責(zé)還是顯著多于總統(tǒng)所在的民主黨。同期，克林頓個(gè)人的滿(mǎn)意度也遭遇了新的一輪下滑。

無(wú)論如何，1996年總統(tǒng)大選的結(jié)果裁定了兩黨在“關(guān)門(mén)”危機(jī)中的得與失：克林頓得以連任，共和黨雖然維持了國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)，但卻失去了將近10個(gè)席位，氣急敗壞之下才引出了很快上演的彈劾鬧劇。

1995年到1996年“關(guān)門(mén)”危機(jī)讓兩黨，特別是在國(guó)會(huì)掌控一定議程的非總統(tǒng)所在黨充分意識(shí)到，以“關(guān)門(mén)”來(lái)推進(jìn)黨爭(zhēng)并不是什么好主意，不會(huì)給自己帶來(lái)什么明顯的好處。這也直接導(dǎo)致了在其后特別是21世紀(jì)的第一個(gè)十年再未出現(xiàn)過(guò)“關(guān)門(mén)”危機(jī)的客觀(guān)事實(shí)。

直到2013年10月1日，為了反對(duì)奧巴馬醫(yī)改，僅占據(jù)國(guó)會(huì)眾議院多數(shù)的共和黨人再次發(fā)難，釀成了16天的政府“關(guān)門(mén)”。此時(shí)的共和黨之所以直接將金里奇時(shí)代的教訓(xùn)拋之腦后，很大程度上是因?yàn)楫?dāng)時(shí)民主、共和兩黨的黨爭(zhēng)極化程度的持續(xù)加深、奧巴馬醫(yī)改對(duì)于兩黨選民的高動(dòng)員效果，以及2013年非選舉年所留下的操作空間。到了2014年的中期選舉，共和黨不但得以在國(guó)會(huì)眾議院繼續(xù)擴(kuò)大多數(shù)優(yōu)勢(shì)，還直接在國(guó)會(huì)參議院實(shí)現(xiàn)反轉(zhuǎn)。這就意味著，似乎以“關(guān)門(mén)”“促黨爭(zhēng)”的玩法也并非禁忌，這算是直接再次打開(kāi)了魔盒，于是也才有了2018年1月“關(guān)門(mén)”3天、2018年12月22日到2019年1月25日“關(guān)門(mén)”35天的愈演愈烈之勢(shì)。

必須區(qū)別的是，無(wú)論是2018年年初“關(guān)門(mén)”還是2018年到2019年的“關(guān)門(mén)”，其背后的政黨生態(tài)基本都是一黨支持延續(xù)撥款和保持政府運(yùn)轉(zhuǎn)，而另外一黨因?yàn)閳?jiān)持自身政治立場(chǎng)而不同意通過(guò)撥款立法。換言之，是某一黨將“關(guān)門(mén)”操作為黨爭(zhēng)工具，給另一黨制造“危機(jī)”從而挑戰(zhàn)、施壓另一黨。這是一種在“關(guān)門(mén)”危機(jī)下“非對(duì)稱(chēng)”的關(guān)系——一黨極限黨爭(zhēng)，但至少還有一方認(rèn)為“關(guān)門(mén)”是自己的“危機(jī)”。

相比之下，如今正在進(jìn)行時(shí)的“關(guān)門(mén)”背后的政黨生態(tài)卻面目全非：共和黨一面在白宮網(wǎng)站上掛出“民主黨制造的關(guān)門(mén)”的計(jì)時(shí)器、將矛頭指向?qū)κ?，一面大張旗鼓地推進(jìn)原本就心心念的政府裁員；民主黨更是在2024年大選敗北以來(lái)沉寂11個(gè)月之后終于找到了可以展現(xiàn)自身有能力挑戰(zhàn)、平衡特朗普的“天賜良機(jī)”。即便在2025年10月1日以來(lái)進(jìn)行了多次投票，除了關(guān)切某些群體利益的極少數(shù)民主黨人（如來(lái)自賓州、佐治亞州的國(guó)會(huì)參議員），民主黨總體上堅(jiān)持要維持醫(yī)療項(xiàng)目撥款，否則堅(jiān)決不通過(guò)任何撥款。對(duì)比而言，2025年“關(guān)門(mén)”之下，兩黨都在“黨爭(zhēng)”，都在向?qū)κ质?，都將“關(guān)門(mén)”認(rèn)為是自己的機(jī)會(huì)、是對(duì)手的“危機(jī)”。進(jìn)而，數(shù)十天的政府“關(guān)門(mén)”第一次不再被兩黨的任何一方認(rèn)為是要承擔(dān)、要解決的“危機(jī)”，當(dāng)然就更難得到實(shí)現(xiàn)任何妥協(xié)。

在“關(guān)門(mén)”被徹底“武器化”的同時(shí)，兩黨各自也有一些很值得玩味的細(xì)節(jié)變化。對(duì)民主黨而言，這是第二次嘗試在不占據(jù)總統(tǒng)職位、不占據(jù)國(guó)會(huì)兩院多數(shù)的情況下僅僅通過(guò)冗長(zhǎng)發(fā)言程序（編注：即filibuster，在議會(huì)中通過(guò)冗長(zhǎng)演說(shuō)以合法抵抗議事程序）來(lái)阻礙撥款、導(dǎo)致“關(guān)門(mén)”的情況。第一次就是前述2018年1月20日到22日多個(gè)延續(xù)決議案之間的三天“關(guān)門(mén)”，而如今“關(guān)門(mén)”時(shí)長(zhǎng)已刷新了歷史第二的紀(jì)錄。要知道，1976財(cái)年以來(lái)的這11次“關(guān)門(mén)”中，要么是“一致政府”期間總統(tǒng)反對(duì)國(guó)會(huì)的財(cái)政安排、要么就是“分立政府”期間自然而然的黨爭(zhēng)對(duì)抗。在完全不占據(jù)任何一個(gè)分支、完全不具備充分至少是多數(shù)授權(quán)的情況下，甚至在民調(diào)上更多面對(duì)壓力和責(zé)備的情況下，民主黨還要如此鋌而走險(xiǎn)，頗有絕地反擊、以死相逼的架勢(shì)。

對(duì)共和黨而言，作為聯(lián)邦政府的主導(dǎo)者，卻完全不像以往至少還會(huì)擺出希望政府重啟的樣子的歷史情況，反而在“關(guān)門(mén)”期間一切如常，甚至還大張旗鼓地開(kāi)始了針對(duì)白宮東翼的改造升級(jí)。甚至，想當(dāng)年，由于2013年的“關(guān)門(mén)”危機(jī)，奧巴馬選擇派國(guó)務(wù)卿約翰·克里代為出席期間的國(guó)際峰會(huì)，而如今“關(guān)門(mén)”似乎對(duì)特朗普的外事安排毫無(wú)影響。是否可以說(shuō)，共和黨的政府觀(guān)念也在變化，以往政府能否延續(xù)是大問(wèn)題，就是政府本身才是大問(wèn)題，而如今不能延續(xù)的政府反而是在解決共和黨的問(wèn)題。

2025年10月6日，美國(guó)華盛頓，一名男子透過(guò)美國(guó)國(guó)家美術(shù)館的窗戶(hù)向內(nèi)張望。由于美國(guó)國(guó)會(huì)未能就上周的撥款協(xié)議達(dá)成一致，政府繼續(xù)停擺，該美術(shù)館已關(guān)閉。視覺(jué)中國(guó) 資料圖

節(jié)奏中斷

1974年通過(guò)的《國(guó)會(huì)預(yù)算與扣留控制法》在當(dāng)時(shí)當(dāng)然是有改革意義的，不但再平衡了行政權(quán)力和立法權(quán)力在財(cái)政決策中的地位，而且在國(guó)會(huì)內(nèi)部也再平衡了各類(lèi)委員會(huì)的財(cái)政權(quán)力。事實(shí)上，美國(guó)聯(lián)邦政府的財(cái)政程序在不到250年的歷程中經(jīng)歷了多次節(jié)點(diǎn)式的改良。1801年加勒廷改革、1865年拆分籌款委員會(huì)并建立撥款委員會(huì)、1921年《預(yù)算與會(huì)計(jì)法》、1974年《國(guó)會(huì)預(yù)算與扣留控制法》……這些節(jié)點(diǎn)令人聽(tīng)得出制度變遷與演進(jìn)的節(jié)奏：似乎每50年、60年就會(huì)走完一個(gè)新舊制度更新的周期。這樣算來(lái)，或許2024年到2034年之間，正在等待著一次新的制度改革。

事實(shí)上，從目前美國(guó)國(guó)會(huì)官方網(wǎng)站上非常輕而易舉地就可以檢索到的數(shù)據(jù)顯示，至少1999財(cái)年到如今已然開(kāi)始的2026財(cái)年，一共28個(gè)財(cái)年，沒(méi)有任何一個(gè)財(cái)年是在10月1日財(cái)年開(kāi)始之前能夠全部完成所有國(guó)會(huì)撥款立法程序的。這些財(cái)年中沒(méi)有發(fā)生“關(guān)門(mén)”危機(jī)的情況是大多數(shù)，因?yàn)樗麄円耘R時(shí)的、覆蓋幾周的延續(xù)決議案的方式取代了正式的全財(cái)年的撥款。最多的是2001財(cái)年使用了21個(gè)決議案，最少的也是至少兩個(gè)決議案。這就意味著，雖然這期間還是觸發(fā)了少數(shù)幾次“關(guān)門(mén)”危機(jī)，但一次又一次沒(méi)有辦法完成制度安排的時(shí)間表，就越來(lái)越明確地預(yù)示著1974年設(shè)定的制度和時(shí)間安排已經(jīng)不再適用于當(dāng)前美國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)了。這一事實(shí)也就又突出了最近十年正踩在制度改革節(jié)奏的周期性上。

不過(guò)，放眼細(xì)觀(guān)如今的華盛頓，哪里還有任何改革，哪怕是改良的氣氛和土壤呢？或者這位被認(rèn)為對(duì)美國(guó)而言具有“扳道工”歷史地位的特朗普會(huì)實(shí)現(xiàn)這次新周期的改革？看著不像，也難以想象。

“聯(lián)邦明察局”是中國(guó)人民大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、美國(guó)研究中心副主任刁大明的專(zhuān)欄，對(duì)“聯(lián)邦”（United States，即美國(guó)）之事洞明察鑒之。